Диплом: Правовой режим свободных экономических зон
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение .............................3
Глава I. История создания свободных экономических зон в Российской
Федерации
з 1.1. Понятие СЭЗ. Объективная необходимость их возникновения ..8
з 1.2. Мировой опыт функционирования СЭЗ и возможности его
использования в России ......................20
Глава II. Организационно Ц правовые аспекты развития СЭЗ в России
з 2.1 Правовые основы функционирования СЭЗ ..........27
з 2.2. Организация свободных экономических зон в России Ц
проблемы и перспективы .......................39
Глава III. Сравнительная характеристика отдельных СЭЗ России.
з 3.1. Приморская "Находка" ..................47
з 3.2 Балтийский "Янтарь" ..................50
Заключение ...........................55
Библиографический список .......................58
Приложения
Введение.
Актуальностью темы свободных экономических зон является изменение
экономических отношений в России. При возникновении многообразных форм
собственности, развитие предпринимательской, в первую очередь, повлияло на
правовое регулирование качества продукции, работ и услуг.
Свободные экономические зоны (СЭЗ) прочно вошли в мировую хозяйственную
практику и действуют в различных странах. Сейчас в мире, по разным данным,
от 400 до 2000 СЭЗ, но, к этому перечню нельзя с полным основанием отнести ни
одну российскую, поскольку те образования, которые в России называются
"свободными экономическими зонами", не удовлетворяют международным
требованиям, предъявляемым к такого рода зонам.
[1]
Более того, несмотря на неоднократные попытки создания реально
функционирующих СЭЗ в России, они остаются в отечественной экономике
явлением скорее экзотическим, вокруг которого на протяжении уже почти 10-ти
лет ведутся острые, но далеко не всегда приносящие реальные плоды дискуссии.
Судя по остроте этих дискуссий, а также по отсутствию значимых практических
результатов деятельности российских свободных экономических зон, до сих пор
нельзя считать вполне ясным: целесообразно и возможно ли вообще их широкое
создание в наших переходных условиях? В какой мере эти зоны смогут получить
развитие в России, как именно должна при этом сказаться ее специфика? Не
являются ли зоны свободного предпринимательства своеобразной "естественной
монополией" лишь отдельных приграничных районов Российской Федерации?
Насколько обширными могут быть их границы? На каком уровне должны
приниматься решения об образовании таких зон, какие процедуры при этом
целесообразно применять?
Для ответа на подобного рода вопросы требуется ознакомиться с существующей
мировой и отечественной практикой, попытаться проанализировать накопленный
(в том числе - и отрицательный) опыт. Это позволит объективно оценить
возможности и перспективы создания и развития свободных экономических зон в
российской экономике.
В 90-е годы по темпам экономического роста мировым лидером стал Китай, в
котором сегодня успешно работают 5 особых экономических регионов, которые еще
в 1980 г. получили льготы СЭЗ. В 1990 г к ним присоединился Пудун в Шанхае,
который по объемам инвестиций 90-х годов превысил суммарный объем инвестиций
5 особых экономических регионов почти за 20 лет (соответственно 25 и 22 млрд.
дол). Кроме этого, 14 городов Китая получили статус открытых приморских
территорий. Именно фактор приморского побережья восточных территорий Китая
позволил этим регионам выйти в лидеры экономического развития страны даже в
условиях отсутствия льгот, присущих СЭЗ. Всего на территории китайских СЭЗ в
течение последних 20 лет было введено в действие около 5700 предприятий с
участием иностранного капитала.
Сегодня наибольшее распространение за границей имеет трактовка свободных
экономических зон, как территорий, на которых, благодаря введению
беспошлинного режима, а также при помощи других экономических и
организационных регуляторов стимулируется внешнеэкономическая деятельность с
привлечением иностранных инвестиций. Официально признанной есть дефиниция
свободной зоны (или зоны Упорто-франкоФ), которая дана в VIII дополнении к
Киотской конвенции, принятой в 1973 году. В ней под зоной Упорто-франкоФ
определялась часть территории, на которой товары рассматривались как объекты,
которые находятся вне черты национальной таможенной системы и поэтому не
подлежат обязательному таможенному контролю и налогообложению.
Следует отметить, что свободные таможенные зоны (СТЗ) в международных
торгово-экономических отношениях используются уже несколько веков, а первые
Упорто-франкоФ возникли на побережье Средиземного моря еще в конце XVI
столетия. В 1595 г. в итальянском городе Генуя одним из первых был
провозглашен статус свободного порта. Уже более 200 лет существует портовый
город Одесса, который с 1817 года в дореволюционной России имел льготный
режим Упорто-франкоФ, а сегодня активно добивается такого же права в
независимой Украине. Сегодня таких городов в мире насчитывается более 400.
Только в Европе существует около 130 СТЗ, а в США на основе специального
закона 1934г., принятого с приходом к власти президента Франклина Рузвельта,
функционирует больше 180 СТЗ, которые там имеют название Увнешнеторговых
зонФ. Общее число свободных экономических зон в США сейчас возросло до 300.
Самой большой среди них является научно-техническая СЭЗ УСиликоновая долинаФ,
где сосредоточено 20% мировых объемов производства компьютеров и другой
вычислительной техники.
Вместе с тем, как в иностранной, так и в отечественной научной литературе
распространено определение свободных экономических зон, как части
национальной территории, экономический потенциал которой ориентирован на
решение специфической задачи (или комплекса задач). Это выделяет
рассматриваемую часть территории страны из общего ряда. В то же время
предпринимательская деятельность на территории СЭЗ должна быть направлена на
решение проблем оптимального размещения производительных сил в целом по
стране, а также ее интеграции в мировое хозяйство.
Необходимо подчеркнуть две решающие особенности свободных экономических зон.
Во-первых, для каждой зоны характерны специфические, по сравнению со всей
страной, экономические отношения в сфере производства и распределения
необходимого и дополнительного продуктов, произведенных на ее территории. Во-
вторых, способность СЭЗ к диффузному расширению и распространению своих
пределов на другие, связанные с нею непосредственно или же опосредствовано,
хозяйственные сферы, отрасли и территории.
По состоянию на начало 1999 года мировое экономическое пространство насчитывало
более тысячи свободных экономических зон. В них изготавливается, а также из них
вывозится продукция, стоимость которой составляет около 15% мирового торгового
оборота. СЭЗ действуют по УшлюзовомуФ принципу, благодаря которому национальные
товары и услуги поступают на мировой рынок, а иностранные ресурсы вливаются в
национальные экономики, играя важную роль как в развитии хозяйства страны Ц
реципиента, так и мировой экономики в целом.
[2]
Особенно привлекательным есть создание свободных экономических зон в
приграничных регионах, так как в этом случае в пределах зоны можно также
успешно решить практически все специфические проблемы трансграничных
территорий. В этом смысле показателен пример России, где из нескольких
десятков созданных СЭЗ реально работают только две Ц Калининградская и
УНаходкаФ, функционирующие в приграничных регионах на двух противоположных,
западной и восточной границах огромной страны. В то же время центральная
власть РФ пока не выступала с предложениями создания СЭЗ.
Объектом исследования стали гражданские правоотношения с участием особого
субъекта гражданского права Ц Свободные Экономические Зоны.
Предметом исследования являются организационно Ц правовые и экономические
проблемы и перспективы развития свободных экономических зон.
Целью исследования в данной работе является определение основных
направлений развития свободных экономических зон, а также анализ нормативно Ц
правовой базы, рассмотрение проблемы их создания и функционирования и выработка
на этой основе выводов и предложений по федеративно Ц правовому регулированию
предмета исследования.
В соответствии с поставленной целью, были решены следующие задачи:
Рассмотрены особенности свободных экономических зон, как особого
субъекта гражданских правоотношений;
Выявлены и рассмотрены организационно Ц правовые и экономические
проблемы и перспективы развития свободных экономических зон;
Проведен анализ, выработка и предложения по совершенствованию
нормативно Ц правовой базы, регулирующей организационно Ц правовые и
экономические основы деятельности свободных экономических зон.
Терминология "свободных экономических зонФ (СЭЗ) получила широкое
распространение в мировой практике в течение последней четверти столетия. В
современном виде они возникли в начале 70-х годов в странах юго-восточного
азиатского региона. Вскоре эти страны приобрели название Уазиатских тигровФ
благодаря их экономическому прыжку за счет достижения наиболее высоких в мире
темпов развития их хозяйств. Еще 1 января 1970 года, одна из первых в мире,
Южная Корея приняла закон об учреждении свободной экономической зоны. С целью
привлечения иностранных инвестиций, стимулирования увеличения экспорта, роста
занятости, усовершенствования промышленных технологий и, в конечном итоге,
ускорения экономического развития страны, этим законом была создана СЭЗ в
прибрежных районах Южной Кореи, которая стала одним из лидеров Уазиатского
чудаФ, несколько потускневшего на фоне мирового финансового кризиса последних
лет.
Методологическую основу исследования составляет научная теория познания и
ее диалектический метод изучения явлений и процессов реальной действительности,
системный подход, а также, методы: анализа, синтеза, сравнения. Теоретическую
основу исследования составляют отдельные положения общей теории управления,
экономические теории, гражданское право.
На защиту выносятся следующие основные положения:
- Особенности правового регулирования и деятельности свободных
экономических зон в России в современных условиях.
- Предложения по совершенствованию правового регулирования свободных
экономических зон.
Глава I. История создания свободных экономических зон в Российской Федерации
з 1.1. Понятие СЭЗ. Объективная необходимость их возникновения.
Развитие свободных экономических зон в России началось в конце 80-х годов.
Тогда свободные экономические зоны рассматривались как элемент
государственной внешнеполитинческой политики и способ стимулирования
межгосударственных эконномических связей с иностранными партнерами. Свободные
экономические зоны должны были стать компактными территориями с высокой
концентрацией предпринятий и с участием иностранного капитала. Более того,
предполаганлось создавать такие зоны в регионах с развитым научно-
техничеснким потенциалом, чтобы изготовлять наукоемкую продукцию на оснонве
соединения отечественных технологий и зарубежного капитала.
По замыслу эти зоны должны были в перспективе стать полюсанми экономического
роста. Напомним, что идея полюса экономичеснкого роста была обоснована
французским ученым Перру в 1950 г. Позже пришли к выводу, что нововведения
могут концентрироваться не только в определенных отраслях, но и на
определенных огранинченных территориях.
И уже начиная с 60-х годов идея центров роста практически закладывалась многими
странами (США, Япония. Канада и др.) в соответствующие программы регионального
развития. Теперь это в мировой практике стало тенденцией. В результате
либерализанции государственного контроля над определенными сферами
хонзяйственной деятельности или региональной экономики там усинливается власть
местных органов, самоорганизуется своеобразная система регионального
управления. Это подтверждает О. Крыштановская в статье лРегионы забирают
власть. лВ России, - пишет она, - сегодня происходит новый передел
собственности. Центр повсеместно сдает свои позиции, московские олигархии
теряют контроль над региональными лдочками... Под видом исправленния просчетов
власть и собственность концентрируются в руках региональной олигархии. Ее
стремление одно - получить полный контроль над территорией
[3].
