Курсовая: Закон о СРП
СОДЕРЖАНИЕ:
ВВЕДЕНИЕ........................... | 3 |
СИСТЕМА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ В РФ............ | 4 |
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОСТУПА К УЧАСТКУ НЕДР.................................. | 5 |
ПРИОБРЕТЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК В ЦЕЛЯХ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ.......................... | 6 |
ГОРНЫЕ СЕРВИТУТЫ.......................... | 9 |
К ВОПРОСУ О УПРЯМОМФ РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ............. | 11 |
СРП И ГРАЖДАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ........ | 18 |
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЕКТОВ НА ОСНОВЕ СРП........... | 23 |
РАЗВИТИЕ РАБОТ НА ОСНОВЕ СРП.................. | 23 |
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗРАБОТКИ ЭНЕРГОРЕСУРСОВ НА ОСНОВЕ СРП.. | 23 |
ПРОЕКТЫ ОСВОЕНИЯ МЕСТОРОЖДЕНИЙ ШЕЛЬФА О-ВА САХАЛИН........................... | 25 |
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ...................... | 25 |
СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПАРТНЕРЫ...................... | 27 |
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗРАБОТКИ САХАЛИНСКОГО УЗЛА.......... | 30 |
ЗАКЛЮЧЕНИЕ........................... | 34 |
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ...................... | 37 |
ВВЕДЕНИЕ
Поддержание и расширение энергетической базы в любой стране являются весьма дорогостоящим делом. Это обусловлено необходимостью привлекать огромные средства для организации крупномасштабных поисковых работ, связанных с риском добычи и переработки нефти и газа, строительства электростанций и угольных карьеров, сооружения нефтегазопроводов, грузовых терминалов и линий электропередач; с развитием огромной обслуживающей инфраструктуры и финансированием смежных отраслей по обеспечению ТЭК достаточным количеством металлопроката, труб, цемента, машин, оборудования, средств транспорта и пр. Бесспорно, что осуществление таких огромных затрат выходит за пределы возможностей бюджетного финансирования. Недостаточными оказываются и возможности местного промышленного и банковского капитала. Таким образом, в условиях дефицита средств, мобилизуемых из местных источников, страны, встающие на путь осуществления крупных энергетических проектов, особенно в нефтяном и газовом секторе, обычно прибегают к внешним заимствованиям и привлечению прямых и портфельных инвестиций из-за границы. Это является общепринятой практикой не только для развивающихся государств, стран с переходной экономикой, но и для ведущих промышленно развитых держав. Мировой нефтяной кризис привел к радикальным изменениям политики большинства крупнейших корпораций мирового класса. Если несколько лет назад приоритетными направлениями были разведка и разработка новых месторождений нефти и газа, то на сегодняшний момент главной стратегической задачей стал выход на новые рынки сбыта. Интерес иностранных компаний к российским проектам тоже объясняется не только возможностями активного инвестиционного проникновения. Часто это связано с перспективами выхода на азиатские рынки, как, например, в случае с Сахалинскими месторождениями. С момента своего появления на свет Закон "О СРП" подвергался обструкции со стороны его противников как инструмент "распродажи Родины". А отсутствие законодательства о СРП заблокировало реальную возможность привлечения крупных и долгосрочных инвестиций в сырьевые отрасли. Тем самым во многом был спровоцирован инвестиционный кризис в стране.СИСТЕМА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ В РФ.
Процесс пользования недрами можно представить в виде единой системы, в составе которой можно выделить подсистемы: з предоставление участков недр в пользование; з пользование недрами в соответствии с установленным видом пользования; з контроль и надзор за соблюдением установленных требований и ограничений при пользовании недрами. Все три подсистемы, хотя в определенной мере взаимосвязаны и взаимообусловлены, действуют и развиваются достаточно самостоятельно. Законодательство с различной степенью детальности регламентирует отношения, как в рамках всей подсистемы, так и особенно в рамках отдельных подсистем. Первая подсистема Ц предоставление недр в пользование, призвана регулировать относительно новый вид отношений, возникающий между государством Ц собственником недр и потенциальными потребителями их полезных свойств, т.е. потенциальными пользователями недр. Отношения эти строятся на принципах демократии и рыночных отношений. В рамках этой подсистемы соответствующие государственные органы определяют программу освоения недр, конкретные зоны изучения и участки недр, которые предполагается предоставить в пользование. После этого в соответствии с действующим порядком производится выбор конкретного недропользователя и юридическое оформление предоставления ему права пользования недрами на определенных условиях. Эта подсистема в законодательстве о недрах получила название Ц государственная система лицензирования пользования недрами. Возникновение этих отношений по существу относится к моменту принятия и ввода в действие Закона Российской Федерации лО Недрах, т.е. к 1992 г. Поэтому не случайно значительная часть текста закона была посвящена именно предоставлению недр в пользование. Практика последующих лет показала, что отношения, возникающие в этой подсистеме, весьма сложны и многообразны. Они требуют создания большого числа новых законодательных и нормативных правовых актов. Несмотря на то, что уже разработан и действует целый ряд таких документов на уровне федерации и особенно субъектов федерации, процесс этот только начинается. Некоторые положения, зафиксированные в них, требуют уточнения и корректировки, многие вообще не урегулированы. Вторая подсистема регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления недропользователем определенной деятельности в пределах полученного права, в частности права на проведение поисков, разведки и разработки месторождений, либо работ по использованию недр в целях не связанных с добычей полезных ископаемых. Отношений возникающих в процессе пользованием недрами и особенно при поиске, разведке и разработке месторождений, полезных ископаемых регламентируются в основном правовыми нормативными отраслевыми и межотраслевыми документами изданными