Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 |

Итак, Европейская Комиссия в Зеленой книге не делала окончательный выбор в пользу определенной политики, конкретных мер в сфере регулирования услуг общеэкономического значения. Этот выбор был сделан Комиссией только после проведенния общественных обсуждений в. Белой книге по услугам общеэкономического значения17 (далее - Белая книга) 2004 года.

Белая книга - концепция реформирования регулирования услуг общеэкономического значения. В ней уже детально описываются предлагаемые изменения в законодательстве. Однако в книге подчеркивается, что выдвигаемые в ней положения не догма и необходимо проведение дальнейших общественных консультаций. В частности было решено, что Европейская Комиссия к концу 2005 года оценит возможность и необходимость создания рамочного закона для регулирования услуг общеэкономического значения, а также сделает обзор о существующей ситуации в сфере предоставления услуг общеэкономического значения.

2.3. Предложения по выбору оптимального формата для подготовки общественного мнения к изменению действующей системы государственного регулирования

Подходы к ликвидации ожидаемых проблем в процессе проведения реформы

Наше общество настороженно относиться к реформам. Как убедить общественность в необходимости замены существующего подхода, когда регулируется деятельность естественных монополий, на принципиально новый - на регулирование товаров и услуг общеэкономического значения Ключ к решению данной проблемы заключается в понимании того, каким образом общество решается на проведение реформ. Данный процесс обычно имеет следующие этапы:

1. Осознание потребности в проведении реформы
2. Отбор вариантов.
3. Рассеяние сомнений.
4. Внедрение.

Целью начального этапа обсуждения с гражданами является выявление и актуализация воспринимаемых гражданами проблем регулирования. Успешное завершение этого этапа убедит граждан в необходимости реформ, однако одновременно откроет дорогу конкурирующим предложениям по реформированию. Поэтому целью следующего этапа дискуссии является влияние на критерии выбора вариантов – необходимо убедить общественность, что различные варианты реформ надо оценивать на основе предлагаемых реформаторами критериев. Успешное завершение этого этапа позволит сосредоточиться в обсуждениях только на одном – предлагаемом реформаторами – варианте реформирования. Другие варианты реформ будут в меньшей степени соответствовать сформировавшимся у населения критериям оценки вариантов. Однако теперь станут актуальными опасения по поводу отдельных пунктов предлагаемого реформаторами плана – от его реализуемости до возможных побочных последствий. Новый этап обсуждения должен выявить эти опасения и максимально учесть это при доработке своих предложений. В силу того, что опасения не всегда носят объективный характер, иногда они могут быть рассеяны только путем учета психологических соображения при подаче информации. Успешное завершение этого этапа дает зеленый свет принятию новых нормативных актов, однако не завершает процесс их разработки – некоторые проблемы могут быть обнаружены только в процессе их реализации. В силу этого требуется еще один этап дискуссий, в ходе которого полученная информация о реализации новых актов будет использовать для корректировки хода реформы и помощи исполнителям на местах.

Остановимся на каждом этапе подробнее.

Запуск реформы регулирования (этап осознания)

Главный метод запуска реформы - это разворачивание на этапе осознания потребностей общественной дискуссии, демонстрирующей цену, которую люди платят за текущие институты и поддерживающее их законодательство. Недостатки существующей системы тщательно выявляются, и устанавливается существенность их влияния на жизнь людей. Если потребность в изменениях не осознана, то есть недостатки признаны несущественными, то реформа не сдвинется с места.

Если недостатки серьезны и люди осознают, что с ними жить дальше нельзя, то этап осознания потребностей заканчивается переходом к анализу альтернативных решений и формулированию критериев. Переход к отбору вариантов решений будет возможен только тогда, когда недовольство текущим положением достаточно, чтобы сподвигнуть общество на трату времени на содержательное разбирательство с предлагаемыми решениями проблем. То есть, если уже сейчас предложить различные варианты изменения регулирования то, скорее всего, эти способы решения вместе с требующей их проблемой будут проигнорированы. Зачем что-то делать, если ситуация стабильна и в принципе всех устраивает

На этапе осознания потребностей, на котором на данный момент находится проект концепции законопроекта, необходимо провести несколько семинаров, круглых столов, конференций по проблемам регулирования с экспертами. Это позволит быстро выявить стороны, интересы которых затрагивает внедрение законопоекта и может помочь установить с ними активный контакт.