Как видим, наметившаяся в мировой практике тенденция регинонального развития
еще в 60-е годы, на финише века реализуется не одинаково: если на Западе
государство как бы доброжелательно переносит центр тяжести в управлении
Территорией с общегосундарственного уровня на уровень местного
самоуправления, то в страннах СНГ, включая и Россию, эта тенденция
реализуется снизу. Меснтные органы власти проявляют небывалую активность к
региональнному управлению. И чем слабее становится президентская власть, тем
явственнее полновластие удельных князей регионального уровння. Под их
давлением Москва издала ряд законов по развитию свободных экономических зон.
Статус СЭЗ был закреплен за-11 регионами с численностью населенния 18,5 млн.
чел. (13% населения всей страны).
В соответствии с документами международной конвенции по упрощению и
гармонизации таможенных процедур (Киото, 18 мая 1973 г.), под свободной
зоной (или "зоной-франко") понимается часть территории страны, на которой
товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной
таможенной территории (принцип "таможенной экстерриториальности") и поэтому
не подвергаются обычному таможенному контролю и налогообложению.
Иными словами, СЭЗ - это часть территории страны с особым действующим
режимом. Выражающее этот режим специальное законодательство, которое
регулирует деятельность хозяйствующих субъектов в СЭЗ, охватывает следующий
круг вопросов: таможенное регулирование; налогообложение; лицензирование;
визовое оформление; банковскую деятельность; имущественные и залоговые
отношения (в том числе - касающиеся прав собственности на землю);
предоставление концессий; управление свободной зоной. Определенную
специфику в СЭЗ могут иметь также акты трудового и социального
законодательства.
В современных теоретических работах, посвященных проблемам свободных зон, их
сущность трактуется более широко: они определяются как инструмент выборочного
сокращения масштабов государственного вмешательства в экономические
процессы. Эта формулировка понятия "свободная зона" охватывает весь спектр
явлений, связанных с действием преференциального режима хозяйствования. При
таком подходе свободная зона - это "не только и не столько обособленная
географическая территория, но, скорее, часть национального экономического
пространства, где введена и применяется определенная система льгот и
стимулов, не используемая в других его частях".
[4]
Следует отметить следующие характерные черты свободных экономических зон:
а) применение различных видов льгот и стимулов, в том числе:
внешнеторговых (снижение или отмену экспортно-импортных пошлин,
упрощенный порядок осуществления внешнеторговых операций);
фискальных, связанных с налоговым стимулированием конкретных видов
деятельности. Льготы могут затрагивать налоговую базу (прибыль или доход,
стоимость имущества и т.д.), отдельные ее компоненты (амортизационные
отчисления, издержки на заработную плату, НИОКР и транспорт), уровень
налоговых ставок, вопросы постоянного или временного освобождения от
налогообложения;
финансовых, включающих различные формы субсидий, предоставляемых как
в прямом виде - за счет бюджетных средств и преференциальных государственных
кредитов, так и косвенно - в виде установления низких цен на
коммунальные услуги, снижения арендной платы за пользование земельными
участками и т.п.
административных, упрощающих процедуры регистрации предприятий,
режима въезда-выезда иностранных граждан.
В результате применения льгот норма прибыли в СЭЗ составляет 30-35%, а
иногда и больше: например, транснациональные компании получают в азиатских
СЭЗ в среднем 40% прибыли в год. Существенно сокращаются (в 2-3 раза) сроки
окупаемости капитальных вложений (считается нормальным для СЭЗ, когда эти
сроки не превышают 3-3,5 года).
б) наличие локальной, относительно обособленной системы управления зоной,
наделенной правом принимать самостоятельные решения в широком экономическом
спектре;
в) всесторонняя поддержка со стороны центральной государственной власти.
Создание свободных экономических зон - действенное направление развития
экономики отдельных территорий и регионов, ориентированное, как правило, на
решение конкретных приоритетных экономических задач, реализацию
стратегических программ и проектов.
При этом, как показывает практика, система льгот, устанавливаемых в СЭЗ, в
достаточной степени индивидуальна и тесно связана с реализуемыми на ее
территории программами.
(Впрочем, как отмечено в Биржевых Ведомостях, согласно мировому хозяйственному
опыту, первоначальные цели и задачи, декларированные при создании свободных
экономических зон, почти всегда не совпадают с тем, что происходит в
результате фактического развития.)[5]
В мировой практике существует множество разновидностей СЭЗ. Вместе с тем,
общепринятой типологии свободных зон в настоящее время не существует. Их
возможная классификация приведена в приложении 1, а типовые размеры, состав
льгот и регионы распространения - в приложении 2.
Исходя из задач, поставленных при формировании той или иной зоны,
предъявляются соответствующие требования и к ее размещению. К наиболее общим
из них относятся:
благоприятное транспортно-географическое положение по отношению к
внешнему и внутреннему рынкам и наличие развитых транспортных коммуникаций;
развитый производственный потенциал, наличие производственной и
социальной инфраструктуры;
существенный по запасам и ценности природно-ресурсный потенциал (в
первую очередь - запасы углеводородного сырья, цветных металлов, лесных
ресурсов и т.д.).
Поэтому территории, наиболее благоприятные для размещения СЭЗ, имеют, как
правило, приграничное положение по отношению к зарубежным странам, (а в
России, в том числе, - и к бывшим союзным республикам), а также располагают
морскими торговыми портами и магистральной транспортной сетью
(железнодорожной, автодорожной, аэропортами), сложившимися промышленными,
научными и культурными центрами, районами концентрации наиболее ценных
природных ресурсов.[6]
В отдельных случаях создание свободных экономических зон оказывается
целесообразным и в районах нового хозяйственного освоения, не располагающих
изначально развитой промышленностью, производственной и социальной
инфраструктурой, но позволяющих решать важные долгосрочные
общегосударственные программы (укрепление топливно-энергетической и
минерально-сырьевой базы страны и др.).
Процесс создания свободных зон в нашей стране, начавшийся еще в конце 80-х
годов, может быть разделен.[7]
На первом этапе (конец 80-х - 1990 г.) происходило зарождение самой идеи.
По инициативе правительства СССР была разработана так называемая единая
государственная концепция свободных зон. Свободные зоны рассматривались как
элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования
межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они
должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее, компактными
территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием.
Предполагалось, что такие зоны будут создаваться в регионах с развитым
научно-техническим потенциалом с целью производства наукоемкой продукции на
базе соединения советских технологий и иностранного капитала. Хозяйственно-
правовые льготы на территории зон предусматривались только в отношении
предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых
действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.
К началу 90-х годов государственная концепция свободных зон дополнилась
множеством региональных инициатив. Эти инициативы получили свое развитие, как
только в ходе суверенизации союзных республик рассмотрение вопроса о создании
зон было официально перенесено на республиканский уровень: в июле-сентябре
1990 г. ВС РСФСР принял предложения 11-ти региональных советов народных
депутатов об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства.
Зоны учреждались в городах Ленинграде, Выборге, Находке, Калининградской,
Сахалинской и Читинской областях, в Алтайском крае, Кемеровской и Новгородской
областях, г. Зеленограде, Еврейской автономной области
[8].[9]
В 1990-91 гг. Совет Министров или Верховный Совет РСФСР утвердили по каждой
зоне отдельное положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус.
[10] (Нужно заметить при этом, что в положениях зоны именовались
"свободными экономическими зонами", а не "зонами свободного
предпринимательства", как в вышеупомянутых постановлениях об их учреждении.)
Набор предоставленных зонам льгот был практически одинаковым, а сами зоны
рассматривались уже не только как внешне, но, скорее, как внутриэкономический
феномен, призванный создать противовесы централизованной системе
хозяйствования.
Хотя принятые решения способствовали притоку в зоны иностранного капитала
(росло число совместных предприятий в Находке, Калининграде, на Сахалине),
они не были до конца продуманы ни с точки зрения их реализуемости, ни по
своим последствиям.
Во-первых, предполагаемые масштабы зон, когда они охватывали не только
небольшие территории, но и обширные области и целые края, были заведомо
нереальными из-за требуемых колоссальных капиталовложений и проблем
соблюдения на больших территориях особых таможенных процедур.
Во-вторых, массовая раздача зональных преференций отдельным территориальным
образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного
возникновения новых зональных структур, когда та или иная территория (город,
область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о
принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах.
Руководство России оказалось под массированным давлением:
[11] в 1991 г. около 150 регионов добивались образования на своих
территориях свободных зон. Такая активность местных властей отражала их
стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами, отгородиться с
помощью статуса зоны от массы различных проблем, нахлынувших, как им
представлялось, из центра.
В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на
широкое открытие экономики в целях ее стабилизации,
[12] выборочная либерализация предпринимательского климата на уровне
отдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые в
этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию
внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий
применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные
положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как
утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее
предоставленных зонам льгот.
Такая неопределенность в законодательно-правовом положении свободных
экономических зон вызвало беспокойство иностранных инвесторов, расценивших
сложившуюся ситуацию как принципиальный отход правительства от линии на
создание зон.
Это, а также просьба руководителей зональных администраций (официальное
обращение в федеральные органы власти весной 1992 г.) гарантировать действие
ранее введенной в зонах системы льгот способствовали выходу в июне 1992 г.
указа президента [13], в котором было
подтверждено действие прежних зональных преференций для иностранных
предприятий и предприятий с иностранными инвестициями, сохранены отдельные
льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и
даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы,
нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах
(предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные
зональные фонды части средств от приватизации федеральной собственности и
др.).
Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее "продвинутых"
зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии
развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.
Тем не менее, к началу 1993 г. в правительстве возобладала линия на
ликвидацию "суперзон". Подготовленный проект Закона РФ "О свободных
экономических зонах" предусматривал формирование преимущественно микрозон
двух разновидностей - свободных таможенных зон и зон экспортного
производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип
сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их
инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более
реалистичного подхода к масштабности зональных проектов.
На фактическое закрытие ранее созданных зон были направлены решения, принятые
в июне 1993 г.: законодательное урезание предоставленных зонам таможенных
льгот (Закон РФ "0 таможенном тарифе") и очередная отмена налоговых преференций
(письмо ГНС и Минфина РФ [14]). И
хотя иностранным инвесторам указом президента
[15] были даны гарантии по сохранению прежних условий деятельности на три
года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.
Такое развитие событий, прежде всего, отражало стремление правительства
удержать те или иные территории, претендующие на статус свободной зоны, в
пределах национального экономического пространства.