различными министерствами и ведомствами бывшего СССР. Хотя они во многом, особенно в части регламентации технических и технологических вопросов, сохранили свое значение, требуется их пересмотр с учетом как специфики рыночных отношений, так и достижений в области НТП. Это гигантская работа, поскольку речь идет о сотнях нормативных документов. Третья подсистема функционирующая параллельно с первой и второй, призвана регулировать отношения, возникающие в процессе осуществления контроля и надзора со стороны государства за действиями пользователя недрами, соблюдением им взаимосогласованных условий выполнения работ на предоставленном участке недр, а также общих требований пользования недрами. В России организационно-правовое регулирование отношений в рамках третьей подсистемы осуществляется органами государственного геологического контроля, государственного горного надзора отраслевыми органами, выполняющими отдельные специфические контрольно-надзорные функции, во взаимодействии с природоохранными и другими контрольными органами.ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОСТУПА К УЧАСТКУ НЕДР
Пользование недрами требует доступа к ним по земной поверхности и использования определенной площади земельного участка для размещения наземных сооружений, необходимых для производства работ. Возникает проблема приобретения прав на земельный участок и (или) права сервитута Ц ограниченного пользования земельным участком, находящимся в собственности или на ином праве у землепользователя. ПРИОБРЕТЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК В ЦЕЛЯХ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ Земельным кодексом (ЗК) РСФСР регламентированы лишь процессы предоставления (ст. 27 ЗК РСФСР) и изъятия (п.1 ст. 24 ЗК РСФСР) земельного участка для разработки месторождений полезных ископаемых, в том числе возможного изъятия сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня. Изъятие особо ценных продуктивных земель, а также земель природно- заповедного фонда, пригородных и зеленых зон, лесов I группы, историко- культурного назначения и других особо охраняемых территорий не допускается (ст. 24-25 ЗК РСФСР). По современному горному и земельному законодательству предоставление права на пользование недрами не сопровождается получением права на пользование необходимым земельным участком. Кроме того, у государственных органов после выдачи лицензии на участок недр фактически нет обязательств по оказанию поддержки недропользователю при приобретении им прав на необходимый земельный участок. Выдаче лицензий предшествует лишь предварительное согласование с органом управления земельными ресурсами либо с собственником земли отвода соответствующего земельного участка для целей недропользования (ст. 11 Закона РФ УО недрахФ), а при расположении земельного участка на территории исконной среды обитания малочисленных народов Ц с главой общины (ст. 8 Закона РФ УО гарантиях прав коренных малочисленных народов РФФ). Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются только после получения горного отвода, утверждения проектов работ по недропользованию и рекультивации земель, а также восстановления ранее отработанных площадей (ст. 11 Закона РФ УО недрахФ и ст. 83 ЗК РСФСР). Работы на земельном участке без оформления права пользования им запрещены (ст. 125 ЗК РФ), так же как и строительство (реконструкция) объектов до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре (ст. 43 Закона РФ УОб охране окружающей средыФ). Получение права на пользование земельным участком для целей недропользования осуществляется в четыре этапа: 1. Проект земельного дела (акт выбора площадки, технический проект и проект рекультивации) в соответствии с земельным законодательством согласовывается с органами местного самоуправления, владельцем или пользователем земли (преимущественно Ц с лесхозом), местными органами охраны природы и (при наличии) общинами коренных малочисленных народов. 2. В соответствии с природоохранным законодательством акт выбора площадки, включаемый в генеральный проект строительства горного предприятия, необходимо также согласовать с органами санитарно-эпидемиологического, пожарного и рыбного надзоров, лесного и охотничьего хозяйств. Список согласований может быть расширен при наличии других УзаинтересованныхФ ведомств. 3. Земельное дело вместе с актом экологической экспертизы согласовывается с региональным управлением лесов и представляется в земельное управление субъекта РФ. 4. Готовое земельное дело направляется на утверждение главе администрации субъекта РФ. На первом этапе земельное дело может на законных основаниях рас- сматриваться до 6, на втором Ц тоже до 6, на третьем Ц до 2 и на четвертом Ц до 3 мес. Если учесть, что на отдельных этапах материалы могут возвращаться на доработку и переоформление, а время действия подписанных документов составляет 6 мес., то не удивительно, что оформление земельных дел затягивается на годы. Согласования с многочисленными (и, как правило, монопольными) ведомствами, которые вопреки законодательству производятся на платной основе, не способствуют ускорению оформления земельных дел. Отдельно следует упомянуть процесс согласования с представителями малочисленных народностей Ц не имея права собственности на недра, они зачастую требуют доли в добытом минеральном сырье или оплаты (порой весьма значительной) права разрешительной подписи. Многочисленность согласований не исключает принятия ошибочных решений. К примеру, недропользователям передают разведанные запасы месторождений в полном объеме, в том числе в частях месторождений, расположенных под охранными территориями (лесами I группы, водоохранной зоной и т.