Курсовая: Государственный сектор в Российской экономике
Министерство общего и среднего профессионального образования Свердловской
области
УРАЛЬСКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ КОЛЕДЖ
Факультет Финансов и Бухгалтерского учёта
Курсовая работа
по дисциплине УЭкономика организации (предприятия)Ф
на тему:
УГосударственный сектор в Российской экономикеФ
Выполнил: Неугодников А.Ю.
Приняла: Савина. Н. В.
г. Екатеринбург 2003 г.
План.
Введение
Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР
1.1 Государственный сектор представляет собой комплекс хозяйственных объектов
1.2 Понятие государственного сектора.
1.3 Масштаб государственного сектора
1.4 Государственный сектор как объект управления
1.5 Бюджетные регуляторы как инструмент управления государственным сектором
Глава 2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ
2.1 Состав государственной собственности и особенности управления ею
2.2 Государственная политика управления государственной собственностью и
приватизационная программа
2.3 Сохранение государством прав собственности при акционировании
Глава 3. КРУПНЕЙШИЕ ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ В ЭКОНОМИКЕ РОССИИ
Заключение
Список литературы.
Введение.
Я выбрал эту тему, потому что я считаю, что государственный сектор на
сегодняшний день в России только начинает развиваться. И что данный вопрос
лучше всего описывать на примере конкретной ситуации, потому что только
теоретический материал в полной мере не покажет нам состояние российского
госсектора. Но чтобы рассмотреть состояние госсектора нужно тесно связать
теоретический анализ с практическим анализом конкретной ситуации так
поставленный вопрос поможет наиболее полно рассмотреть госсектор России на
данный период
Данным вопросом занимались многие деятели экономических наук, но полно на
данное время рассмотреть госсектор не удалось не одному из авторов прочтённой
мной литературы. Я пересмотрел и перечитал несколько статей, книг нескольких
авторов каждый из них рассматривал госсектор, со своей точки зрения
основываясь на старых данных или на основе теоретического анализа
Целью данной работы является рассмотрение понятия лГосударственный сектор
Российской экономики на основе самых последних статей, книг, постановлений
правительства, таблиц которые показывают самые последние данные. На основе
выводов теоретического и практического анализа. Для этого в первую очередь
необходимо определить само понятие лГосударственного сектора
В центре внимания данной работы будет состояние и состав лГосударственного
сектора Российской экономики на сегодняшний день. Рассмотрение трёх
естественных крупнейших монополий входящих в состав государственного сектора
Российской экономики. А также государственная собственность и управление ею
создание акционерных обществ и сохранением государства права собственности
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР ЭКОНОМИКИ - совокупность проводящих экономическую
деятельность предприятий, организаций, учреждений, находящихся в
государственной собственности и управляемых государственными органами или
назначаемыми и нанимаемыми ими лицами Государственный сектор - часть
смешанной экономики, полностью контролируемая государственными органами,
находящаяся в собственности государства. В государственный сектор экономики
входят: образование, национальная служба здравоохранения, социальные услуги,
общественный транспорт, национальные и местные государственные предприятия и
государственные корпорации.
Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР
Реальная доля государственного сектора России в выпуске ВВП неизвестна.
Точнее, официальная статистика не публикует соответствующих данных. Известные
данные приведены в таблице 1.
В числе негосударственных предприятий все компании с государственным
участием, если размер участия не превышает 50% активов, в том числе,
например, лГазпром. К ним также относятся предприятия, в которых государству
принадлежит лзолотая акция. Кроме того, надо учитывать лдочек и лвнучек
кампаний с участием государства, таких, например, как лСИБУР, где формально
оно не присутствует.