Необходимо, как можно быстрее от разговора с экспертами перейти к выявлению и формированию позиции групп, чьи интересы напрямую затрагивает законопроект. (Прежде всего, надо ориентироваться на группы, интересы которых в максимальной степени затрагивают недостатки существующего регулирования). Разъяснительную работу следует продолжать до тех пор, пока не будет осознана этими группами необходимость реформы.

На данном этапе необходима критика существующего положения: режима регулирования, текущих институтов, подлежащих реформированию.

Для этого можно, например, выпустить доклад о проблемах в сфере регулирования, как это практикуется в Европейском Союзе (имеется в виду Зеленая книга).

Выбор правильного варианта реформы (этап отбора вариантов)

Перейти к отбору вариантов реформы18

можно только в случае осознания заинтересованными сторонами, Правительством и Государственной Думой необходимости проведения реформы.

Как гарантировать, что необходимый вариант реформы, будет выбран за основу и успешно пройдет процесс принятия Правительством и Думой

Главный метод на этом этапе - работа с критериями общественного выбора. Необходимо, чтобы то, чем общество (заинтересованные лица) больше всего недовольно, точно соответствовало предложениям реформаторов. Иначе, если представители заинтересованных лиц сами начнут предпринимать какие-либо действия по удовлетворению данного недовольства, то эти действия меньше всего будут способствовать к реализации наиболее предпочтительного варианта реформы (появятся многочисленные альтернативные варианты законопроектов).

На этапе выбора вариантов не нужно развеивать конкретные сомнения в решении, которое предлагают реформаторы. К этому можно перейти только в тот момент, когда будет закончена общественная дискуссия по выбору варианта реформирования и будет принято решение о принятии за основу предпочтительных проектов законодательных актов. В частности, в ЕС этап разрешения сомнений соответствуют официальному закрытию обсуждения Зеленой книги с выражением благодарности всем принявшим участие.

Разрешение сомнений в правильности данного варианта реформы (этап разрешения сомнений).

Результатом окончания этапа выбора вариантов должно стать принятие Правительством РФ наиболее предпочтительного варианта реформы, который был предложенной данной группы реформаторов.

Далее начинается этап детального анализа заинтересованными лицами предложений данной группы реформаторов, причем основное внимание будет уделяться вопросам возможных рисков практической реализации данной реформы. Так, в ЕС данному этапу соответствует публикация Белой книги, которая содержит официальную позицию Европейского Союза по будущей реформе. Всем желающим предлагается высказать свои опасения относительно последствий варианта, взятого за основу.

За реформу люди платят не только и не столько деньгами на ее осуществление, сколько изменениями финансовых потоков, перераспределением политической власти, неопределенностью будущих периодов, возможными повышениями цен, уменьшением доступности на те или иные товары и услуги, трудностями перестройки сознания и т.д. Разрешение сомнений - это как раз тот этап реформы, когда без тщательного учета всех возможных следствий и подробнейшего анализа рисков продвижение дальше невозможно.

Практическая реализация проекта реформы (этап внедрения-освоения)

Этап внедрения–освоения – это последний этап, когда задуманная реформа воплощается на практике (так называемый переходный период).

Проблема заключается в том, что несмотря на то, что в начале практической реализации закона многие заинтересованные лица столкнутся с серьезными трудностями внедрения нового законодательства (при отсутствии желаемых результатов - результаты реформ проявятся позже). В результате может сформироваться общественное мнение о необходимости отмены реформы. И реформа фактически может здесь закончиться.

Чтобы этого не произошло, необходимо:

1. Иметь ресурсы для продолжения реформирования после его окончания (т.е. включать этап внедрения-освоения во все планы и ресурсные сметы);
2. Вводить в действие реформу не с ближайшей даты, а через некоторый период времени, достаточный для создания новой инфраструктуры;
3. Предусмотреть мероприятия по обучению людей - граждан, чиновников, специалистов - всех возможных затронутых сферах;
4. Создать необходимые инфраструктурные организации, наладить в них работу;
5. Продолжить выпуск нормативных актов по ходу реформы;
6. Поддерживать плотную коммуникацию с затрагиваемыми реформой людьми. Не уходить от ответов, разъяснений и т.д.;
7. Распространять "лучшую практику" деятельности в нових условиях.