п.), что предопределяет появление коллизии требования полноты отработки месторождения и запрета работ в охранных зонах. Медлительность процедуры согласования проекта горного производства и земельного дела увеличивает сроки возврата капитальных вложений и приводит к появлению риска убытков по организационным причинам. Недропользователи не защищены от неправомерных требований согласующих структур, в первую очередь Ц по платности услуг и срокам прохождения документов. В связи с этим следует предусмотреть правовые процедуры, обеспечивающие недропользователю получение прав на земельный участок, необходимый для пользования недрами. Возможны жесткий и мягкий варианты этих процедур. В жестком варианте предполагается одновременное предоставление лицензии на право пользования участком недр и изъятие необходимого земельного участка для государственных нужд. Эта процедура может быть реализована по действующему законодательству. Согласно ст. 25.1 Закона РФ УО недрахФ земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством. Решение об отчуждении принимается федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с разделением их полномочий. Право государственной собственности на участок недр и необходимый земельный участок обеспечило бы более эффективный контроль за рациональном использованием природных ресурсов и недр и земельных участков. При возникновении споров в суде, связанных с изъятием земельного участка у собственника, суд должен учитывать экономическую целесообразность такого изъятия, сопоставлять потенциальную значимость земельного участка по земельному кадастру и возможных доходов от использования недр этого участка. В мягком варианте необходимо упростить процесс согласования земельного дела, отделив его от процедуры экологической экспертизы генерального проекта строительства горного предприятия. Подлежащий экспертизе проект рекультивации охватывает время заключительного этапа процесса недропользования, в нулевой и первый циклы пользования недрами рекультивация обычно не планируется. Без нарушения законодательства (соблюдая запрет на работы, не прошедшие экологической экспертизы) его рассмотрение можно вынести на более поздние сроки Ц в составе генерального технологического проекта. Оставив минимально необходимое для принятия решения число согласований, можно значительно сократить время прохождения документов земельного дела. Возможно также установление более жестких предельных сроков согласования земельного дела Ц до 3 мес. со дня подачи. Для земельных участков небольшой площади (до 15-25 га), предоставляемых во временное пользование, можно делегировать право утверждения земельных дел от администрации субъектов РФ местным органам самоуправления. Подобная практика предоставления главами улусов (местной администрацией) во временное пользование земельных участков площадью до 15 га успешно действует в Республике Саха (Якутия), что резко сокращает сроки оформления земельных дел по сравнению с получением прав на крупные земельные участки. Рекомендуется также пересмотреть практику экологической экспертизы горного проекта, разделив ее на два этапа, а проект Ц на части: 1. Экспертиза двух проектов: генеральной программы развития горного предприятия и работ нулевого цикла (доразведка месторождения, инженерные изыскания, прокладка коммуникаций, монтаж энергохозяйства, строительство временного жилья, складского хозяйства и др.). 2. Экспертиза генерального проекта строительства горного предприятия (без объектов нулевого цикла) в пределах генеральной программы его развития. Более простая по объемам и составу экологическая экспертиза проекта работ нулевого цикла позволит, при условии параллельного оформления земельного дела, начать работы по подготовке строительства горного предприятия в более ранние сроки, задолго до получения окончательного разрешения на основное строительство.ГОРНЫЕ СЕРВИТУТЫ
Вопрос доступа к недрам с ограниченным правом на пользование их смежными участками может быть решен путем признания в горном праве и законодательстве горного сервитута, тем более что права земельного, водного и лесного сервитутов законодательно уже определены*. По Гражданскому кодексу (ГК) РФ владелец земельного участка вправе требовать от собственника соседнего земельного участка предоставления права ограниченного пользования его участком (земельного сервитута) для обеспечения прохода и проезда через земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута (ст. 274 ГК РФ). Вопросы регламента земельного сервитута (права, обязанности, платность, разрешение споров) рассмотрены в ст. 274-287 ГК РФ. Сервитутом могут быть обременены также здания, сооружения и другое недвижимое имущество, ограниченное пользование которым необходимо вне связи с пользованием земельным участком (ст. 248 ГК РФ). Водным кодексом (ВК) РФ установлено, что лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут иметь право водного сервитута Ц ограниченного пользования водными объектами (ст. 41 ВК РФ). Различают публичный водный сервитут, когда каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, и частный водный сервитут, когда в силу договора права лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц (ст. 43 ВК РФ). Виды водного сервитута определены ВК РФ и могут быть установлены другими федеральными законами. Лесным кодексом (ЛК) РФ определено, что по публичному лесному сервитуту граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде и не входящих в лесной фонд лесах, а по частному лесному сервитуту права пользования граждан и юридических лиц участками лесного фонда и участками не входящих в лесной фонд лесов могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц на основании договоров, актов государственных органов и актов органов местного самоуправления, а также судебных решений (ст. 21 ЛК РФ). Для доступа к участку недр необходимо предусмотреть в законодательстве земельный сервитут в целях недропользования. В первую очередь он необходим для тех видов пользования недрами, при производстве которых нет необходимости в приобретении прав на земельный участок и не происходит существенного нарушения недр: регионального геологического изучения и сбора коллекционных материалов. Работы по геологическому изучению локальных участков недр, разведке и добыче полезных ископаемых, а также по использованию полезных свойств недр, не связанному с добычей, требуют оформления прав на пользование земельным участком, но и в этом случае может возникнуть потребность в ограниченном использовании смежных земельных участков. По аналогии с водным и лесным кодексами ограниченное право пользования чужими земельными участками в указанных целях можно назвать частным земельным сервитутом в целях недропользования. Ни горное, ни гражданское законодательство не препятствует введению в горное право понятия горного сервитута Ц права ограниченного пользования участком недр, устанавливаемого в интересах лица, осуществляющего пользование участком недр. Предлагаемое понятие в полной мере соответствует природе сервитута как ограниченного права пользования, поскольку при