Таблица 1 Государственный сектор в экономике Российской Федерации (2000 год)
| Форма собственности | Число предприятий | Среднее число занятых | Основные фонды побалансовой полн.стоим. | |||
| Тыс. | % | Млн. | % | Млрд. руб. | % | |
| Всего | 3346 | 100 | 64,3 | 100 | 16021,3 | 100 |
| Государственных | 351 | 4,5 | }27,9 | }37,9 | }6728,9 | 42 |
| Муниципальных | 21 7 | 6,5 | ||||
| Негосударственных (включая частную, общественных организаций и смешанную) | 29802980 | 89 | 39,9 | 39,9 | 9292,4 | 58 |
| в том числе смешанная участием государства | н. д. | н. д. | 8,0 | 12,5 | н. д. | н. д. |
1.4 Государственный сектор как объект управления
В нормативных актах и экономической правоприменительной практике в настоящее время соседствуют различные толкования понятия Угоссектор экономикиФ. В соответствии с наиболее полным определением он включает государственные унитарные предприятия (на правах хозяйственного ведения и оперативного управления), госучреждения, хозяйственные общества (открытые акционерные общества) с долей госсобственности, превышающей 50% уставного капитала, а также открытые акционерные общества с государственным участием, в которых государство наделено правом Узолотой акцииФ. Понятия УгоссекторФ и УгоссобственностьФ в нашем понимании не совпадают. С одной стороны, госсектор включает в себя не только предприятия, основанные на госсобственности, но и хозяйственные общества, где отношения между участниками регулируются обязательственными правами. Помимо отношений собственности, возникающих по поводу владения, пользования и распоряжения государственными унитарными предприятиями, в госсекторе появляются отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательственного права, а не права собственности. С другой стороны, существуют объекты госсобственности, не относящиеся прямо к госсектору. Текущее состояние управления госсектором свидетельствует об отсутствии какого-либо специфического механизма управления госпредприятиями. Реальное положение унитарных предприятий ничем не отличается от положения хозяйствующих единиц частного сектора. Их отношения с государством ограничиваются перечислением налоговых платежей в бюджет (а для казенных предприятий и дополнительных платежей из прибыли). Система управления акционерными обществами с преобладающей долей государства в совокупном количестве голосующих акций не позволяет выявить значительных различий между положением государства-акционера и частных акционеров, поскольку имущественные права государства-акционера регулируются в общем порядке нормами законодательства об акционерных обществах. Все это свидетельствует о том, что госсектор как специфический объект управления в экономике не выделен. Такой подход законодательно закреплен в Законе о Федеральном бюджете и Законе о бюджетной классификации, так как ни один из видов бюджетной классификации не позволяет определить долю бюджетных средств, направляемую централизованно на нужды госсектора. Характер взаимодействия государства и госпредприятий в настоящее время соответствует характеру взаимодействия его с частными предприятиями. В то же время значительная часть госпредприятий еще в течение длительного времени будет нуждаться в помощи государства, и в этой связи необходимо его вмешательство по определенным правилам в их деятельность. Очевидно, что методы управления государственными унитарными предприятиями и корпорациями с преобладающей голосующей долей государства должны быть различными. Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить вопросам создания и функционирования холдингов и финансово-промышленных групп под контролем государства как наиболее перспективных и жизнеспособных структур, деятельность которых позволит обеспечить и поддержать устойчивый экономический рост. Одно из перспективных направлений развития госсектора Ц создание вертикально- интегрированных структур, в которых головная организация находится под контролем государства. Поскольку для таких структур нет законодательного запрещения формировать сеть дочерних обществ, контролируемых частным капиталом, это повсеместно осуществляется на практике. По мнению ряда экономистов, преобладающее участие государства в головной организации достаточно для того, чтобы компания в целом осталась под государственным контролем. Однако мы считаем, что в подобных структурах, несмотря на формальное соответствие законодательству, возникает естественный конфликт интересов, порождающий целую серию легальных и полулегальных схем увода корпорации из-под государственного контроля. Поэтому, на наш взгляд, такой симбиоз непродуктивен и от него (в случае целесообразности оставления корпорации под государственным контролем) следовало бы отказаться. В нормативных документах, отражающих в той или иной мере вопросы управления госсектором, в качестве основного инструмента регулирования его состава и структуры рассматривается приватизация. При этом предполагается, как само собой разумеющееся, что госсектор в его теперешнем виде по-прежнему следует сокращать, оставляя за государством лишь ключевые предприятия (с точки зрения обороны, социальной политики и т.д.). Оптимизация состава и структуры госсектора представляет одну из важнейших задач, и вопрос определения его размеров и соотношения внутренних компонентов Ц центральный. Приватизация Ц это только один из способов изменения масштабов госсектора. Альтернативой является национализация, т.е. выкуп государством предприятий или пакетов акций у частных владельцев. По ряду объективных причин данный метод сейчас не используется, однако его применение принципиально возможно и в ряде случаев теоретически оправдано. Можно напомнить и о таком способе количественного изменения госсектора, как создание и (или) преобразование (ликвидация, слияние, поглощение, присоединение) госпредприятий. Встроенным блоком механизма управления объектами госсектора должен стать механизм, позволяющий избегать субъективизма при принятии решения о приватизации, национализации, реструктуризации, ликвидации конкретного объекта. Это необходимо для того, чтобы сохранить стратегически важные объекты в составе госсектора и избежать опасности оставить их без гарантий бюджетной финансовой подпитки. 