Практические рекомендации по организации общественных обсуждений (консультаций)

Запуск дискуссии

Наилучший способ запуска общественной дискуссии – это размещение создаваемой концепции реформы на сайте ответственного государственного органа с возможностью обратной связи (отзывы на почту и по телефону, специально созданный форум). Следует также использовать почтовые и Интернет рассылки, выпускать печатный информационный бюллетень, готовить публикации для СМИ (это очень важно, поскольку в России доступ в Интернет не имеет достаточно иного людей).

Проведение формальных и неформальных консультаций

Общественные обсуждения могут проводиться как в форме неформальных консультаций со всеми заинтересованными сторонами, так и в форме формальных консультаций с институтами гражданского общества, а также с привлечением специальных институционализированных консультативных органов, состоящих из представителей различных экономических и социальных групп организованного гражданского общества, представителей властей и т.п.19.

В российских условиях помимо проведения неформальных консультаций необходимо организовать обсуждение концепции законопроекта в рамках Общественной палаты.

Принципы проведения общественных обсуждений

При организации как формальных, так и неформальных обсуждений с различными заинтересованными сторонами имеет смысл придерживаться следующих важных принципов: участие, открытость и подотчетность, эффективность и последовательность (см. Рис. 2).

Рисунок 2. Принципы проведения общественных обсуждений

Участие предполагает создание всех необходимых условий с целью охвата наибольшего размера аудитории при проведении консультаций. Условно говоря, должны быть обеспечены условия, при которых каждый желающий может ознакомиться с концепцией и проектом реформы. Метод и масштабы проведенных консультаций должны быть пропорциональны воздействию обсуждаемых предложений и принимать во внимание конкретные ограничения, связанные с ним. Условно: несмотря на масштабность и значимость вопроса перехода к новому регулированию не следует устраивать повсеместное обсуждение, достаточно ограничиться федеральным уровнем и несколькими встречами в регионах.

Открытость и подотчетность означает, что процессы администрирования и выработки нового подхода к регулированию должны быть прозрачны. Отнюдь необязательно раскрывать всю информацию, как готовиться проект нового закона, достаточно указать, какие отделы агентства вовлечены в процесс подготовки, кто курирует, какие внешние эксперты привлечены. В случае необходимости, так же можно указать, каким образом с участниками данного проекта можно связаться.

Также, при проведении официальных консультаций необходимо, чтобы каждый участник указал, чьи интересы они представляют. То есть, заинтересованные стороны, если хотят, чтобы их позиция была официально учтена, должны быть готовы представить команде реформаторов (ответственному органу) и широкой общественности упомянутую выше информацию.

Эффективность означает, что политика должна быть эффективной и своевременной, давая необходимые результаты, то есть консультации должны начинаться как можно раньше, а заинтересованные стороны – привлекаться к выработке политики на той стадии, когда они еще могут повлиять на формулирование целей, методов их достижения, индикаторов их выполнения и, при необходимости, первоначального проекта политического документа. Таким образом, имеет смысл опубликовать (достаточно в электронном виде) первые, пусть и промежуточные, результаты по подготовке проекта концепции будущего закона.

Последовательность.

Разрабатывая стратегию общественных обсуждений по законопроекту, следует учитывать как общий контекст происходящих в России институциональных изменений (например, проводимую в настоящее время административную реформу), так и частные задачи, например, повышение общественной поддержки предполагаемых реформ в данном секторе экономики.

Процедура проведения общественных обсуждений не может быть закреплена раз и навсегда. Она должна зависеть от каждого отдельного законопроекта, его стадии проработки. Это также связано с тем, что самосознание российского общества, развитие и институтов гражданского общества находятся сейчас в процессе становления и постоянного изменения.

Консультации необходимо проводить, как минимум, на следующих трех стадиях законопроекта:

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 |    Книги по разным темам