недропользовании зачастую возникают коллизии прав пользователей участками недр. В большинстве случаев лицо, требующее установления горного сервитута, не может в необходимом объеме осуществлять свои права недропользователя, не осуществив ограниченное использование смежного участка недр. В зависимости от целей использования участка недр в горном праве можно различать публичный и частный горные сервитуты. Право граждан на пребывание с научными, учебными, культурными, спортивными и оздоровительными целями на особо охраняемых геологических объектах (научных и учебных полигонах, в геологических заповедниках, заказниках, памятниках природы, естественных пещерах, а также подземных выработках, имеющих санаторно-оздоровительное назначение) не требует процедуры оформления ими специальных прав недропользования (лицензирования). Такое право ограниченного пользования участками недр можно рассматривать как публичный горный сервитут. Пользование участком недр в порядке, предусматриваемом публичным горным сервитутом, должно осуществляться без существенного нарушения целостности недр. К частному горному сервитуту следует отнести право ограниченного пользования смежными горными отводами для целей пользования недрами. Подобные отношения возникают между двумя и более недропользователями в следующих ситуациях: з при технологически общих горно-подготовительных работах на двух и более горных отводах (проходка водосливных канав, дренажных подземных горных выработок и др.); з при совместном технологическом размещении горно-технических сооружений (дамб, насыпей, отвалов и др.); з при технологическом размещении вспомогательных объектов, значительно оторванных от собственного участка недр (скважин заводнения нефтяных пластов, скважин водопонижения карьеров и др.); з при одновременном производстве добычи полезных ископаемых открытым и подземным способами (в том числе на объектах с различными видами полезных ископаемых); з при одновременном производстве различных видов недропользования (разведки и добычи полезных ископаемых, добычи и подземного строительства, не связанного с добычей минерального сырья). Как и в случае земельного сервитута, горный сервитут должен устанавливаться по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и пользователем или владельцем (государством) смежного участка недр. Пользователь или собственник участка недр, обремененного сервитутом, вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях горного сервитута спор может разрешаться судом по иску лица, требующего установления сервитута. Право государственной собственности на недра, их значимость для России требуют, чтобы понятия и виды горных сервитутов (публичного и частного) были бы закреплены в горном законодательстве. Перечень частных горных сервитутов должен быть исчерпывающим и изменения в него следует вносить только федеральным законом. В истории горного права России Горным уставом редакции 1902 г. (Савич Г.Г., 1907) специально рассматривался регламент ограниченного пользования смежными горными отводами, которым дозволялось проведение горно-подготовительных работ и размещение горно-технических сооружений на чужой территории при условии возмещения понесенных владельцами отводов убытков. Следует и сегодня регулирование отношений по смежным горным, геологическим и земельным отводам перенести из области административного права в сферу действия гражданского права с обеспечением хозяйственных интересов владельцев смежных участков. При согласовании ограниченного доступа к недрам с представителями малочисленных народов возникают те же проблемы, связанные с требованием внесения несоразмерной оплаты, как и при получении полного права пользования участками недр. С введением горного и земельного сервитутов в целях недропользования споры, связанные с порядком установления сервитутов и размером платы за них, будут рассматриваться судами.К ВОПРОСУ О УПРЯМОМФ РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ
В основу российской модели соглашений о разделе продукции (СРП) положена так называемая Уиндонезийская модельФ, предусматривающая трехступенчатую схему раздела: з вначале из полученной инвестором продукции выделяется часть, направляемая государству в виде платежей за пользование недрами (роялти, ренталс); з затем выделяется часть, идущая на возмещение понесенных затрат (компенсационная продукция); з оставшаяся часть (прибыльная продукция) делится между государством и инвестором в оговоренной пропорции; на последней стадии инвестор уплачивает налог на прибыль, налогооблагаемой базой которого является доля инвестора от прибыльной продукции. Мировой опыт знает и модели с так называемым УпрямымФ разделом продукции, которые предусматривают раздел продукции непосредственно на долю государства и долю инвестора. То есть при УпрямомФ разделе отсутствует стадия выделения компенсационной продукции. В таком случае раздел продукции может быть: з двухступенчатым (как в Перу), когда государство отказывается от взимания роялти, устанавливает для компании более благоприятные, чем в индонезийской моделиФ, пропорции раздела, но вводит подоходный налог на всю долю выделенной инвестору нефти; з одноступенчатым (как в Ливии), когда государство сразу устанавливает повышенные в свою пользу условия раздела, но освобождает инвестора от подоходного налога и платежей роялти. Выбор оптимальной схемы раздела зависит от многих факторов. Например, схемы прямого раздела продукции без взимания подоходного налога могут оказаться неудобньми для иностранных инвесторов, так как порождают проблемы, связанные с возможностью фактически двойного налогообложения их доходов. Один раз в косвенной форме доходы инвестора уменьшаются в принимающей стране за счет уменьшения его доли продукции. Второй раз его доходы могут быть обложены налогом в той стране, где инвестор зарегистрирован как налогоплательщик, обязанный уплачивать подоходный налог либо по месту деятельности, либо по месту регистрации. Опыт реализации российского Федерального закона УО соглашениях о разделе продукцииФ показывает, что формирование правовой базы СРП на основе только Уиндонезийской моделиФ не позволяет учесть все многообразие экономико- географических, горно-геологических, социально-экономических условий, в которых приходится осуществлять проекты на условиях СРП. Очевидно, что соглашения по новым месторождениям шельфа Сахалина или Баренцева моря