В результате, к осени 1994 г. наметились следующие контуры российской
зональной политики:
урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон,
исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного
предпринимательства;
формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших
образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций
и увязки с национальной промышленной политикой;
усложненная система управления зонами, сопряженная с
многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания
зон по инициативе "снизу".
Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих законодательных решений, начал
интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных
зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.). Они сумели
мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные, а кто -
государственные), и это предопределило их ближайший успех.
Первая по такому пути пошла СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное
постановление о принципиальной возможности создавать на своей территории
таможенные зоны [16],
а также - специально предоставленным на эти цели бюджетным кредитом Минфина
(март 1995 г.), она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том
же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки,
действовали правительство Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"), мэрия
Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона "Гавань"), администрация
Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).
Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по лоббированию
эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание
прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных преференций.
Следует отметить, что правительство - вразрез с собственным курсом на
организацию исключительно локальных свободных экономических зон - поддалось
этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах
Калининградской области[17]
[18], а в июле 1994 г. была создана зона экономического
благоприятствования в Ингушетии[19] -
"своеобразная модель оффшорной зоны, весьма далекая от общепринятых
стандартов". Причем, когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные
льготы в РФ были вновь официально отменены
[20], борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности,
Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ
отдельного федерального Закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской
области", возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности. 22 января
1996 г. этот Закон был подписан Президентом.
з 1.2. Мировой опыт функционирования свободных экономических зон и
возможности его использования в России.
Знакомство с существующей мировой и отечественной практикой, попытка
проанализировать накопленный (и отрицательный в том числе) опыт позволит дать
объективную оценку возможностям и перспективам создания и развития свободных
экономических зон в российской экономике.
Сейчас в мире, как уже было сказано, функционирует, по разным данным, от 400
до 2000 свободных экономических зон. Впервые СЭЗ были созданы в США по акту
1934 г. в виде зон внешней торговли. Целью их была активизация
внешнеторговой деятельности посредством использования эффективных механизмов
снижения таможенных издержек.
При этом главным образом предполагалось сокращение импортных тарифов на детали и
компоненты для производства автомобилей. В зоны внешней торговли были
превращены склады, доки, аэропорты. Предприятия, действующие в указанных зонах,
выводились из-под таможенного контроля в США, если импортируемые в зону
товары затем направлялись в третью страну. Таможенные издержки снижались и
тогда, когда в зоне осуществлялась "доводка" продукции фирм США для
последующего экспорта. Если же товары из зоны шли в США, они в обязательном
порядке проходили все таможенные процедуры, предусмотренные законодательством
страны.[21]
Успешным вариантом свободной экономической зоны стало создание зоны
благоприятствования в Ирландии в 1957 г. с центром в аэропорте "Шеннон".
Территория зоны составляла всего 15 га. Цель ставилась скромная: получить
дополнительно 300 новых рабочих мест. Здесь, однако, тот случай, когда
результаты значительно превзошли ожидания. Еще один удачный пример свободной
экономической зоны, центром которой являлся аэропорт, - "Дог-Айленд"
(Англия, 1982 г.). Площадь этой СЭЗ составила 2000 га. Под реализацию
намеченной программы было привлечено более 1 млрд. ф.ст.
В 1967 г. в Бразилии была создана свободная экономическая зона иного
типа - "промышленный округ свободной зоны Манаус" (Амазония). Выделенная
для этой СЭЗ площадь - 3,6 млн. кв. км; цель - стимулирование развития
промышленного производства; основное средство достижения цели - налоговые
льготы. Эта зона получила быстрое развитие, что в значительной степени
повлияло на оздоровление экономики всей Бразилии. Ядро свободных
экономических зон составили примерно 30 сырьевых и топливно-
энергетических отраслей, продукция которых потреблялась в самой Бразилии.
Экспорт зоны достигал только 3 - 5% производства.
В 1978 г. в Китае были созданы свободные экономические зоны в 14 прибрежных
городах. Цель - развитие внешней торговли. Основной инструмент -
налоговые и таможенные льготы. На каждый гектар зоны в период ее становления
ежегодно вкладывалось примерно 15-17 млн. долл. США. Всего с момента
создания по 1987 г. в СЭЗ Китая было привлечено приблизительно 22 млрд.
долл. Через них проходило 2/3 внешнего товарооборота страны. В 1990 г.
экспорт только одной зоны Шеньчжень составил 3 млрд.долл.
Несколько слов следует также сказать о расположенных в Южной Корее,
Малайзии, Сингапуре, Гонконге "точечных" зонах, ориентированных на экспорт
товаров: ими охватывается до 90% всего его объема в развивающихся странах
мира.
Происходит ускоренное развитие и научно-технических зон. В 1973 г. в США их
насчитывалось 84; здесь было занято 142 тыс. рабочих и 45 тыс. ученых.
Наиболее крупная в США научно-техническая зона - Силикон-Вэллс ("Силиконовая
долина"). Она осуществляет 20% мирового производства средств вычислительной
техники и компьютеров. В ближайшее время в США планируется создать до 1000
свободных экономических зон. Объем инвестиций должен при этом составить более 3
млрд. долл., а число дополнительных рабочих мест - 100 тысяч.
[22]
В Голландии и ФРГ в 1985 г. было соответственно 45 и 50 технопарков, причем
планировалось образовать еще по 100 в каждой стране. В Японии в 14 районах
создается 18 технополисов на базе ведущих научных подразделений. Крупнейший
технополис "Цикуба" обеспечивает работой 145 тыс. человек. В Англии имеется
более 25 зон и технопарков, за счет чего создано в общей сложности 18,4 тыс.
рабочих мест.[23]
Наконец, можно выделить еще одну разновидность свободных зон, которая
распространена в мире, - оффшорные зоны, которые служат своего рода
"налоговыми оазисами", обслуживающими международные финансовые операции.
Примерами оффшорных центров являются, прежде всего, островные территории -
Антильские, Багамские, Бермудские, Виргинские, Каймановы, Барбадос,
Гернси и Джерси, Кипр, Мальта, Мадейра, а также Гонконг, Западное Самоа,
Ирландия, Либерия, Ливан, Лихтенштейн, Панама, Сингапур и ряд других.
Оффшорные зоны дают использующим их хозяйственным агентам следующие
преимущества: налоговые льготы, значительную свободу, практическое
отсутствие валютного контроля, возможность проведения операций с резидентами
в любой иностранной валюте, списание затрат на месте, анонимность,
секретность финансовых операций (главным образом действует лишь требование
информировать власти о сомнительных операциях, связанных с наркобизнесом).
При этом внутренний рынок ссудных капиталов зоны изолируется от счетов
резидентов. Дело в том, что классический вариант оффшора предполагает
хозяйственную и финансовую деятельность в оффшорной зоне только нерезидентов.
По налоговым льготам, в свою очередь, возможны варианты. В оффшорных зонах
Ирландии, Либерии налоги не взимаются. В Швейцарии взимаются, но явно
низкие. В оффшорных зонах Лихтенштейна, Антильских островов и Панамы в момент
регистрации фирм в качестве налога выплачивается единая сумма (паушальный
налог). В таких зонах обычно также взимаются ежегодные регистрационные
взносы компаний, сборы за предоставление банковских и страховых лицензий,
лицензий на трастовую деятельность. Можно также добавить, что если в
Ирландии, Швейцарии от оффшорных компаний требуется лишь минимальный
бухгалтерский учет, то на Антильских островах, в Либерии, Панаме,
Лихтенштейне отсутствует даже такое требование. В Западном Самоа форма и
порядок бухгалтерского учета не регламентированы и выбираются владельцем
компании.
Интересен опыт Венгрии. В этой стране был реализован режим классического
оффшора. Оффшорные компании получают скидку на налог на прибыль в размере
85%, что позволяет сократить реальную ставку налога до 5,4%. Оффшорной
компании предоставляется право вести операции с иностранной валютой;
получать иностранные займы и кредиты без специального разрешения властей,
регулирующих операции с иностранной валютой; иметь счета в иностранных
банках при условии, что определенная доля счетов приходится на Венгерский
банк. Посредническая деятельность таких компаний в Венгрии ограничена
внешней торговлей с Россией, а также посредничеством между российскими
компаниями. Принцип такого ограничения простой - ориентировать оффшорные
льготы на основные, преобладающие во внешней торговле товарные потоки и
широкий круг хорошо известных деловых партнеров.
Аналогичная идея вполне может быть использована и при создании оффшорных зон
в регионах России. Так, для оффшорных компаний льготы могут быть
целенаправленно ориентированы на основных торговых партнеров того или иного
региона (для Республики Татарстан это, например, Германия, США, Венгрия,
Швейцария, Австрия, Китай, Турция, Великобритания, Нидерланды, Финляндия);
данная рекомендация, разумеется, небесспорна и нуждается в дополнительной
проработке.[24]
По наблюдениям специалистов, многие СЭЗ прошли свой "путь", трансформируясь
сначала из складских и транзитных зон в экспорто -производственные, а затем
- и в комплексные. Мировой опыт свидетельствует, что при отсутствии
экспортных зон рост вывоза из страны товаров и услуг увеличивается в среднем
в год на 7%, при наличии же их - на 20%.
Как мы видим, СЭЗ в мировой практике создаются с какими-то определенными
целями, которые направлены на повышение благосостояния как в самих зонах,
так и на территории целой страны. К таким целям, как правило, относятся:
активизация внешнеторговой деятельности, увеличение объемов экспорта,
создание дополнительных рабочих мест, стимулирование промышленного
производства, привлечение в страну иностранных инвестиций, подъем
депрессивных территорий, выравнивание межрегиональных различий. Способы
достижения этих целей чаще всего одинаковы - это налоговые и таможенные
льготы, различные преференции.
Россия, в общем, переняла этот опыт у других стран, но, к сожалению, вместо
инструмента модернизации экономики и привлечения в страну иностранных
инвестиций зональные льготы стали средством скрытого субсидирования
отдельных лоббистских группировок и способом первоначального накопления
капиталов, впоследствии утекающих за рубеж. Важно сейчас создать такие
условия, чтобы преференциальные режимы применялись не ради раздачи льгот
определенным предприятиям, отраслям или территориям, а с целью стимулирования
новых форм хозяйствования, промышленного производства развития
внешнеэкономических отношений, обеспечивающих технологический прорыв России в
ХХI век. Другое стратегически оправданное направление - реализация преимуществ
транспортно-географического положения России и потенциала ее припортовых
территорий. Создание в некоторых районах широкой сети свободных таможенных зон
ускорило бы интеграцию России в мирохозяйственные связи, а также притянуло бы
к ней огромные потоки товаров и капиталов, пока что направляющихся в
аналогичные зоны зарубежных стран Черноморья и АТР.