1.5 Бюджетные регуляторы как инструмент управления государственным сектором Структурную политику по регулированию размеров и состава госсектора необходимо, на наш взгляд, увязывать с бюджетными приоритетами. В процессе перераспределения ресурсов государства при формировании бюджета на следующий год нужно учитывать цели и приоритеты развития и реструктуризации госсектора. В план его развития следует включать как реструктуризацию неэффективных сегментов, так и поддержку со стороны государства определенных видов деятельности. Очевидно, что все эти ресурсные потоки должны быть отражены в соответствующих разделах бюджета. В том случае, если государство берет на себя риск освоения новых сегментов реального сектора, в бюджете необходимо определить размер государственных инвестиций, выделяемых на эти цели. В такой ситуации механизм регулирования госсектора частично должен смыкаться с механизмом формирования и реализации федеральных целевых программ. Как специфический объект регулирования госсектор не обозначен в бюджетной классификации ни в части доходов, ни в части расходов. В классификации доходов в рубрике Уненалоговые доходыФ выделяются доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, что не дает возможности отделить госсобственность от муниципальной и определить доходы непосредственно от госсектора. По отдельным видам налогов также нет соответствующей разбивки. Представляется, что такая разбивка в бюджете, позволяющая оценить масштабы участия госсектора в формировании его доходов, целесообразна и ввести ее несложно. Сопоставление данных о доле госсектора в величине доходов бюджета с соответствующими данными Госкомстата РФ о налоговых и неналоговых отчислениях от предприятий госсектора позволило бы оценить степень достоверности и реализуемости бюджетных показателей по госсектору. Все имеющиеся в Бюджетном кодексе РФ виды расходных классификаций госбюджета (функциональная, экономическая и ведомственная) также не содержат распределения ресурсов по формам собственности, и на основе существующих методик невозможно оценить средства, направляемые непосредственно в госсектор. Можно лишь составить частичное представление на основе анализа статей бюджетной классификации. Так, при рассмотрении функциональной классификации становится очевидным, что ни одна из расходных статей (даже таких, как государственное и местное самоуправление или национальная оборона) не может быть полностью отнесена к госсектору, а методики определения его доли внутри статей функциональной классификации пока не существует. Экономическая классификация также не дает оснований для отнесения хотя бы отдельных ее статей только к госсектору. Перечень прямых получателей бюджетных средств хотя и состоит из государственных организаций, однако дальнейшее распределение этих ресурсов предполагает участие в процессе исполнения бюджета предприятий и других форм собственности. Мы считаем, что для целей выделения доли госсектора в общей величине бюджетных расходов необходимо ввести соответствующие дополнения в бюджетную классификацию, что позволит оценить УпланируемыеФ расходы государства в госсектор на текущий бюджетный год. При сопоставлении бюджетных параметров со статистическими данными можно оценить степень выполнения бюджетных назначений. Средства, выделяемые из федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ, также распределяются в определенных пропорциях между госсектором и предприятиями иных форм собственности. Перечень таких программ приводится в приложении к федеральному бюджету. В его рамках устанавливаются государственный заказчик и требуемый объем финансирования. Чтобы определить участие предприятий госсектора в освоении средств, отпущенных на выполнение федеральных целевых программ, необходимо, на наш взгляд, организовать учет состава соискателей и исполнителей соответствующих работ с выделением государственных исполнителей и указанием размера и доли освоенных ими средств. Отдельно следует остановиться на анализе 178 статьи Бюджетного кодекса РФ. Она законодательно регламентирует необходимость разработки плана развития государственного и муниципального секторов экономики, подразумевая под госсектором только государственные унитарные предприятия. Это оправдано с точки зрения сущности планирования, поскольку устанавливать плановые задания субъектам рыночной экономики, в которых государство имеет имущественные права, представляется нецелесообразным. По нашему мнению, необходимо продолжить разработки в данном направлении. Их результатом могла бы стать сбалансированная система плановых показателей развития госсектора. Создание такой системы и накопление в соответствии с ней массива информации, отражающей размеры, эффективность и тенденции развития госсектора, должны послужить основой формирования стратегии его бюджетного регулирования. Выбор из имеющегося перечня методов бюджетного регулирования госсектора определяется на стыке потребностей и возможностей развития. При определении размеров, направлений, конкретных объектов и механизмов бюджетного финансирования госсектора нужно принимать во внимание его возможности в процессе создания и увеличения ВВП. В этой связи представляется необходимым разработать систему государственных приоритетов в распределении ресурсов между государственным и частным (смешанным) секторами экономики и внутри собственно госсектора. С точки зрения общества в целом максимальный эффект от использования бюджетных средств возможен при финансировании производства так называемых чистых общественных благ (национальная оборона, инфраструктура, СМИ и т.