будут существенно отличаться по набору условий и взаимных обязательств сторон от соглашений по старым месторождениям типа Самотлора. Многочисленные претензии к операторам соглашений по поводу затрат, которые могут быть отнесены на компенсационную продукцию, неопределенность с историческими затратами государства по старым месторождениям тормозят процесс как подготовки, так и реализации соглашений. Не случайно за 1997-2000 гг. подписано всего одно соглашение между Российской Федерацией и ОАО УНижневартовскнефтегазФ по разработке южной части Самотлорского месторождения, в то время как федеральными законами возможность заключения СРП предоставлена применительно к 22 крупным объектам. Понимание необходимости дополнить российскую модель СРП другими возможными схемами раздела зафиксировано Российской Федерацией в лице Правительства РФ и администрации Ханты-Мансийского АО при подписании СРП по Самотлору в конце 1999 г. В тексте соглашения содержится положение, согласно которому Угосударство совместно с инвестором в течение двух лет проводит работу по подготовке необходимых законодательных и нормативных актов для перехода на раздел продукции полностью в натуральном выражении (нефтью) с заменой уплаты всех налогов передачей государству причитающейся ему доли продукцииФ. В связи с этим в мае 2000 г. в Государственную Думу внесен законопроект, предусматривающий дополнение Федерального закона УО соглашениях о разделе продукцииФ новой схемой УпрямогоФ раздела продукции без взимания каких-либо налогов и платежей. Законопроект внесли депутаты Государственной Думы Ю.Д.Маслюков, А.Ю.Михайлов, Г.И.Райков и К.В.Ремчуков. Эта законодательная инициатива получила поддержку при ее обсуждении в Государственной Думе на уровне комитетов и рабочих групп и имеет хорошие перспективы одобрения на пленарном заседании в период осенней сессии 2000 г. По-видимому, всем участникам обсуждения законопроекта ясно, что дополнение действующей модели СРП УпрямымФ разделом не только целесообразно, но и достаточно давно назрело. Законопроект вызвал бурную дискуссию по поводу правовой сущности действий инвестора по передаче государству причитающейся ему доли продукции, а также по поводу правовой квалификации самой этой доли. В первой своей редакции упомянутый законопроект определял долю продукции, передаваемую государству, как Уединый налогФ. Это нововведение в случае его законодательного закрепления влекло за собой очень серьезные правовые последствия. Во-первых, такой Уединый налогФ может быть введен только после того, как будет внесено соответствующее дополнение в перечень налогов, взимаемых на территории Российской Федерации, установленный Налоговым кодексом РФ. Во-вторых, с его введением государство де-юре лишается неналоговых доходов от СРП. В связи с этим возникает вопрос: если государство не получает гражданско-правового дохода от СРП, то можно ли считать СРП гражданско- правовым договором? Вызвать сомнения в гражданско-правовой сущности СРП означает подвергнуть сомнению право СРП на существование в качестве самостоятельного правового института, преподносимого как институт гражданского права. В-третьих, введение Уединого налогаФ означает распространение на весь механизм раздела продукции и отчуждения ее долей налогового правового режима. Для того чтобы в полной мере оценить это, необходимо обратиться к правовой позиции Конституционного суда РФ, выраженной во многих его решениях. Она вкратце сводится к следующему: з федеральные налоги и сборы вводятся федеральными законами; з налоги и сборы вводятся исключительно налоговыми законами; з вводятся и взимаются только те налоги и сборы, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ (соответствующие общим принципам налогообложения и сборов в Российской Федерации); з все основные элементы налогового обязательства устанавливаются законом; з если в законе не определены основные элементы налогового обязательства, налог считается невведенным. В этом смысле вводимый рассматриваемым законопроектом Уединый налогФ вступает в острый антагонизм с основополагающими принципами российского налогового права. Согласно законопроекту важнейшие элементы налогового обязательства, такие как ставка Уединого налогаФ, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты, определение момента прекращения обязанности по уплате и т.д., должны устанавливаться СРП, а не налоговыми законами. Для приведения законопроекта и Федерального закона УО соглашениях о разделе продукцииФ в соответствие с вводимым Уединым налогомФ необходимо исключить из СРП практически все условия, имеющие отношение к разделу продукции. Возникла дилемма: отказаться от Уединого налогаФ или отказаться от СРП как гражданско-правового договора. Последнее исключалось всеми участниками дискуссии. В силу этого из законопроекта следовало исключить всякие упоминания о Уедином налогеФ. Сделать это следовало уже потому, что доля продукции, принадлежащая государству по СРП, очевидно, составляет или содержит неналоговый доход государства, на который нельзя распространять налоговый режим. Кроме этого, не следует забывать, что Налоговым кодексом РФ установлен ряд принципиальных положений, которые имеют прямое отношение и к рассматриваемому законопроекту, и к действующей редакции Федерального закона УО соглашениях о разделе продукцииФ. Согласно одному из них обязанность по уплате налога или сбора прекращается в момент дачи налогоплательщиком поручения своему банку перечислить сумму налога или сбора на соответствующий бюджетный счет. Из этого положения вытекает, что обязанность уплаты налога или сбора выполняется исключительно в форме перечисления денежных средств. Налоговый кодекс РФ не предусматривает натуральной формы уплаты налогов и сборов. В силу этого поддержка идеи Уединого налогаФ требовала внесения поправок в Налоговый кодекс РФ, которые законодательно закрепили бы возможность взимания по СРП налогов и сборов в натуральной форме Ц в виде добытой нефти. Как можно видеть, перечисленный набор правовых проблем, требующих законодательного разрешения, настолько объемен, что способен полностью похоронить саму идею УпрямогоФ раздела продукции. Однако отдельные разработчики законопроекта первоначально полагали, что УпрямойФ раздел продукции может быть реализован только при введении Уединого налогаФ, который должен УпоглотитьФ все ныне взимаемые с инвестора налоги и иные платежи, считая, что обратное невозможно. Но судьба УпрямогоФ раздела продукции может и должна быть решена иначе. Для этого необходимо учесть следующее: 1. Не следует забывать о том, что система платежей за пользование природными ресурсами возникла очень давно, задолго до появления современных налоговых систем, тогда, когда государь (государство) существовало по преимуществу за счет доходов от принадлежащих ему доменов (земель), регалий, монополий и откупов, т.