[25]
Таким образом, рассмотрение мирового и отечественного опыта создания
свободных экономических зон позволяет заключить следующее:
1. Мировая практика показывает, что создание свободных экономических зон -
весьма действенное направление развития экономики отдельных территорий и
регионов. В основном, создание и развитие свободных экономических зон
ориентировано на решение конкретных приоритетных экономических задач,
реализацию стратегических программ и проектов.
2. Территории, наиболее благоприятные для размещения СЭЗ, имеют, как
правило, приграничное положение, а также располагают развитой транспортной,
производственной и социальной инфраструктоурой.
В отдельных случаях создание свободных экономических зон оказывается
целесообразным и в районах нового хозяйственного освоения, не обладающих
указанными преимуществами, но располагающих высокой концентрацией ценных
природных ресурсов, позволяющих решать важные долгосрочные
общегосударственные задачи.
3. Вопрос о свободных экономических зонах в России до сих пор решался
недостаточно последовательно, при отсутствии конструктивной концептуальной
основы и достаточной правовой базы. Основной чертой этого процесса была его
жесткая политизированность в ущерб экономической сути.
Глава II. Организационно Ц правовые аспекты развития СЭЗ в России
з 2.1 Правовые основы функционирования свободных экономических зон
Правовое регулирование отечественных СЭЗ осуществляется главным образом на
основе индивидуальных нормативных актов, имеющих различную юридическую силу,
от уже упоминавшихся мною положений о СЭЗ, утвержденных распоряжением
Верховного Совета РФ, до федеральных законов, регламентирующих создание и
деятельность отдельных зон.
Общие вопросы, касающиеся режима свободных (особых) экономических зон,
находят отражение в распоряжениях и постановлениях правительства, указах
Президента РФ, международных договорах и других нормативных актах.
Важное и определяющее значение в сфере правового регулирования деятельности
иностранных инвесторов в СЭЗ имеют указы Президента и постановления
Правительства РФ, ведомственные нормативные акты. Указ Президента РФ УО
некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории
Российской ФедерацииФ от 4 июня 1992 г. содержит положение, в соответствии, с
которым порядок таможенного контроля на территории зон устанавливается с учетом
специфики каждой из них.[26] Здесь же
предусмотрен 50-процентный экспортный тариф на экспортные пошлины от уровня,
предусмотренного действующим законодательством для сырьевых товаров, добываемых
в СЭЗ и вывозимых за счет квот, введенных положениями о СЭЗ.
Следующим нормативным документом в сфере инвестирования в СЭЗ, имеющим
кардинальное значение для развития свободных экономических зон на территории
России, является принятое в июле 1993 г. Министерством финансов и
Государственной налоговой службой Письмо УО налогообложении в свободных
экономических зонахФ, в котором было объявлено, что Уприменение налоговых
льгот, не предусмотренных действующим налоговым законодательством для
предприятий - резидентов свободных экономических зон, является
неправомернымФ. Тем самым из статуса российских СЭЗ был изъят
основополагающий принцип деятельности иностранных инвесторов в СЭЗ - принцип
предоставления льготного налогообложения.
Еще одним важным документом в сфере деятельности предприятий в СЭЗ является Указ
Президента РФ УО совершенствовании работы с иностранными инвестициями Ф от 27
сентября 1993 г., центральным звеном которого является положение, в
соответствии с которым ограничения в деятельности иностранных инвесторов могут
устанавливаться только законами РФ и указами Президента РФ. Российский
законодатель закрепил еще один важный принцип деятельности иностранных
инвесторов на территории РФ, в том числе и в СЭЗ - принцип ограничения в
деятельности инвесторов только и исключительно на основе законов РФ и указов
Президента РФ.[27]
Постановление Правительства РФ от 29 сентября 1994 г. УОб активизации работы по
привлечению иностранных инвестиций в экономику РФФ, нацеленное главным образом
на Уобеспечение проведения единой, последовательной и скоординированной
политики в данной сфереФ, исходящей Уиз необходимости создания благоприятного
правового, налогового и таможенного режима для зарубежных инвестиций как
условия более активного их привлечения в российскую экономикуФ.
[28]
Тем самым законодатель, развивая принцип допустимости изъятий из
национального режима в сфере иностранного инвестирования в сторону ее
преференциальности на территории зон, закрепляет еще два важных принципа
деятельности иностранных инвесторов в СЭЗ:
1) принцип льготного по сравнению с общим режима хозяйственной, в
том числе внешнеэкономической деятельности;
2) принцип законодательного закрепления преференциальных условий
деятельности иностранных инвесторов в СЭЗ.
Анализ названных законодательных и нормативных актов позволяет сделать вывод
о весьма непоследовательной государственной политике в отношении свободных
экономических зон, следствием чего является неурегулированность и
несогласованность законодательных и нормативных актов РФ в сфере
инвестирования в зонах. То же можно сказать и о других сферах правового
регулирования в СЭЗ, где действующие на территории Российской Федерации
законы РФ, вступая в противоречие с Положениями о СЭЗ, аннулируют их
действие.
Особая правовая регламентация в сфере действия законодательства Российской
Федерации установлена на территории зон свободной торговли. Так, в соответствии
с Положением о зоне свободной торговли УШереметьевоФ, о котором уже упоминалось
выше, она является таможенной зоной и на Уее территории действует
законодательство Российской Федерации, регулирующее таможенное дело с
изъятиями, определяемыми законодательными актами о свободных таможенных зонах и
настоящим ПоложениемФ (ст.2).[29]
Положение также устанавливает, что законодательные и нормативные акты,
регулирующие таможенное дело, а также порядок налогообложения экспорта и
импорта товаров, перемещаемых через таможенную границу, применяются с учетом
того, что территория зоны свободной торговли УШереметьевоФ находится вне
таможенной территории Российской Федерации. Таким образом, и в отношении зон
свободной торговли российский законодатель не выходит за рамки регулирования
деятельности иностранных инвесторов на основе принципа предоставления
национального режима и принципа приоритетности специального законодательства
перед общим.
Учитывая важное стратегическое географическое положение Калининградской области,
Государственная Дума 15 ноября 1995 г. приняла Федеральный закон от 22 января
1996 г. УОб особой экономической зоне в Калининградской областиФ.
[30]
В частности, Закон предусматривает, что в особой экономической зоне
устанавливается льготный по сравнению с общим режим инвестиций и
предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической и
инвестиционной деятельности. Он также устанавливает, что в отношении взимания
таможенных пошлин и иных платежей (в том числе налогов), уплачиваемых при
таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, особая экономическая зона
рассматривается как находящаяся в таможенном режиме свободной таможенной зоны с
особенностями, устанавливаемыми настоящим Федеральным законом (ст. 7-9).
[31]
Закон закрепляет предоставление в ОЭЗ национального режима в сфере банковской
деятельности, предусматривая, однако, что администрация ОЭЗ по согласованию с
Правительством РФ вправе устанавливать льготы для российских и иностранных
банков в связи с их деятельностью по реализации федеральной государственной
программы развития особой экономической зоны и инвестиционной деятельности,
определяя, что Уинвестиционная деятельность коммерческих организаций любого
профиля предпринимательской деятельности с полным или частичным привлечением
иностранных инвестиций осуществляется в порядке и в формах, предусмотренных
законодательством РФФ.
Налоговые льготы, валютное регулирование и валютный контроль Закон также
подчиняет соответственно налоговому законодательству РФ и законодательству
Калининградской области. Порядок въезда, выезда и пребывания на территории
Калининградской области иностранных граждан и лиц без гражданства также
определяется законодательством РФ и международными договорами Российской
Федерации.
Социально-трудовые отношения в ОЭЗ регулируются на основе заключения
коллективных договоров и индивидуальных контрактов в соответствии с
законодательством РФ о труде.
В целом Закон носит рамочный, отсылочный характер и закрепляет в основном
принцип предоставления деятельности инвесторов в ОЭЗ на основе национального
режима.
Как уже было сказано выше, правовое регулирование свободных экономических зон
осуществляется многими правовыми актами. Однако в их числе нет единого
специального закона, который регулировал бы процедуру создания,
функционирования различных зон, а также, что очень существенно, их ликвидации.
Поэтому представляется целесообразным остановиться на имеющих принципиальное
значение положениях последнего по времени его рассмотрения в палатах
Федерального Собрания проекта Закона "О свободных экономических зонах" (Одобрен
Советом Федерации 28 июня 2000г. постановлением №180-СФ).
[32]
Нашедшая отражение в проекте традиционная концепция свободных экономических
зон исходит из того, что свободная экономическая зона представляет собой
отдельный, ограниченный участок территории РФ, в пределах которого действует
особый правовой режим, о чем я говорила ранее.
При этом границы свободных экономических зон могут совпадать либо не
совпадать с установленными границами территориально-административных единиц.
Важно отметить, что, согласно проекту, упомянутый режим, не ограничиваясь
особенностями таможенного регулирования и налогообложения, предусмотрел в
отношении отдельных видов СЭЗ полный запрет на проживание в них физических лиц.
Очевидно, что подобное установление противоречит ч. 1 ст.27 Конституции РФ,
согласно которой каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право
свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
[33]
Необходимо признать, что и в целом концепция зоны, как ограниченного участка
территории, в пределах которого действует некое специфическое регулирование
экономических и иных отношений с элементами особого административного
управления (отдельные органы управления, особый режим въезда, выезда и
пребывания и пр.), приведено в соответствие с ч.1 ст.8 Конституции РФ,
предусматривающей, что в РФ гарантируется единство экономического
пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств,
поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Действительно, о
какой свободе перемещения товаров в границах страны можно говорить при
наличии в СЭЗ особого таможенного регулирования, в свете которого территория
зоны противопоставляется так называемой остальной территории РФ? Кроме того,
как уже говорилось, в отдельных зонах по решению местных органов управления
могли создаваться таможенные и иные функциональные субзоны, т.е. замкнутые
территории с еще более узкоспециализированным режимом, чем режим самой СЭЗ.
Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на принимавшиеся в отношении
отдельных зон федеральные законы, с момента введения в действие Конституции РФ
1993 г. существование СЭЗ вступило в противоречие с Основным законом страны.
Отсюда следует, что для легализации создания и функционирования свободных
экономических зон необходимо внесение в Конституцию РФ соответствующих
изменений. В противном случае правовые акты, предусматривающие правила
поведения, не соответствующие изложенным выше положениям Основного закона,
имеющим принципиальный характер, становятся неправомерными, поскольку, согласно
ч.1 ст.15 Конституции, законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны
противоречить Конституции РФ. Подобные выводы не только имеют теоретический
характер, но и могут повлечь практические последствия, поскольку ставят под
сомнение законность, как отдельных нормативных актов, так и совершенных на их
основе действий. [34]
Одной из заложенных в проекте закона идей, вызывающих серьезные сомнения,
является существенное усиление роли Правительства РФ и других органов
исполнительной власти и, соответственно, уменьшение полномочий федеральных
органов представительной власти в регулировании процесса создания и
деятельности свободных экономических зон.