д.) предприятиями госсектора. В отношении финансирования производства УсмешанныхФ общественных благ (здравоохранение, образование, водоснабжение, канализация и т.д.) в рамках госсектора можно, на наш взгляд, поставить вопрос о его постепенном уменьшении. Что касается участия государства в финансировании производства УчастныхФ благ предприятиями госсектора, то, как нам представляется, его целесообразность оправдана только при наличии изъянов рынка, что, однако, далеко не всегда является абсолютным критерием. Четкое разграничение частных, общественных и смешанных благ является предпосылкой для разработки рациональной бюджетной стратегии регулирования госсектора, позволяет определить границы, формы и методы участия государства в управлении его экономикой. Ведущую роль в формировании стратегических приоритетов развития госсектора, мониторинге его деятельности и определении оптимальных размеров, на наш взгляд, целесообразно закрепить за Министерством экономического развития и торговли РФ. Оно должно установить цели, стоящие перед предприятиями госсектора в краткосрочной и долгосрочной перспективе, включающие регионально-отраслевой аспект. Необходимо найти оптимальную пропорцию при централизации ресурсов государства и распределении полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти. Децентрализация бюджетных полномочий по регулированию госсектора необходима в той степени, которая позволяет наиболее эффективно использовать возможности госбюджета. Например, если производство какого-то социального блага отвечает интересам всего населения, его предоставление должно осуществляться централизованно. Решения, касающиеся финансирования производства тех социальных благ, выгоду от которых получают в основном жители данной территории, нужно принимать децентрализовано, при этом такое финансирование необходимо проводить преимущественно за счет местных ресурсов. При формировании механизма бюджетного регулирования госсектора особое внимание, по нашему мнению, следует уделить таким вопросам, как определение размеров и стратегии выделения государственных капиталовложений, форм государственной поддержки (субсидии, субвенции, бюджетные ссуды и т.д.), установление размеров ответственности государства за убытки казенных предприятий, механизма распределения трансфертов в территориальном разрезе и т.д. Относительно новым инструментом распределения финансовых ресурсов государства между субъектами экономики стал бюджет развития, однако он, как и федеральный бюджет в целом, не дает возможности оценить долю госсектора как получателя инвестиционных ресурсов государства, хотя создание механизма такой оценки не вызывает принципиальных трудностей. В существующем виде бюджет развития нуждается в совершенствовании, как с правовой, так и с макроэкономической точек зрения. Прежде всего, необходимо уточнить перечень его статей и устранить противоречия между Законом о бюджете развития и другими законодательными актами. Идея создания бюджета развития как части инвестиционного бюджета с особым статусом возникла из-за необходимости иметь такой инструмент государственного регулирования, который, во-первых, обеспечивает достижение не только чисто экономических, но и социальных целей, а, во-вторых, основывается преимущественно на рыночных принципах. В этой связи можно определить две группы приоритетов, в соответствии с которыми должно осуществляться выделение средств бюджета развития на поддержку госсектора экономики: антикризисные и стимулирующие. Выделение ресурсов на поддержку антикризисного направления не преследует цели получения прямого экономического эффекта. Их нужно адресовать, во-первых, на финансирование проектов по поддержанию тех производств, которые необходимы для пропорционального развития экономики в целом, но не соответствуют критериям рыночной эффективности; во-вторых, на финансирование проектов по реструктуризации объектов, функционирование которых сдерживает развитие какого-либо конкретного сегмента экономики. Стимулирующее направление связано в первую очередь с поддержкой перспективных производств и видов деятельности и должно обеспечивать быструю окупаемость и высокую эффективность капиталовложений. Эту эффективность следует рассматривать не только в узко коммерческом плане, но и с позиций государства как управляющего субъекта с учетом возможных социальных последствий реализации проекта. Большое значение в рамках данного направления придается также сохранению и воспроизводству интеллектуального потенциала. Глава 2. Государственная собственность Государственная собственность - собственность, принадлежащая федеральным и местным властям. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Государственная собственность - в СССР - собственность централизованного государства. 2.1 Состав государственной собственности и особенности управления ею Вопрос о сравнительной эффективности государственных и приватизированных предприятий в переходной экономике является весьма спорным. Достоверных и однозначных аргументов для предпочтения того или иного организационно- провового статуса предприятия просто не существует. И это проблема функционирующего рынка в странах запада в принципе тоже недоказано, что приватизация государственных предприятий приводит к росту их эффективности. Масштабное сокращениегоссектора в развитых странах в 80-х гг. в основном преследовало цель устранения чрезмерной бюрократизации управления госпредприятия постоянного и бесконтрольного вмешательства в экономику государственного чиновничества. Что же касается эффективности работы предприятий, особенно крупных то в современных условиях она зависит скорее не от линстинкта собственника а от качества профессионализма управления, т.