е., выражаясь современным языком, доходов от государственной собственности. Многие из платежей, взимаемых государством с природопользователей и недропользователей, в силу своей архаичности являются не налогами, а квазиналогами. Они вводятся неналоговыми законами, по ставкам таких платежей допускаются торги и т.д. 2. Взимание государственной доли продукции при реализации СРП никогда не носило характера налогообложения. В Федеральном законе УО соглашениях о разделе продукцииФ не установлен налоговый характер долей, выделяемых из произведенной продукции и распределяемых между государством и инвестором. Пункт 1 ст.13 упомянутого Закона гласит: УВзимание указанных налогов, сборов и иных обязательных платежей заменяется разделом продукции на условиях соглашения в соответствии с настоящим Федеральным закономФ. Это не означает, что раздел продукции является формой налогообложения. Напротив, это означает отказ государства от участия в доходах инвестора путем налогообложения. Это подтверждается тем, что в соответствии с Федеральным законом УО бюджетной классификации Российской ФедерацииФ доходы от реализации соглашений о разделе продукции (код 20 10 90) отнесены к неналоговым доходам бюджета (код 20 00 00). 3. Коль скоро не возникают обязанность инвестора по уплате налога на прибыль и само понятие прибыльной продукции, а также любые другие налоговые обязательства инвестора, то налоговые органы утрачивают контрольные полномочия в отношении СРП, за исключением полномочий по контролю за обоснованностью отнесения стоимости товаров, работ и услуг к затратам инвестора на выполнение своих обязательств по СРП. 4. Государственная доля продукции является неналоговым доходом государства от использования государственной собственности, и статус этой доли такой же, как и у прочих доходов бюджета от государственной собственности (дивиденды по государственным пакетам акций, доходы от приватизации и т.п.). Это означает, что контроль исполнения инвестором его обязательств перед государством по СРП должен быть возложен на те ведомства, которые осуществляют полномочия распоряжения недрами. Законом РФ УО недрахФ эти полномочия возложены на федеральный орган управления государственным фондом недр и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых расположены соответствующие участки недр. Распределение государственной доли продукции, получаемой при реализации СРП между федеральным и региональным бюджетами, должно осуществляться так же, как это предусмотрено ст.10 Федерального закона УО соглашениях о разделе продукцииФ, т.е. на основе договоров между соответствующими федеральными и региональными органами исполнительной власти. 5. Дополнение Федерального закона УО соглашениях о разделе продукцииФ УпрямымФ разделом не потребует внесения изменений в главы Налогового кодекса РФ, регулирующие специальные налоговые режимы, в том числе и налоговый режим СРП, за исключением констатации того, что такой режим без взимания налога на прибыль и платежей за пользование недрами существует, так как "прямой" раздел освобождает инвестора от налоговых обязанностей в той части его деятельности, которая имеет отношение к реализации СРП. 6. До введения в действие ст.13 ч.1 Налогового кодекса РФ, которая заменяет платежи за пользование недрами одноименными налогами, сохраняет свою силу гл.5 Закона РФ УО недрахФ. В нее необходимо внести уточнения, оговаривающие освобождение от платежей за недра инвесторов, перешедших на режим "прямого" раздела продукции. Все вышесказанное было учтено разработчиками законопроекта, в него были внесены изменения и дополнения, исключающие введение Уединого налогаФ. Таким образом, законопроект не включил УпрямойФ раздел продукции в состав известных форм налогообложения, закрепляя неналоговый правовой режим той доли продукции, которая передается государству.СРП И ГРАЖДАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ.
Принятие Закона лО СРП сопровождалось бурными политическими дискуссиями, в ходе которых из виду были упущены многие вопросы, имеющие большое юридическое и политическое значение. Среди них Ц вопрос о зарубежных аналогах Российской модели СРП, которые рассмотрены в литературе довольно неточно и очень обобщенно. Российская модель СРП существенно отличается от зарубежных аналогов. Зарубежная модель СРП имеет ряд характерных особенностей. Эти соглашения с точки зрения российского гражданского права легко идентифицируются как договоры подряда на выполнение поисково-разведочных и добычных работ. Причем эти работы, выражаясь языком Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), выполняются лиждивением подрядчика, т.е. на подрядчика ложатся все риски и прежде всего риски, связанные с поисками коммерчески значимых месторождений нефти. В качестве подрядчиков выступают иностранные нефтяные компании. Это категорическое исключение собственных хозяйствующих субъектов-исполнителей работ имеет объяснение. Дело в том, что заключению СРП, как правило, предшествуют установление государственной монополии на углеводородное сырье и национализация имущества частных нефтяных компаний. Главным инструментом монополии является образуемая государственная нефтяная компания Ц юридическое лицо, полноценный хозяйствующий субъект. Именно эта компания выступает заказчиком подрядных работ, заключая СРП с иностранными партнерами. Компания является собственником продукции, произведенной подрядчиком. Компенсация издержек подрядчика и выплата причитающегося ему вознаграждения осуществляется путем раздела продукции. Подрядчик или не платит налогов вообще, или они сводятся к минимуму. На государственную компанию ложится бремя осуществления практически всех контактов с государством. Таким образом, зарубежная модель СРП является договором подряда единственной в стране нефтяной компании с иностранным подрядчиком, так как иных подрядчиков нет, и не может быть в силу национализации нефтедобывающего