Согласно проекту закона, зоны должны возникать в соответствии с Федеральной
программой создания и развития свободных экономических зон на территории РФ.
Эта программа разрабатывается и ежегодно уточняется Правительством РФ.
Подготовка ее проекта осуществляется по поручению Правительства федеральным
органом исполнительной власти на основе предложений о создании зон,
поступивших от субъектов Федерации и предварительно согласованных с
соответствующими органами местного самоуправления. Правительство принимает
решение о создании конкретной зоны и утверждает положение о ней. Оно же
решает вопрос о ее ликвидации. Как можно видеть, согласно проекту, все
принципиальные этапы процесса формирования и прекращения свободных
экономических зон определяются органами исполнительной власти, и прежде всего
Правительством РФ.
При этом роль высшего органа представительной власти - Федерального Собрания,
фактически, ограничивается рассмотрением предложений по финансированию
программы в рамках обсуждения бюджета страны на следующий финансовый год.
Между тем, несмотря на то, что льготы, которыми наделяются субъекты, именуемые
участниками свободных экономических зон, носят локальный характер, последствия
их предоставления затрагивают интересы широкого круга лиц - от конкретных
предприятий, оказывающихся в неравном положении по сравнению с предприятиями,
получившими статус участника зоны, до субъектов Федерации, не располагающих на
своей территории свободными экономическими зонами.
[35]
Освобождение от налогов, снижение налоговых ставок, сокращение
налогооблагаемой базы, предусматриваемые в том или ином сочетании режимом
зоны, ведут к снижению в течение продолжительного времени общего уровня
доходов, поступающих в бюджеты разных уровней. В условиях, когда принятие
решения о создании зон предоставляется Правительству, а не высшему
законодательному органу, субъекты Федерации, не участвующие в соответствующем
проекте, практически лишены возможности влиять на принятие принципиальных
решений.
В связи с этим представляется необходимым, чтобы как утверждение в целом
Федеральной программы создания и развития свободных экономических зон на
территории РФ, так и принятие решений о создании отдельных зон осуществлялись
федеральным законодательным органом и имели форму закона, а не акта
Правительства.
Для современной России реальные результаты создания свободных экономических
зон можно усмотреть главным образом в оказании адресной экономической помощи
отдельным территориям. При этом необходимо осознавать, что поддержка будет
оказываться как за счет Федерации в целом, а так и каждого из входящих в нее
регионов. Представляется, что целесообразность и обоснованность
соответствующих потерь со стороны центра и субъектов Федерации во имя
развития той или иной территории должны обсуждаться обеими палатами
Федерального Собрания при принятии соответствующего законопроекта. На такой
основе учреждение зоны не будет восприниматься как насильственное ущемление
интересов остальных субъектов Федерации. В целом же предоставление
территориям режима СЭЗ, на мой взгляд, не должно становиться обыденной
практикой, оставаясь исключением из правил, а не правилом. В противном случае
оно может превратиться в способ ухода от налогообложения, а также от
исполнения общих для всех участников внешнеэкономической деятельности
таможенных правил.
Однако даже при условии соблюдения указанных выше условий вызывает сомнения
выраженная в проекте закона концепция регулирования, относящегося к одной из
разновидностей свободных экономических зон - так называемой зоне экспортного
производства (далее - ЗЭП).
Согласно проекту, такая зона представляет собой ограниченный участок таможенной
территории РФ, в пределах которого устанавливается особый режим
предпринимательской деятельности для участников данной зоны, вывозящих с ее
территории за пределы РФ более 50% товаров собственного производства,
относящихся к продукции обрабатывающих отраслей промышленности и отвечающих
критериям происхождения с территории указанной зоны (должны быть произведены в
указанной зоне).[36]
Авторы проекта не упомянули о возможности квотировании экспорта продукции,
произведенной в ЗЭП. Создается впечатление, что их цель состояла в установлении
лишь нижнего предела вывоза продуктов переработки сырья за пределы РФ и в
дальнейшем стимулировании этого процесса путем предоставления экспортерам
соответствующих льгот. Между тем на сегодняшнем этапе экономического развития
России всемерное поощрение экспорта уже не может служить самоцелью при создании
свободных экономических зон. Напротив, в целях избежания ажиотажного спроса и
резкого роста цен на некоторые необходимые российскому потребителю виды
продукции перерабатывающей промышленности Правительство вынуждено в ряде
случаев вводить ограничения на вывоз такой продукции за рубеж путем применения
административных мер воздействия на экспортеров.
[37]
Изложенные выше соображения не охватывают всех положений проекта закона о
свободных экономических зонах. Однако и они свидетельствуют о недостаточной
степени проработки авторами, как общей концепции, так и формулировок
отдельных статей этого документа.
з 2.2. Организация свободных экономических зон в России Ц проблемы и перспективы
Практика создания имеющихся и проекты будущих свободных экономических зон на
территории России показывают, что в зависимости от целей и задач их можно
разделить на следующие основные типы:
комплексные зоны производственного характера;
внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны
экспортного производства и транзитные);
функциональные, или отраслевые (технологические парки, технополисы,
туристические, страховые, банковские и др.).
Эти типы зон могут быть охарактеризованы следующими основными признаками:
Комплексные зоны многопрофильны. Они формируются и на ограниченной
территории, и в границах областей и других территориальных образований. В них
создаются условия для привлечения крупного капитала с обязательным развитием
необходимой инфраструктуры.
К комплексным зонам может быть отнесена (по крайней мере, по замыслам их
создателей) большая часть свободных экономических зон, создаваемых в России,
в том числе - СЭЗ в Находке, Калининградской области, Санкт-Петербурге и
др.
Внешнеторговые зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и за счет
консигнационных складов, сдачи в аренду помещений, выставок, перевалки
грузов и их транзита.
К внешнеторговым зонам относятся, в частности, зона свободной торговли
"Шерри-зон" (около аэропорта "Шереметьево")
[38], свободные таможенные зоны "Московский Франко-Порт" (около аэропорта
"Внуково"), "Франко-Порт Терминал" (на территории московского Западного
речного порта.[39]
Отраслевые зоны (технологические парки, технополисы и др.) выполняют как
народнохозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в частности,
способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях на
основе активизации внешнеэкономического сотрудничества, внедрению
результатов отечественной науки, а также разработке наукоемких технологий,
новых видов готовой продукции и расширению экспорта.
К отраслевым зонам научно-технического характера относится СЭЗ в Зеленограде,
которая должна специализироваться в области микроэлектроники, информатики и
связи; к зонам финансового ("оффшорного") характера может быть отнесена зона
экономического благоприятствования в Ингушетии; к зонам туристическо-курортного
типа - особая экономическая зона "Кавказские Минеральные Воды".
[40]
На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но и
локальные факторы. Так, для транспортных, экспортно-импортных зон необходимо
наличие крупного транспортного узла. Они, как правило, размещаются в
приморских городах, располагающих морскими портами, железнодорожным
сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для размещения торговых,
банковских и других зон.
Для создания зон типа технопарков и технополисов нужна развитая научно-
производственная база и квалифицированная рабочая сила. Организация
туристическо-рекреационных зон требует наличия культурных и исторических
центров, бальнеологических курортов, привлекательных для туризма ландшафтов,
развитой инфраструктуры.
Основной отличительной чертой процесса создания свободных экономических зон
в России является его политизированность в ущерб экономической сути,
вопросы создания зон решаются стихийно, при отсутствии четких критериев и
достаточной нормативно-правовой базы.
Если в самом начале (еще на этапе существования СССР) замысел создания зон
использовался руководством союзных республик в качестве инструмента
политического противодействия союзному центру, а в преддверии выборов
российского президента раздача "зональных полномочий" была символом
либерального отношения руководства РСФСР к регионам, то затем, с обретением
Россией суверенитета, "выбивание" этих полномочий стало средством аналогичной
борьбы, теперь уже - со стороны руководителей регионов по отношению к
федеральным властям. И сегодня эта идея все еще остается средством
политического давления регионов на правительство, хотя практические усилия
по организации зон все более смещаются на местный уровень.
В отношении вопроса о свободных зонах российское руководство до сих пор
действовало весьма непоследовательно. Оно то, поддаваясь давлению регионов,
щедро раздавало льготы, то отбирало их, обосновывая это общегосударственными
интересами. В результате большинство свободных экономических зон,
организованных в начале 90-х годов, фактически лишились сегодня основной
части ранее предоставленных федеральных преференций. Решения о создании
новых СЭЗ продолжают приниматься так же, как и ранее, т.е. чисто
декларативно, без концептуального обеспечения и механизма реализации. В
итоге остается нереализованной главная экономическая идея свободных
экономических зон - стимулирование предпринимательской активности через
выборочную либерализацию инвестиционного климата.
Вместе с тем, исходя из мирового опыта, курс на организацию СЭЗ мог бы
способствовать решению ряда приоритетных для страны проблем в области
стабилизации и подъема экономики, возрождения регионов, укрепления
федерализма, развития внешнеэкономической деятельности и международных
контактов. Однако отсутствие в РФ надежной правовой базы по созданию и
функционированию СЭЗ, а у правительства - четкой концепции о роли свободных
экономических зон в российской экономике переходного периода не позволяет
вопросу о свободных зонах находится в контексте важнейших направлений текущей
политики.
Устройство свободных зон должно регламентироваться четко сформулированным
законом, а не постоянно меняющимися решениями исполнительной власти. Без
базового федерального закона о СЭЗ реализация любых принимаемых по вопросу о
зонах правовых решений (будь то президентские указы, постановления
правительства или даже парламентские акты) будет неизбежно упираться в
приоритетность более общих норм регулирования хозяйственной деятельности,
установленных специальными разделами федерального законодательства (что и
подтвердила российская практика). Принятие же такого закона позволило бы
упорядочить многочисленные нормативно-правовые акты, принятые по вопросу о
СЭЗ, открыв таким образом новый специальный раздел в федеральном
законодательстве - раздел о СЭЗ, а также внести в другие специальные разделы
законодательства (налоговый, таможенный, валютный, банковский и т.д.). те
дополнения и изъятия, без которых реальное развертывание зональной практики
не представляется возможным.[41]
[42]
Таким образом, принятие базового федерального закона о свободных зонах,
учитывающего интересы развития как Федерации в целом, так и ее субъектов,
можно считать сегодня краеугольным камнем в деле успешного "строительства"
здания свободных экономических зон.
При разработке и принятии закона о СЭЗ, что, как показано выше, является
самой насущной задачей для развития зональной практики, прежде всего
необходимо разрешить следующую проблему.