е. от уровня менеджмента и способности. Это же в полной мере относится и к трансформирующейся экономике постсоцыалистическихстран. В переходной экономике опыт преобразования государственных предприятий в АО с различными объёмами государственных пакетов акций позволят сделать, по крайней мере, принципиальных вывода. Во-первых, вовсех странах с переходной экономикой возобладало мнение, что сохранять в руках государства целесообразно только пакеты, обеспечивающие ту или иную степень контроля в управлении компанией. Обычно это не менее 25-30% капитала АО, что позволяет государству участвовать в управлении, но не ограничивать при этом жёстко права частных инвесторов. В иных случаях целесообразно сохранить в руках государства более крупные нередко контрольные пакеты акций. Есть и АО со 100% государственного капитала. Как правило, крупные государственные пакеты необходимы в стратегически важных отраслях и производствах где сильный государственный контроль рассматривается как решающий фактор экономической безопасности страны. Так Мингосимущество России относит к стратегически важным три группы АО: 1)предприятие работающие в сфере естественных монополий как общероссийского, так и регионального значения (РАО лГазпром РАО лЕЭС России) 2)предприятия, занимающие доминирующее положение этом или ином товарном рынке требующие целенаправленной реструктуризации для создания конкурентной среды (значительная часть региональных предприятий обрабатывающей промышленности); 3)предприятия акции, которых используются для создания интегрированных образований (холдингов т.п.) необходимых для реализации структурной государственной политики в некоторых отраслях экономики, например в оборонной промышленности транспорте Примером могут служить также предприятия входящие в вертикальные нефтяные компании во многие финансово-промышленные группы Во-вторых в любой стране с переходной экономикой имеются отрасли и производства которые традиционно являются объектом безусловной монополии государства В России к таковым обычно относят водные ресурсы воздушный бассейн недра леса и другие природные богатства а также транспортные магистрали единые энергетические системы памятники культуры и искусства государственные золотовалютные резервы и пр. Правда, нередко возникают существенные разногласия в подходах к приватизации некоторых функций государства и объектов государственной собственности Ц образования здравоохранения страхования социального обеспечения культуры Особняком стоит вопрос о земле приватизация, которой в переходный период допускается не во всех странах. В большинстве стран с переходной экономикой пока нет развитого рынка земли Купля продажа её как правило жестко регулируется государством Обычно не допускается продажа земли иностранным физическим и юридическим лицам В том случае когда сделки купли-продажи допускаются земля не может быть продана в течение определенного длительного времени (например Румынии Ц в течение десяти лет ) Тем не менее, идет постепенная приватизация земли хозяйственного сельского назначения с использованием разнообразных методов от возраста земель прежним владельцам (реституция) до передачи в собственность или длительную аренду земельных наделов членам бывших сельскохозяйственных кооперативов. Так в Чехии к 1997г. Было приватизировано более 80% государственных земель в Болгарии более 50% Особой проблемой структуры государственного сектора является государственная собственность на банковские финансовые организации. В России большинство коммерческих банков с самого начала реформы были частными, а государство держало контроль лишь в таких ключевых финансовых структурах как Сбербанк Внешэкономбанк Восточноевропейские страны с приватизацией банков не спешили и вопрос об этом встал лишь после практического завершения приватизации в реальном секторе. В приватизации банков ставка делалась на крупного иностранного инвестора, причем права иностранного банковского капитала жестко регулируется государством. В Китае медленные реформы в государственном секторе промышленности явились причиной того, что главные банки продолжают остоватся в государственной собственности и кредитовать госпредприятия, хотя в целом они стали больше уделять внимания рискам и доходом сокращать поддержку ненадёжных заёмщиков Государственная собственность в корпоративном секторе России: основные характеристики и формы организации За последние 9 лет удельный вес государственной собственности в российской экономике сильно уменьшился и продолжает сокращаться. По данным Госкомстата РФ, исходя из Единого государственного регистра предприятий и организаций всех форм собственности и хозяйствования (ЕГРПО), количество государственных предприятий и организаций уменьшилось с 325 тыс. единиц на 1 января 1995 г. до 150 тыс. на 1 января 2000 г. Вместе с тем был отмечен некоторый рост количества муниципальных предприятий с 171 тыс. единиц на 1 января 1995 г. до примерно 198 тыс. на 1 января 2000 г. Тем не менее, совокупная доля государственных и муниципальных предприятий и организаций в общем числе предприятий и организаций сократилась примерно в 2,5 раза: с 25,5% в конце 1994 г. до 11,2% в конце 1999 г. Причем с 1998 г. число государственных предприятий и организаций и, соответственно, их доля в общем числе предприятий и организаций стало уступать вкладу муниципальных предприятий и организаций. К прочим формам собственности относятся смешанная российская, собственность иностранных юридических лиц и граждан, а также лиц без гражданства. УСмешанная российская собственностьФ определяется Госкомстатом РФ, как имущество, принадлежащее на праве собственности российскому юридическому лицу и основанное на объединении имущества различных форм российской собственности. Разумеется, при такой дефиниции довольно трудно