комплекса. Разработчики отечественной модели СРП изначально декларировали, что главной их целью является создание гражданско-правовых инструментов регулирования отношений в области разведки и добычи углеводородного сырья. По их мнению, СРП является гражданско-правовым договором. В СРП просматриваются многие черты договора подряда. Как модификация этого договора СР вполне заслуживает наименования лподряда с разделом продукции. Отличительным свойством этого договора, помимо компенсации издержек подрядчика и выплаты причитающегося ему вознаграждения им же произведенной продукцией, являются особый налоговый, таможенный и валютный режимы. Однако даже в юридической литературе, посвященной СРП, эти соглашения не принято рассматривать в качестве разновидности одного из договоров, известных по ГК РФ. Как известно в ГК РФ нет упоминаний о СРП, хотя работа над проектом закона о СРП велась практически одновременно с работой над проектом части второй ГК. Причем часть вторая ГК РФ была принята Государственной Думой 22 декабря 1995 года., Закон лО СРП Ц 30 декабря 1995 года. Но разработчики и инициаторы Закона лО СРП, очевидно, даже не помышляли о внесении в часть вторую ГК РФ параграфа, посвященного СРП. По-видимому, изначально СРП рассматривалось ими как тип договора, установленный именно Законом лО СРП и только им. Возможно, этим объясняется и то, что Закон лО СРП по своему содержанию и даже по языку и технике изложения явно не соответствует ГК РФ. Инициаторы сразу взяли курс на формирование новой лотрасли законодательства, в основу которой должен быть положен некий закон о концессиях, так и не принятый до сего дня. Последнее время Закон лО СРП все чаще относят к так называемому линвестиционному законодательству. Однако правомерность даже самого термина линвестиционное законодательство не может не вызывать сомнения у юристов. Претензии разработчиков и инициаторов на конституирование нового типа гражданско-правового договора в большем своем объеме оказались необоснованными как минимум потому, что Закон лО СРП не устанавливает полноценного гражданско-правового режима. Возникает проблема применимости российского гражданского права к спорам, возникающим между сторонами СРП. Тем не менее, только арбитражная практика способна расставить все точки над лi, подтвердив или развеяв эти опасения. Важен политический контекст появления отечественной модели СРП. Следует признать, что он категорически отличался от контекста появления СРП за рубежом. В России в 1992 г. начались так называемое лобвальное акционирование государственных предприятий нефтегазодобывающего комплекса и их приватизация. К моменту вступления в действие Закона лОСРП (январь 1996 г.) права практически на все перспективные участки недр были уже предоставлены отечественным предприятиям. Практически все предприятия, владевшие лицензиями на пользование недрами, пытались всеми правдами и неправдами привлечь иностранных инвесторов. В этой ситуации говорить о национализации нефтегазодобывающего комплекса страны было, по крайней мере, нелогично. Однако неприятие национализации (в наших условиях лдеприватизации) не исключает признания возможности и необходимости образования государственной нефтяной компании специально лпод СРП. Тем немение разработчики и инициаторы Закона лО СРП изначально отвергли не только национализацию, но и такой важнейший элемент зарубежных моделей СРП как государственная нефтяная компания. При этом достаточно долго, как и в зарубежных моделях, в качестве подрядчиков или, говоря языком Закона лО СРП, линвесторов рассматривались только иностранные лица. Под давлением парламентского большинства от этой принципиальной для зарубежных моделей СРП позиции пришлось отказаться. Таким образом, СРП было привнесено в совершенно инородную политическую и экономическую ситуацию. Процессы, происходившие в России в первой половине 90-х гг., отличались лдо наоборот от политических и экономических процессов, породивших СРП за рубежом. Главная проблема состоит в том, что российская модель СРП предусматривает участие государства в качестве одной из сторон соглашения. В силу этого гражданско-правовой режим СРП в значительной мере зависит от того, насколько законодательно ограничен иммунитет государства и его собственности. Федеральный закон, призванный согласно ст. 127 Гк РФ решить эту проблему, не принят и, судя по всему будет принят не скоро. Пока равенство сторон СРП недостижимо, а без этого соглашения не могут быть признаны гражданско-правовыми договорами. Поэтому в настоящее время гражданско-правовой режим СРП Ц это, скорее, социальный заказ, чем правовая реальность, подтвержденная неоспоримыми ссылками на законодательство и судебные решения. Наиболее просто эта проблема решается путем исключения государства из числа участников СРП. Место государства должен занять хозяйствующий субъект Ц юридическое лицо российского гражданского права. Участие государства в качестве заказчика работ по СРП имеет массу негативных последствий. Одно из них связано с тем, что продукция, произведенная линвестором, составляет собственность государства. В связи с этим вся продукция, произведенная во исполнение СРП, должна учитываться в качестве продукции, принадлежащей государству. Согласно п. 3 ст. 19 Закона лО СРП Правительство РФ представляет вместе с проектом федерального бюджета отчет об итогах работы по реализации СРП. Но этого явно мало. В связи с тем, что заказчиком работ выступает государство, продукция, произведенная линвестором, должна учитываться в федеральном бюджете Ц не более и не менее. Причем учету подлежит не только доходная, но и компенсационная продукция. В последнем случае в доходной части бюджета должна быть статья лПродукция, произведенная во исполнение СРП. А в расходной части бюджета должна быть отдельная статья лКомпенсация издержек инвесторов согласно СРП. Естественно, что эта статья ежегодно будет подвергаться атакам со стороны депутатского корпуса, который не упустит случая сэкономить на обязательствах государства перед линвесторами. Помимо этого, возникает масса проблем, связанных соотнесением продукции к неналоговым или налоговым доходам бюджета, с учетом продукции в денежном эквиваленте и пр. Уйти от этого можно только в случае, если продукция, произведенная во исполнение СРП, будет принадлежать государственному предприятию на праве оперативного управления и хозяйственного