Функционирование свободных экономических зон в режиме свободной таможенной зоны
(а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ)
означает, что территория зоны подпадает под условия таможенной
экстерриториальности. Между тем, конституционность норм таможенной
экстерриториальности принципиально не ясна сегодня даже в отношении небольших
участков государственной территории РФ (площадью в несколько кв. км), не
говоря уже о регионах размером с целую область, поскольку Конституция
Российской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории
страны: "На территории Российской Федерации не допускается установление
таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для
свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств".
[43] Исключения допускаются лишь в целях "...обеспечения безопасности,
защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей".
[44] Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия
решений об образовании различных СЭЗ на территории России.
Госдума РФ приостановила ввиду этой неясности процесс прохождения через
российский парламент федерального Закона "0 свободных экономических зонах",
направив весной 1995 г. по инициативе Комитета по экономической политике
соответствующий запрос в Конституционный суд РФ с просьбой дать
официальное толкование указанной статьи российской Конституции.
Вторая проблема состоит в отсутствии четко сформулированных целей создания
зон, не противоречащих как интересам регионов, так и Федерации в целом.
Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь одну
сиюминутную привлекательную сторону - перспективу получения льгот по полному
или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗ помогут им
избавиться от проблем, решить которые сами они не в состоянии: плохого
состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой
социальной обстановки, экологических проблем. И при этом не думают о том,
кто же тогда в такую "свободную зону" придет со своим капиталом?
Между тем, система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить
инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной территории,
а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих здесь
факторов развития.[45] Более того,
при нынешних широких масштабах распространения свободных зон в мировом
хозяйстве налоговые льготы - далеко не главный стимул для притока в зону
иностранного капитала.
Существеннее в этом отношении могут оказаться сегодня такие факторы, как
политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры,
квалификация рабочей силы, упрощение административных процедур. Там же
высказано мнение, что, первые российские зоны могут привлечь иностранных
инвесторов "не широтой фискальных льгот и даже не дешевизной рабочей силы, но,
скорее, перспективой освоения обширного отечественного рынка. Именно последнее
должно быть поставлено в центр конкретных зональных проектов".
[46]
В-третьих, все претенденты на создание свободных экономических зон стремятся
взять под свою юрисдикцию как можно больше территории, не понимая, что чем ее
больше, тем хуже для предпринимательского успеха зоны. Ведь, по зарубежному
опыту, для нормального обустройства 1 квадратного километра
экспортопроизводящей зоны требуются вложения порядка 40-45 млн. долларов США,
таможенно - торговой - 10-15.[47] Где
возьмет эти средства администрация, например, Читинской области, заявившая о
намерении создать СЭЗ на всей территории - 432 тыс.кв.км, или Алтайский край
- 262 тыс.кв.км? (А общая площадь только первых 11 учрежденных СЭЗ составляет
1 млн. кв.км, или 7% территории России.)
Вот почему большая часть действующих в мире СЭЗ ограничена пределами
предприятия, нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта,
в исключительном случае - небольшого по территории города или района.
Проблема разумного ограничения начальных вложений на обустройство свободной
зоны особенно актуальна для современной России, учитывая нынешнюю острейшую
нехватку инвестиционных средств.
В практике развития российских свободных экономических зон есть и другие
проблемы, как общие (например, отсталость инфраструктуры), так и частные,
но эти три рассмотренные - неурегулированность нормативно-правовой базы,
отсутствие четко сформулированных целей и противоречия между сиюминутными
интересами отдельных регионов и перспективами развития Федерации в целом и
недостаток (и на федеральном, и на региональном уровне) средств на
обустройство создаваемой зоны - являются, по моему мнению, основными
факторами, тормозящими эффективную работу существующих и создание новых
свободных экономических зон.
В результате, в настоящее время из 18 формально учрежденных в России СЭЗ можно,
да и то с большими натяжками, можно назвать "работающими" лишь две зоны - в
Калининградской области и Находке.[48],
[49] Да и то не как экспортопроизводящие, ради чего, собственно, они и
создавались, а, в основном, как экспортовывозящие, т.е. используемые
российским и иностранным капиталом для вывоза из России стратегических товаров
и сырья.
Глава III. Сравнительная характеристика "старейших" СЭЗ России
Рассмотрим две экономические зоны лНаходка и лЯнтарь и проведем их
сравнительный анализ.
Краткая сравнительная характеристика приведена в приложении 3.
з 3.1. Приморская "Находка"
СЭЗ "Находка", первая в России, была образована в октябре 1990 года.
[50] [51] Целями создания свободных
экономических зон, согласно указанным документам, являются развитие
торгово-экономического и научно-технического сотрудничества с зарубежными
странами, обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного
капитала, технологии и управленческого опыта, а также потенциала предприятий
к решению задач социально-экономического развития Дальнего Востока,
комплексное освоение его природных ресурсов, увеличение экспортных
возможностей региона и страны в целом, развитие производства
высококачественной импортозамещающей продукции трансконтинентального транзита,
отработка новых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.
Основные нормативно-правовые документы по этапам создания и развития зоны,
ее территория, области специализации, а также основные преимущества и
недостатки рассматриваемой СЭЗ приведены в Приложении 3.
Следует отметить главные отличительные особенности этой зоны:
выгодное географическое положение и развитая транспортная сеть
(конечный пункт Транссибирской магистрали, четыре крупных действующих порта);
отсутствие сегодня реальных конкурентов на российском Дальнем
Востоке в части осуществления внешнеторговой деятельности со странами
Азитско-Тихоокеанского региона;
наличие определенного опыта внешнеэкономической деятельности: до
недавнего времени Находка была единственным открытым портом на Дальнем
Востоке, через нее проходило до четверти годового экспорта России;
достаточно ограниченная (по сравнению с некоторыми "гигантскими"
российскими СЭЗ) территория (менее 5 тыс. кв.км).
Потенциал свободной экономической зоны "Находка" характеризуют следующие
данные. Ежегодно в незамерзающие порты - нефтеналивной, рыбный, торговый и
Восточный - приходят до 1000 судов, общий грузооборот составляет 25 млн.т.
Порт Восточный занимает второе место в АТР (после Гонконга). Здесь действуют
угольные причалы на 8 млн. т и контейнерный комплекс на 2 млн. т. Ежегодно
перерабатывается до 400 тысяч контейнеров. После реконструкции порт будет
иметь до 60 причалов, способных перерабатывать более 40 млн. т грузов в год.
На очереди сооружение мощного угольного терминала, комплекса по переработке
4 млн. т импортного зерна. Получен кредит "Дойч Банка" в размере 100 млн.
долл. На возведение причала для экспорта 3 млн. т удобрений. По оценкам,
поток грузов через порт в ближайшие пять лет возрастет на 8 млн. т., а
ежегодный доход составит 5 млрд. долл.
В СЭЗ зарегистрировано несколько сот предприятий с иностранными инвестициями
- более половины всех образованных на Дальнем Востоке. По данным,
содержащимся Биржевых ведомостях, кредитная масса инвестиционных средств
превысила 200 млн. долл.[52] В рамках
проекта создания российско-корейского индустриального парка площадью 300 га
планируется дополнительно привлечь 700 млн. долл., российско-американского
парка площадью 175 га - от 200 до 500 млн. долл. Безработица в зоне "Находка"
составляет 0,19% от уровня безработицы в крае.
Однако, несмотря на имеющийся потенциал, есть и ряд существенных помех
дальнейшему развитию свободных экономических зон. Про общие из них (пробелы
законодательной базы, дефицит нормативных актов, защищающих права участников
СЭЗ, недостаток средств на обустройство инфраструктуры и т.п.) уже
говорилось. В частности, в результате отмены "задним числом" таможенных льгот
СЭЗ "Находка" потеряла до 30% инвесторов.
[53] Есть и специфические проблемы, в том числе: высокие транспортные
тарифы, "отрезающие" Приморье от Центра страны, необходимость больших (порядка
1 млрд.долл.) капиталовложений в реконструкцию железной дороги от Находки до
Хабаровска, связывающей воедино всю транспортную "цепочку".
з 3.2 Балтийский "Янтарь"
Идея создания Калининградской СЭЗ была предложена в конце 80-х годов. Но
конкретная реализация этой идеи свершилась ненмного позднее. В 1994 г. Совет
Министров России утвердил лПолонжение о свободной экономической зоне в
Калининградской обласнти, которое закрепило правовые основы финансово-
хозяйственной деятельности этой новой экономической структуры, получившей
нанзвание лЯнтарь. Цели создания зоны трактовались так :
ускорение решения задач социально-экономического развития
Калининградской области;
повышение жизненного уровня населения в области на оснонве развития
торгово-экономического и научно-технического сотруднничества с зарубежными
странами:
обеспечение благоприятных условий для привлечения иностнранного
капитала, технологий и управленческого опыта, потенцианла российских
предприятий для увеличения экспортных возможнонстей региона;
развитие производства экспортной и импортозамещающей продукции,
трансконтинентального транзита;
отработка новых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной
экономике.
В дальнейшем свободная экономическая зона лЯнтарь была транснформирована в
особую экономическую зону (ОЭС). Основным законнодательным актом, определяющим
правовые и экономические оснонвы создания и функционирования такой зоны,
является федеральный закон лОб особой экономической зоне в Калининградской
области от 22 января 1996 года.[54]
Особая экономическая зона создана в пределах всей территории Калининградской
области, за исключением территонрий и объектов, имеющих оборонное и
стратегическое значение для Российской Федерации. Этим законом были созданы
предпосылки для преодоления сложностей эксклавного положения Калининградской
области и успешного осуществления ее внешнеэкономической деятельнности. Ведь
экономика Калининградской области тесно связана с унинкальными месторождениями
янтаря, где сосредоточено более 85 % мировых запасов этой ископаемой смолы
хвойных пород. Янтарь используется в радиотехнической промышленности, в
изготовленнии музыкальных инструментов, а также в производстве ювелирных
украшений. На территории области, включая приобретенный шельф, добываются
другие полезные ископаемые. В регионе разведаны крупнные запасы нефти. Область
производит 6 проц. целлюлозы, 4 проц. бумаги и 10 проц. рыбной продукции
Российской Федерации. Более того, область располагает рекреационными ресурсами,
благоприятствунющим развитию курортно-туристского комплекса, где имеются
значительные запасы лечебных минеральных вод. Свидетельством тому уже имеющиеся
широко известные курортно-оздоровительные зоны Светоогорска и 3еленограда.
[55]
Согласно положению о свободной экономической зоне "Янтарь", принятому в
сентябре 1991 года, целями создания СЭЗ были ускорение решения задач
социально-экономического развития Калиниградской области, повышение жизненного
уровня населения области на основе развития торгово-экономического и
научно-технического сотрудничества с зарубежными странами, обеспечение
благоприятных условий для привлечения иностранного капитала, технологии и
управленческого опыта, потенциала предприятий для увеличения экспортных
возможностей региона, развития производства экспортной и импортозамещающей
продукции, трансконтинентального транзита, отработки новых форм
хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.