выделить в общей массе хозяйствующих субъектов предприятия и организации с долей государства в капитале, хотя соображения элементарной логики подсказывают, что именно они составляют костяк массива Усмешанной российской собственностиФ. Вероятно, это соображение привело к принятию изменения N 1199 в Общероссийский классификатор форм собственности (ОК-027-99). Вместо Усмешанной российской собственностиФ в статистической отчетности должны выделяться смешанная российская собственность с долей федеральной собственности, смешанная российская собственность с долей собственности субъектов РФ, смешанная российская собственность с долей муниципальной собственности, а также прочая смешанная российская собственность без доли государственной собственности (о муниципальной в этом контексте почему-то ничего не сказано). Тем не менее, на сегодняшний день официальная российская статистика использует категорию Усмешанной российской собственностиФ без этих дополнительных классификаций. Разумеется, вышеприведенное распределение предприятий и организаций по формам собственности ни в коей мере не отражает вклад того или иного сектора экономики в результаты хозяйственной деятельности. Несмотря на осуществление широкомасштабной программы приватизации и бурное развитие частного капитала в 90-е гг. государство продолжало сохранять серьезные имущественные позиции в экономике. Однако основной формой их реализации в настоящее время являются не предприятия государственной и муниципальной собственности, как таковые, а участие государства в капитале ранее приватизированных предприятий, которые в основном и составляют смешанную российскую собственность. Оценка структуры ВВП по формам собственности является отдельной большой проблемой, выходящей за рамки данного исследования. Тем не менее, для характеристики той роли, которую играет в российской экономике смешанная собственность, можно воспользоваться следующими показателями. В 1999 г. предприятия смешанной российской собственности (без иностранного участия), составляя около 5% всех промышленных предприятий и располагая примерно 39% численности промышленно-производственного персонала, произвели более половины всего объема промышленной продукции. Примерно таков же был удельный вес смешанной российской собственности в обороте оптовой торговле. В строительстве роль была менее значительна, но все же довольно весома: 28% всего объема подрядных и 31,5% - проектно-изыскательских работ. Ввиду того, что во многих случаях права собственности государства приобрели закамуфлированную форму пакетов акций (долей, паев) в предприятиях со смешанным капиталом, для правильного понимания хода и дальнейших перспектив рыночных реформ в России представляется важным уделить особое внимание этой форме собственности. Ее становление, как показано выше, было обусловлено многочисленными решениями органов государственного управления по особенностям акционирования и приватизации во многих секторах хозяйства, объектом которых выступали крупные и средние предприятия, превращавшиеся после процедур корпоратизации в акционерные общества (АО). Особенности функционирования государственных холдингов и управления ими Напомним, что основной мотивацией для органов государственного управления при создании холдингов явилось стремление к сокращению количества потенциальных объектов управления (пакетов акций, паев, долей или целых предприятий), более квалифицированный контроль, над которыми в принципе могут обеспечить специально создаваемые структуры, работающие на постоянной основе. На первый план при таком подходе выходила проблема управления самими этими структурами. Крупные холдинги, начавшие формироваться осенью 1992 г. специально для управления некоторыми отраслями экономики (прежде всего, в топливно- энергетическом комплексе) (см. п. 2.2) можно рассматривать, как частный случай реализации делегирования правомочий по управлению государственной собственностью в корпоративный сектор, при котором на федеральном уровне подробно определялся порядок представительства государства в руководящих органах этих структур. В Указах Президента РФ, посвященных их созданию (1992 г.) он выглядел следующим образом. Правительство РФ получило право утверждать весь состав руководящих органов госпредприятий УРоснефтьФ и УРосугольФ, акционерных компаний УТранснефтьФ, УТранснефтепродуктФ, УЛУКойлФ, УЮКОСФ, УСургутнефтегазФ (в 3 последних только на момент их образования), назначать Генеральных директоров (Президентов) остальных нефтяных компаний и РАО "ЕЭС России". В органы управления этих структур, а также РАО УГазпромФ, включались назначенные Правительством представители государства, которыми обычно были высокопоставленные сотрудники ГКИ РФ, Министерств топлива и энергетики, экономики, финансов, Государственного комитета по антимонопольной политике. В РАО УГазпромФ полномочия по управлению принадлежащими государству акциями передавались Совету директоров, а в РАО УЕЭС РоссииФ 30% голосов по этой категории акций передавались органам приватизации (комитетам по имуществу) субъектов Федерации пропорционально объемам потребления электроэнергии. Дивиденды, получаемые по закрепляемым в федеральной собственности акциям холдингов, оставались в распоряжении РАО "ЕЭС России" и указанных в данном абзаце нефтяных и нефтетранспортных компаний - в полном объеме, РАО "Газпром" - не менее 50%, в прочих АО в нефтяной промышленности, пакеты акций которых передавались госпредприятию "Роснефть" - поступали в распоряжение этого предприятия. Помимо принудительной интеграции целых предприятий и включения в уставной капитал холдингов контрольных пакетов акций дочерних акционерных обществ на основании серии специальных указов Президента РФ в конце 1992 г. произошла передача федеральных пакетов акций многих других предприятий в электроэнергетической, нефтяной