ведения. Соответственно это предприятие, выполняющее функцию лзаказчика работ по СРП, будет учитывать продукцию, произведенную линвестором, на своем балансе. Российское гражданское законодательство понимает под лгосударством Российскую Федерацию и субъекты Федерации. Причем последние являются самостоятельными участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством. Согласно ГК РФ Российская Федерация и ее субъекты не являются юридическими лицами, поэтому их участие в гражданских правоотношениях опосредовано участием уполномоченных на то органов государственной власти. В соответствии с этим положением ГК РФ ст. 3 Закона лО СРП гласит о том, что одной из сторон соглашения является Российская Федерация в лице Правительства РФ и органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен участок недр, предоставляемый в пользование на условиях раздела продукции. Но Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ являются органами общей компетенции. В силу этого Правительство РФ может лишь чисто номинально представлять в сделках Российскую Федерацию. Фактически во взаимоотношениях с лподрядчиком (имеется в виду то, что в Законе лО СРП названо линвестором) более или менее эффективно могут выступать только федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции. Поэтому упоминание Правительства РФ в Законе лО СРП не дает ровным счетом ничего для понимания того, кто же фактически выступает в СРП в качестве лзаказчика работ. Ясно, что государство в СРП предстает в виде совокупности федеральных органов исполнительной власти. Каких Ц Закон лО СРП не называет. И круг участников СРП на самом деле определяется огромным числом подзаконных актов. Причем, например, во многих положениях о ныне действующих федеральных органах исполнительной власти можно отыскать позиции, позволяющие этим органам распространить свою юрисдикцию на СРП, превращая лподрядчика в объект еще одного надзора и еще одного контроля. В настоящее время практически все перспективные месторождения (участки недр) уже предоставлены в пользование, как правило, отечественным хозяйствующим субъектам. Принятая в России модель СРП в качестве общего правила предусматривает прекращение действия ранее выданной лицензии, если участок недр (месторождение), предоставленный в пользование на основании этой лицензии, попал в перечень участков недр, предоставляемых в пользование на условиях раздела продукции. В качестве общего правила Закон лО СРП предусматривает проведение конкурса, в котором прежний владелец лицензии может участвовать на общих основаниях. Закон л О СРП содержит ряд исключений, которые позволяют уйти от проведения конкурса или аукциона и гарантировать прежним владельцам лицензии возможность их участия в разработке месторождения уже на условиях раздела продукции.РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЕКТОВ НА ОСНОВЕ СРП
РАЗВИТИЕ РАБОТ НА ОСНОВЕ СРП
В настоящее время в России наиболее благоприятные условия для инвестиций в нефтедобычу обеспечивает механизм соглашений о разделе продукции. Основными районами концентрации проектов СРП, находящихся на различных стадиях подготовки, являются Западная Сибирь, Волго-Уральский регион, Республика Коми, Ненецкий АО и Сахалинская область. По 20 объектам СРП, включенным в ФЗ лОб участках недр, права пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, капитальные вложения за весь срок СРП (25 лет) составят около 80 млрд. долл., при этом 55 млрд. долл. Ц на 11 лновых проектах, которые могут разрабатываться только на условиях СРП. Прирост добычи нефти за счет реализации проектов СРП может составить к 2010 году 100 млн. т/год, обеспечив более четверти добычи нефти в стране, из которых 65 млн. т/год Ц на 11 лновых проектах СРП. В целях повышения эффективности применения механизма СРП необходимо внести поправки в Закон РФ лО СРП, обеспечивающие защиту национальных интересов России и устраняющих препятствия, нарушающие гарантии стабильности и повышающие риск осуществления таких проектов. Необходимо также завершить разработку и принятие эффективной нормативной базы по вопросам СРП, учитывая, что в стране одновременно действуют 2 параллельных равноправных инвестиционных режима недропользования: лицензионный и СРП, конкурирующие между собой за инвестора. Масштабы освоения месторождений на основе Соглашений о разделе продукции должны в конечном счете определяться конкурентными преимуществами СРП по сравнению с лицензионным режимом недропользования. Однако основной зоной применения СРП , скорее всего, будут очень крупные (одно месторождение Ц один проект) и очень мелкие (несколько месторождений Ц один проект) месторождения. Середина ресурсного диапазона, вероятнее всего, останется зоной преимущественного применения лицензионной системы недропользования.ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗРАБОТКИ ЭНЕРГОРЕСУРСОВ НА ОСНОВЕ СРП
Освоение новых месторождений, особенно тех, которые предполагается вести по соглашениям о разделе продукции, может принести серьезные финансовые поступления в российский бюджет. Так, реализация только шести нефтяных проектов такого рода (освоение Приобского, Тимано-Печорского, Южно- Хылчуйского, Западно-Салымского месторождений, а также осуществление проектов "Сахалин-1" и "Сахалин-2") позволит государству получить сотни миллиардов долларов, а заодно обеспечить серьезные сдвиги в социально-экономической ситуации в стране (создать новые рабочие места, обеспечить заказами предприятия смежных отраслей и т.д.).№ | Участок недр | Регион | Предполагаемый объем инвестиций, долларов |
| 1 | Группа месторождений "Сахалин-1" | Сахалинская область | 15 млрд |
| 2 | Группа месторождений "Сахалин-2" | Сахалинская область | 10 млрд |
| 3 | Группа месторождений "Сахалин-3" (начальная стадия) | Сахалинская область | 1,3 млрд |
| 4 | Самотлорское нефтегазоконденсатное месторождение | Ханты-Мансийский АО | 6 млрд |
| 5 | Красноленинское нефтяное месторождение | Ханты-Мансийский АО | 3,36 млрд |
| 6 | Куранахское золоторудное месторождение | Саха-Якутия | 0,75 млрд |
| 7 | Ромашкинское нефтяное месторождение | Республика Татарстан | 5 млрд (без учета разведки) |
| 8 | Приразломное нефтяное месторождение | Баренцево море | 3,6 млрд |
| 9 | Яковлевское железорудное месторождение | Белгородская область | 0,2 млрд |
И Т О Г О | 45,2 млрд | ||
И с т о ч н и к: Коммерсантъ-Daily, 19.12.1998. | |||