[56]
Свободная экономическая зона создавалась в пределах всей Калининградской
области с прилегающими к ней районами континентального шельфа, за
исключением территории объектов, имеющих оборонное и стратегическое значение
для России.
В январе 1996 года Президентом РФ был подписан закон "Об особой экономической
зоне в Калининградской области".[57]
Подробный анализ опыта функционирования области в качестве СЭЗ "Янтарь" и
прогноз последствий принятия нового закона, показывает, что, несмотря на
наличие определенного потенциала области и на то, что преференциальный режим
хозяйственной деятельности в ней был более стабилен, чем в других "старых" СЭЗ
(в частности, режим беспошлинного, безлицензионного и безрегистрационного
экспорта,
а также беспошлинного импорта с одновременной отменой НДС и спецналога
действовал в области на протяжении 16,5 месяцев - ситуация, не имеющая
аналогов на территории России), дополнительные права и привилегии,
предоставленные области в 1991-1995 гг., оказались малоэффективными для
решения ее социально-экономических проблем.
[58]
При этом:
годовая динамика роста доходов области оказалась практически нулевой;
зависимость области от бюджетных дотаций центра не только не
ослабла, но и усилилась, причем - на фоне сокращения ее вклада в национальный
доход страны;
довольно динамичное развитие сферы услуг (прежде всего, торгово-
посреднических) не смогло уравновесить упадок производственной сферы и
создать ощутимые заделы для постепенного экономического подъема в регионе;
положение с привлечением иностранных инвестиций оказалось хуже, чем
у ряда других "старых" СЭЗ и регионов, не имевших льготного режима:
область заняла лишь 18-ое место среди российских регионов по объему реально
вложенных капиталов, а в расчете на душу населения ее показатели существенно
меньше, чем в среднем по России;
ожидаемого усиления внешнеэкономического потенциала области не
произошло: хотя по объему импорта на одного жителя она существенно (в
полтора раза) превзошла среднероссийский уровень, подушевой объем ее
экспорта оказался на 1/3 меньше, чем в среднем по России;
режим свободной торговли потребовал усиления административного
контроля над экономической деятельностью в регионе, что было вызвано ростом
контрабандны.
В результате остались нереализованными практически все цели, сформулированные
при создании СЭЗ "Янтарь".
Отмечено, что в новом законе фактически не учтен опыт работы СЭЗ "Янтарь" и
высказано мнение, что этот закон не только не создает в Калининградской
области привлекательного инвестиционного климата, а может даже ухудшить его.
[59]
Отмеченные "результаты" функционирования Калининградской области в режиме
СЭЗ (а ее опыт, пожалуй, наиболее "богатый" из всех свободных экономических
зон) важны тем, что они могут служить определенным ориентиром для других
российских территорий, уже имеющих или претендующих на звание "свободных
экономических зон", с тем, чтобы избежать повторения сделанных ошибок.
Таким образом, две "старейшие" и, судя по всему, наиболее активно
действующие СЭЗ России имеют много сходного как в преимуществах (в основном,
обусловленных их выгодным экономико-географическим положением), так и в
недостатках. К общим для всех российских СЭЗ проблемам (они охарактеризованы
выше) здесь добавляются высокие транспортные издержки, связанные: для
Находки - со значительной удаленностью от центральной России, для
Калиниграда - с "оторванностью" региона от остальной российской территории.
Вновь следует подчеркнуть, что без комплексного подхода к решению указанных
проблем будущее рассмотренных регионов как настоящих СЭЗ представляется весьма
туманным. Если же будет сохранен только их формальный статус "свободных зон",
через некоторое время они могут остаться лишь пунктами перевалки
контрабандного товара и центрами наркобизнеса (что начинает подтверждаться уже
сегодня более чем 6-кратным ростом преступности в этих городах).
[60]
Заключение
По итогам проведенного исследования были сделаны следующие выводы и предложения:
1. Свободные экономические зоны - области очень высокой коннцентрации
торговых, финансовых, производственных, технологинческих связей. Они являются
очагами высокого уровня развития рыночных отношений, предпринимательства,
местом совершенствонвания технологии и управленческого механизма. Эти
феноменальнные формирования на исходе XX века превратились в весомый факнтор
мировой экономики и представляют собой своеобразные коммерческие центры,
ускоряющие глобальный товарооборот и стинмулирующие внешнюю торговлю.
2. Несмотря на имеющиеся возможности развития свободных экономических зон, есть
и ряд существенных помех дальнейшему их развитию. Про общие из них: пробелы в
законодательной базы, дефицит нормативных актов, защищающих права участников
СЭЗ, недостаток средств на обустройство инфраструктуры и т.п. уже
говорилось. В частности же, в результате отмены "задним числом" таможенных
льгот, например та же, СЭЗ "Находка" потеряла до 30% инвесторов.
[61]
3. Так же, есть и специфические проблемы, в том числе: высокие транспортные
тарифы, "отрезающие" Приморье от Центра страны, необходимость больших
(порядка 1 млрд.долл.) капиталовложений в реконструкцию железной дороги от
Находки до Хабаровска, связывающей воедино всю транспортную "цепочку".
Это что касается отрицательных сторон функционирования и развития свободных
экономических зон.
Но, сейчас в России насчитывается достаточно СЭЗ, развитие которых началось
в конце 80-х годов. Тогда свободные экономические зоны рассматривались как
элемент государственной внешнеполитинческой политики и способ стимулирования
межгосударственных эконномических связей с иностранными партнерами. СЭЗ
должны были стать компактными территориями с высокой концентрацией
предпринятий и с участием иностранного капитала. Более того, предполаганлось
создавать такие зоны в регионах с развитым научно-техничеснким потенциалом,
чтобы изготовлять наукоемкую продукцию на оснонве соединения отечественных
технологий и зарубежного капитала.
4. Проведенное рассмотрение дает основания полагать, что ответ на вопрос:
есть ли перспективы у свободных экономических зон в России - может быть
положительным.
Однако, несомненно, и то, что эффективная реализация этой формы
экономического взаимодействия с остальным миром может осуществляться при
соблюдении следующих обязательных условий:
формирования на федеральном уровне четкой концепции в области
СЭЗ, учитывающей как общегосударственные, так и региональные интересы;
разработки и принятия соответствующей законодательно-нормативной
базы, регулирующей процесс создания и функционирования СЭЗ;
организации СЭЗ на ограниченной территории, исключающей нарушение
принципа единого экономического пространства страны;
взаимной экономической заинтересованности как местных, так и
федеральных органов в создании свободных зон;
возможности (и готовности) федеральных органов направить
значительные бюджетные средства для формирования инфраструктуры СЭЗ, с
понимаем того, что реальный эффект для страны может быть получен лишь в
перспективе;
создания на федеральном уровне специального органа управления,
координирующего процессы создания СЭЗ и осуществляющего контроль за
выполнением свободными зонами их обязательств по отношению к государству,
включая использование средств, получаемых из федерального бюджета;
предоставления иностранным и российским инвесторам, действующим в
СЭЗ, лучших условий для ведения хозяйственной деятельности, чем те, которые
они имеют за рубежом и на остальной территории Российской Федерации.
Как видно, здесь нет принципиально невыполнимых условий. На наш взгляд,
проблемы свободных экономических зон могут быть решены при согласованных
действиях всех заинтересованных сторон.
5. Опять же, хотелось бы подчеркнуть, то, что без комплексного подхода к
решению указанных проблем будущее рассмотренных регионов как настоящих
свободных экономических зон представляется весьма и весьма туманным. Если
же будет сохранен только их формальный статус "свободных зон", то через
некоторое время они могут остаться всего лишь пунктами перевалки
контрабандного товара и центрами наркобизнеса (что начинает подтверждаться
уже сегодня более чем 6-кратным ростом преступности в этих городах).
Создание у нас СЭЗ может стать, как и во многих странах мира, одним из
эффективных способов привлечения иностранных инвестиций, катализатором
развития внешнеэкономических связей и экономики страны в целом. Но для
этого политика их формирования должна быть продуманной и последовательной.
Свободные экономические зоны созданы для повышения экономики отдельных
регионов, где есть свободные экономические зоны, для создания большего числа
рабочих мест, поднятие всей России в целом.
Нужно создать общий закон по свободным экономическим зонам. Подобная попытка
уже была, но законопроект не был подписан Президентом Российской Федерации.
Существуют нормативно-правовые акты для свободных экономических зон, но лишь
в некоторых регионах России. Скорее всего, они создаются для недобросовестных
людей. Для отмывания денег, незаконного провоза товаров.
При рассмотрении и изучении материала по данной теме, пока следует закрыть
свободные экономические зоны, как не отвечающие поставленным целям.
Нужно создать единый законопроект и посмотреть накопленный опыт других стран
и регионов, для того, чтобы не повторять их ошибок.
Библиографический список.
1. Конституция Российской Федерации, 1993 г.
2. Об иностранных инвестициях в РСФСР. Закон РСФСР от 4.07.91 г.
N 1545-1.
3. О некоторых вопросах предоставления льгот участникам
внешнеэкономической деятельности. Федеральный закон от 13.03.95 г. N 31-ФЗ.
// СЗ РФ. 1995.
4. О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории
РСФСР. Указ Президента РСФСР от 15.11.91 г. N 213.
5. О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон
(СЭЗ) на территории Российской Федерации. Указ Президента РФ от 4.06.92 г. N
548.
6. О создании зоны свободной торговли "Шереметьево". Указ
Президента РФ от 10.12.92 г. N 1572.
7. О свободных таможенных зонах "Московский Франко-Порт" и
"Франко-Порт Терминал". Указ Президента РФ от 3.06.93 г. N 847.
8. О совершенствовании работы с иностранными инвестициями. Указ
Президента РФ от 27.09.93 г. N 1466.
9. О Калининградской области. Указ Президента РФ от 07.12.93 г.
N 2117.
10. О признании утратившими силу и об отмене решений Президента РФ в
части предоставления таможенных льгот. Указ Президента РФ от 6.03.95 г. N
244.
11. О создании зон свободного предпринимательства. Постановление ВС
РСФСР от 14.07.90 г. N 106-1.
12. О создании зон свободного предпринимательства. Постановление ВС
РСФСР от 13.09.90 г. N 165-1.
13. О создании в Приморском крае в районе г. Находка свободной
экономической зоны. Постановление ВС РСФСР ОТ 24.10.90 г.
14. О внесении дополнений в постановление ВС РФ "О введении в
действие закона Российской Федерации "О таможенном тарифе". Постановление ВС
РФ от 7 июля 1993 г. N 5343-1.
15. О некоторых мерах по развитию СЭЗ "Находка". Постановление
Правительства РФ от 08.09.94 г. N 1033.