и угольной отраслях в управление РАО УЕЭС РоссииФ и тогда еще государственным предприятиям УРоснефтьФ, УРосугольФ. Несколько позже в отношении госпредприятия УРосугольФ и РАО УЕЭС РоссииФ эти полномочия были конкретизированы соответственно в распоряжениях ГКИ РФ от 9 февраля 1994 г. N 284-р и от 12 июля 1994 г. N 1910-р, утвердивших Типовые договора о коммерческом управлении акциями, закрепленными в федеральной собственности. Этими документами УРосуглюФ и РАО УЕЭС РоссииФ вменялось осуществление прав акционера в пределах имеющихся пакетов акций (без права продажи или иного отчуждения), получать дивиденды с их направлением на производственное и социальное развитие своих отраслей (при возмещении расходов, связанных с коммерческим управлением, в размере установленном Правительством РФ), взаимодействие с Правительством РФ (включая внесение предложений о продаже акций, для УРосугляФ - также и предложения по господдержке отрасли и контроль за их использованием). При этом ГКИ РФ брал на себя обязательство не допускать вмешательства в действия субъектов коммерческого управления. В этой связи весьма интересно, что в упоминавшихся выше Типовых договорах о коммерческом управлении акциями, закрепленными в федеральной собственности, утвержденных распоряжениями ГКИ РФ от 9 февраля 1994 г. N 284-р и от 12 июля 1994 г. N 1910-р по УРосуглюФ и РАО УЕЭС РоссииФ, говорилось о доверительном характере договоров (ст. 2) (но не о доверительной собственности, несмотря на наличие нормативно-правовой базы, или доверительном управлении, как в случае с компанией УРосмясмолторгФ), подчеркивалось особое доверие государства к субъектам соглашений, которые обязывались действовать У...тем способом, который является наилучшим для интересов Российской Федерации ...Ф. Сравнительно новым способом управляющего воздействия государства на крупные холдинги с участием государства в капитале головной компании, потенциал которого пыталась активизировать власть в 1997-1998 гг., явились коллегии представителей государства. К этому времени коллегии представителей государства действовали в АО УРосгазификацияФ и РАО УЕЭС РоссииФ (позднее эта практика была распространена и на холдинг УСвязьинвестФ). В РАО УЕЭС РоссииФ коллегия представителей государства была образована еще по Указу Президента РФ от 5 ноября 1992 г. N 1334, но действовала во многом формально, не проходя персонального обновления. Несмотря на высокую степень конфликтности , оно состоялось, придав новое качество деятельности этой естественной монополии и обсуждению планов ее реформирования. Особо важным объектом, где происходило параллельное внедрение сразу нескольких новых способов управления государственными пакетами акций, стало РАО УГазпромФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 1997 г. N 478 такой же орган представительства интересов государства в 1997 г. учреждался и в РАО УГазпромФ. Он должен был действовать в рабочих органах РАО на основании решения, принимаемого большинством голосов и зафиксированного в протоколе, руководствуясь Основными положениями структурной реформы в сферах естественных монополий, одобренных Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 426. В том же году был реализован и другой аспект политики государства: с руководством корпорации был подписан новый трастовый договор на доверительное управление 35% акций из 40%, принадлежавших на тот момент государству с учетом ограничений, предусмотренных п. 3 вышеупомянутого Указа Президента РФ от 9 декабря 1996 г. № 1660. Напомним, что после продления срока закрепления в государственной собственности 40% пакета акций (Указ Президента РФ от 20 марта 1996 г. N 399) российское правительство стало рассматривать вопрос о продлении договора о доверительном управлении, несмотря на действие между правительством и РАО договора об учреждении доверительной собственности. До определенной степени аналогичный подход был использован при преобразовании в мае 1998 г. Главного военно-строительного управления МО РФ в акционерную холдинговую компанию УГлавное всерегиональное строительное управление УЦентрФ. Создание холдинга (при закреплении в федеральной собственности 25,5% акций головной компании) было дополнено передачей ей в доверительное управление пакеты акции (25%) 12 строительных управлений и прочих организаций, ранее входивших в управление. С холдингами, так или иначе, связан целый ряд важных фрагментов государственной политики в области управления государственными пакетами акций в период после завершения массовой приватизации: персональные назначения в Советы директоров постановлениями Правительства РФ или распоряжениями Президента РФ (РАО УГазпромФ, РАО УНорильский никельФ), установление порядка голосования государственным пакетом акций на собраниях акционеров (в нефтяных компаниях - по постановлению Правительства РФ, в РАО УЕЭС РоссииФ и АО УРосгазификацияФ - по решению коллегии представителей государства), УукреплениеФ того или иного предприятия (холдинга) с государственным участием за счет вклада в его уставный капитал государственных пакетов акций других предприятий (включение в уставной капитал УСвязьинвестаФ перед продажей блокирующего пакета его акций контрольных пакетов акций АО УРостелекомФ, УЦентральный телеграфФ, некоторых других предприятий, аналогично - по ряду угольных и нефтяных компаний). Однако все они не носили системного характера, а были скорее эпизодами, которые после 1994 г. все чаще несли на себе печать лоббирования интересов различных финансово-политических группировок в центре и на местах. Отдельной проблемой, наложившей сильный отпечаток на процесс управления государственной собственностью в корпоративном секторе, являются взаимоотношения центра и регионов. 2.2 Государственная политика управления государственной собственностью и приватизационная программа Одобренная Правительством России летом 2000 г. программа (лОсновные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу) обоснованно исходит из того, что в сегодняшних условиях основными направлениями политики государства в области управления государственным имуществом могут считаться: повышение эффективности управления государственным имуществом, остающимся в собственности государства; Ч приватизация значительной части государственного имущества. При этом выделяется три основных типа объектов такой политики: 1) государственные предприятия; 2) хозяйственные общества с участием государства; 3) недвижимость. В соответствии с таким набором объектов предложена и программа конкретных мероприятий. В отношении государственных предприятий Ч их преобразование в акционерные общества со 100% акций, находящихся в федеральной собственности или внесение в уставный капитал другого акционерного общества, более 75% акций которого в свою очередь также находятся в федеральной собственности (с отказом от использования права хозяйственного ведения). В отношении хозяйственных обществ с участием государства Ч оптимизация участия государства в хозяйственных обществах на основе принятия решений о дальнейшем закреплении акций хозяйственного общества в государственной собственности, передачи акций в собственность на субфедеральный или муниципальный уровень, продажи таких акций или ликвидации общества, как такового (в случае продолжения закрепления акций хозяйственного общества в государственной собственности предусматривается четкая формулировка целей такого участия государства в капитале и способов их достижения в договоре с управляющим). Более развернутой является программа мер по управлению принадлежащим государству недвижимым имуществом. Она включает в себя формирование полного реестра федеральной недвижимости, четкое разграничение и координацию полномочий всех государственных органов, задействованных в этом процессе (с установлением для всех субъектов Российской Федерации единого порядка принятия решений об использовании федеральной недвижимости), применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости (с выравниванием ставок арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке); ревизия и введение жесткого контроля над использованием недвижимости государственными предприятиями и учреждениями (целевой характер, ориентация на рыночные ставки аренды, характер льгот, возможности изъятия), создание правовой базы по механизму распоряжения федеральным имуществом, включая отработку вопроса по возмещению расходов на осуществление управления им; кадровое обеспечение. 2.3 Сохранение государством прав собственности при акционировании Важнейшей характеристикой реформы отношений собственности в 90-е гг. в России стало возникновение наряду с другими моделями корпоративного управления модели смешанного частно-государственного контроля и ее обширное распространение (таблица 2.). Причем в целом ряде российских регионов наличие и функционирование предприятий с такой структурой собственности и управления стало играть важнейшую роль для хозяйственного развития. Анализ регионального среза сохранения государственного влияния в АО после приватизации по совокупным данным за 1993-1999 гг. позволяет нарисовать следующую картину. Из 3125 АО с закреплением в государственной собственности пакетов акций наибольшее абсолютное количество (1859 или 59,5%) приходится на 17 регионов, включая Кемеровскую область (276 АО), Татарстан (200), Тюменскую (196) (вместе с Ханты-Мансийским (101), Ямало-Ненецким (37) автономными округами), Кабардино-Балкарию (158), Омскую (126), Нижегородскую (116), Новосибирскую (111) области, Москву (107), Краснодарский край (87), Свердловскую область (70), Коми (67), Саратовскую (65), Ростовскую (64) области, Башкортостан (60), Ивановскую (53), Иркутскую (52), Челябинскую (51) области. Таблица 2. Создание акционерных обществ с сохранением государственного участия в ходе приватизации в России в 1993-1999 гг.Количество предприятий с контрольным пакетом акций, закрепленным в государственной собственности | Количество предприятий, имеющих лЗолотую акцию в уставном капитале | |||
единиц | доля в общем количестве созданных АО, % | единиц | доля в общем количестве созданных АО, % | |
| 1993 | 414/439* | 3,2 | 198/204* | 1,5 |
| 1994 | 1496 | 15,2 | 792 | 8,1 |
| 1995 | 698 | 24,8 | 429 | 15,2 |
| 1996 | 190 | 16,9 | 132 | 11,8 |
| 1997 | 84 | 16,9 | 58 | 11,7 |
| 1998 | 142 | 39,4 | 28 | 7,8 |
| 1999 | 101 | 39,1 | 42 | 16,3 |
| 1993-1999 | 3125** | 11,0** | 1679** | 5,9** |
| ТАБЛИЦА 3. КРУПНЕЙШИЕ ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ В ЭКОНОМИКЕ РОССИИ В 2000Г |
| Показатели | Ед. изм. | Газпром | РАО лЕЭС России | МПС | Всего три монополии | Всего экономика | ||||||||||||||||
| Всего | Доля в экон.% | Всего | Доля в экон.% | Всего | Доля в экон.% | Всего | Доля в экон.% | |||||||||||||||
| Количество занятых | Тыс. чел | 306,3 | 0,5 | 681 | 01.янв | 1605 | 2,5 | 2592 | 4 | 64300 | ||||||||||||
| Валовой выпуск | Млрд. руб. | 647,9 | 5,2 | 351,6 | 2,8 | 246,8 | 2 | 1240 | 10 | 12420 | ||||||||||||
| Валовая добавленная стоимость | Млрд. руб. | 497,3 | 7 | 232,1 | 3,3 | 226,4 | 3,2 | 956 | 13,5 | 70634,4 | ||||||||||||
| Основные средства | Млрд. pуб. | 1117,5 | 7 | 1873,2 | 11,7 | 1486,2 | 9,3 | 4477 | 27,9 | 16042,3 | ||||||||||||
| Капитальные вложения | Млрд. pуб. | 99,7 | 8,6 | 39,2 | 3,4 | 100,8 | 8,7 | 240 | 20,6 | 1165,2 | ||||||||||||
| Прибыль (сальдирован финансовый результат по РФ) | Млрд. pуб. | 125,2 | 10,5 | 22,6 | 1,9 | 44,9 | 3,8 | 193 | 16,2 | 1190,6 | ||||||||||||
| Налоги | Млрд. pуб. | 207,8 | 12,2 | 45,6 | 2,7 | 64,2 | 3,8 | 318 | 18,6 | 1707,6 | ||||||||||||
| Экспорт | Млрд. долл. | 16,1 | 15,6 | 0,3 | 0,2 | - | - | 16 | 15,9 | 103 | ||||||||||||