16. Об особой экономической зоне в границах особо охраняемого
эколого-курортного региона - Кавказских Минеральных Вод. Постановление
Правительства РФ от 29.12.94 г. N 1430.
17. Положение о свободной экономической зоне в районе г. Находки
Приморского края. Утверждено постановлением СМ РСФСР от 23.11.90 г. N 540.
18. Положение о свободной экономической зоне в Калининградской
области (СЭЗ "Янтарь"). Утверждено постановлением СМ РСФСР от 25.09.91
г. N 497.
19. О налогообложении предприятий, расположенных в свободных
экономических зонах. Письмо Госналогслужбы РФ от 29.06.93 N НП-4-06/93н,
Минфина РФ от 25.06.93 N 04-06-01.
Книги, статьи, монографии.
1. Вардомский Л., Самбурова Е. Гора родила мышь. - Деловые люди, 1994, N 3.
2. Вардуль Н. Приморская находка. - Коммерсантъ, 1996, N 10.
3. Васильев Л. СЭЗ: мифы и действительность. - Биржевые ведомости, 1995,
N 1-2.
4. Галиев А., Привалов А. Что ж там встает на Востоке? - Коммерсантъ,
1994, N 28.
5. Глуховский М. СЭЗ "Находка": иллюзии и реальность. - Деловые люди,
1994, N 3.
6. Друзик Я. С. лСвободные экономические зоны, ФУАинформ, М, 1999г
7. Елисеев А. Особая экономическая зона в Калининградской области. -
Международный бизнес России, 1996, N 5.
8. Крыштановская. О. лРегионы забирают власть. Ц БИКИ, 1998 г. № 24.
9. Лемешко М. Свободные зоны не свободны от кризиса. - Деловые люди,
1997, N 3.
10. Общество. Культура. Управление: Сб. научн. трудов - М.: МИЭТ, 2001.
11. Общество. Культура. Управление: Сб. научн. трудов - М.: МИЭТ, 2002.
12. Региональная экономика, ред. Морозова Т., М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1997.
13. Рекомендации по созданию СЭЗ в России. - БИКИ, 1996, N 39 (7465).
14. Савин В. О законодательной базе свободных экономических зон в России. -
Бизнес, 1996, N 7.
15. Семенов Г. Развитие свободных и оффшорных зон. - Российский
экономический журнал, 1995, N 11.
16. Смородинская Н., Капустин А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и
российские перспективы. - Вопросы экономики, 1994, N 12.
17. Стулов А. Балтийский "Янтарь". - Деловые люди, 1994, N 3.
18. Смородинская Н. Организация СЭЗ в Российской Федерации. Анализ политико-
правовой базы и возможных перспектив. - Информационно-аналитические
материалы ЦБ РФ, М., 1999, вып. 3.
19. Смородинская Н. Туманно будущее свободных зон. - Экономика и жизнь,
1997, N 12.
20. Федоров В. "Находка" может оказаться для кого-то настоящей находкой.
- Рынок ЦБ, 1996, N 4.
Приложение 1
Мировое "семейство" свободных экономических зон
В соответствии с хозяйственной специализацией
| Зоны свободной торговли | Промышленно - производственные | Технико - внедрические | Сервисные | Комплексные |
| Торгово - производственные | Научно - промышленные | Инновационные центры | Зоны свободного предпринимательства (Зап. Европа, Канада) | |
| Технополисы | ||||
| Свободные таможенные | Импортные и импортозаменяющие | Зоны банковских и страховых услуг | Специальные экономические зоны (Китай) | |
| Свободные порты | Экспортно и экспортозаменяющие | Оффшорные | Территории особого режима (Аргентина, Бразилия). | |
| Транзитные | Экспортные | Реакционные | Особые экономические зоны (Россия) | |
| Территориальные | Функциональные (режимные) | |||
| Административно Ц территориальные образования | Промышленные и научные парки | Торгово Ц складские комплексы | Финансовые центры | лТочки (предприятия) |
| Виды свободных зон | Размеры (кв. км) | Наличие таможенной границы | Базовые льготы (1) | Основные регионы/страны распространения |
| Зоны свободной торговли | до 3-5 | обязательно | таможенные | Крупные транспортные узлы в развивающихся и развитых странах |
| Промышленно-производствен-ные: | ||||
| а) точечные | до 1-2 | отсутствует | таможенные | Бразилия, Мексика, Пуэрто-Рико, Филиппины, Карибский бассейн |
| б) промпарки | 0,1-0,5 1-20 | не обязательно | таможенные | ЮВА, Мексика |
| Торгово-производствен-ные | 1-4 | обязательно | таможенные | США |
| Зоны малого бизнеса | 0,01-3 | отсутствует | финансовые, налоговые | Индия, Ближний Восток, Аргентина, Франция |
| Технико-внедренческие (научно-производствен-ные) | 2-20 | не обязательно | налоговые | НИС Юго-Восточной Азии |
| Оффшорные финансовые центры | 0,05-0,1 | отсутствует | налоговые | Карибский бассейн, Гонконг, Сингапур |
| Комплексные: | ||||
| а) специальные экономические | 16-330 | обязательно | таможенные, налоговые, финансовые | КНР |
| б) территории особого режима типа зоны "Манаус" | 2 200 000 (льготируется до 10 000) | обязательно для части зоны | таможенные, налоговые, финансовые | Бразилия ("Манаус"), Аргентина ("Огненная земля") |
| в) особые экономические зоны | в пределах адм.-терри-ториальных образований (город, район) | обязательно для отдельных локальных зон, находящихся на территории особой зоны | налоговые, таможенные, финансовые | Россия (Калининградская обл., проекты для других территорий) (2) |
Основные характеристики | СЭЗ "Находка" | ОЭЗ в Калининградской области |
Этапы создания и развития (по нормативным документам) | Решение о создании - 14.07.90 г. (постановление ВС РСФСР) | |
| Положение о СЭЗ - 23.11.90 г. | Положение о СЭЗ "Янтарь" - 25.09.91 г. | |
| Фактическая отмена налоговых льгот для совместных предприятий в СЭЗ - Закон РФ "Об основах налоговой системы", 1.01.92 г. | ||
| Дополнительные финансовые льготы зонам и гарантии иностранным инвесторам - указ Президента РФ от 4.06.92 г. | ||
| Новая редакция Положения о СЭЗ - постановление Правительства от 26.02.92 г. | Кредитные льготы - постановление Правительства, август 92 г. | |
| Подтверждение таможенных льгот - указ Президента от 23.12.92г. | ||
| Упразднение таможенных льгот - Закон РФ "О таможенном тарифе" от 21.05.93 г. Фактическая отмена налоговых льгот - письмо ГНС | ||
| Дополнительные финансовые льготы (кредиты), поручение о создании свободных таможенных зон и передача местного аэродрома для совместного использования в военных и гражданских целях - постановление Правительства РФ от 8.09.94 г. | Восстановление и расширение налоговых льгот - указ Президента РФ от 7.12.93 г. Дополнительные финансовые льготы (кредиты, субвенции) - постановление Правительства РФ от 25.05.94 г. | |
| Отмена налоговых льгот - Закон РФ "О финансировании государственных расходов..." от 1.02.95 г. | ||
| Отмена всех льгот, ранее предоставленных участникам внешнеэкономической деятельности - Закон РФ от 24.02.95 г. | ||
| Создание специализированной зоны экспортного производства на территории СЭЗ "Находка" - указ Президента РФ "О некоторых мерах по стимулированию инвестиционной деятельности в СЭЗ "Находка" от 11.03.96 г. | Отмена таможенных льгот - указ Президента РФ от 6.03.95 г. | |
| Льготы для компенсации потерь участникам ВЭД - постановление Правительства РФ от 10.05.95 г. | ||
| Восстановление таможенных, финансовых и, в перспективе, налоговых льгот - Закон РФ "Об особой экономической зоне в Калининградской области", подписан Президентом РФ 22.01.96 г. | ||
Территория | г. Находка и Партизанский район Приморского края, площадь ок. 4600 кв. км | Калининградская область, площадь ок. 15000 кв. км |
Специализация | Добыча и глубокая переработка местных ресурсов (биоресурсов океана, леса, лекарственных трав, стройматериалов), судоремонт, машиностроение, электронная промышленность, международный туризм, отрасли агропромышленного комплекса, в перспективе - легкая промышленность. | Радиоэлектроника и электронная промышленность, судостроение, производство оборудования для пищевой и целлюлозно-бумажной промышленности, глубокая пере работка рыбы и других морепродуктов, производство товаров народного потребления, международный туризм. |
Преимущества региона для создания свободной экономической зоны | 1. Выгодное экономико-географическое положение: близость от крупнейших центров АТР, фактически сложившаяся "монополия" Находки на внешнюю торговлю России со странами региона. 2. Развитая транспортная инфраструктура - крупные незамерзающие порты, оконечный пункт Транссибирской магистрали. 3. Наличие некоторого промышленного потенциала города. 4. Хорошие климатические условия для сельского хозяйства. 5. Опыт внешнеторговой деятельности. | 1. Выгодное экономико-географическое положение на пересечении торговых путей между Евразией и Европой. 2. Наличие незамерзающего морского порта. 3. Уникальные залежи янтаря (до 90% мировых запасов). 4. Высококвалифицированная рабочая сила, высокая концентрация учебных заведений. 5. Наличие машиностроительных производств высоких технологий (в составе ВПК). 6. Наличие предпосылок для создания курортно-туристического комплекса международного значения (район Куршской косы). 7. Наличие некоторого опыта внешнеэкономической деятельности (в качестве СЭЗ "Янтарь"). |
Недостатки региона для создания свободной экономической зоны | 1. Недостаточная степень развития транспортно-дорожной инфраструктуры (необходимость реконструкции портов и железной дороги от Хабаровска до Находки). 2. Удаленность от центральных районов России, высокие транспортные издержки на доставку экспортных и импортных грузов. 3. Неразвитость АПК и легкой промышленности. 4. Наличие в регионе уже действующих СЭЗ (Китай, Тайвань, Юж.Корея, Гонконг, Сингапур), привлекательных для потенциальных инвесторов. 5. В перспективе возможна конкуренция местным портам со стороны модернизируемого порта Зарубино, предоставляющего выход к морю, в том числе, севеверо-восточным провинциям Китая. | 1. Использование для военных нужд большей части территории, высокая степень милитаризованности промышленности. 3. Узкая специализация на рыбной промышленности (40% объема производства), большая доля ресурсоемких производств (переработка древесины, целлюлозно-бумажная промышленность), неразвитость АПК и легкой промышленности. 4. Изношенный и технологически устаревший парк промышленного оборудования, повышенная энергоемкость хозяйства. 5. Повышенная транспортоемкость хозяйства из-за зависимости области от удаленных регионов России и стран СНГ по снабжению сырьем и комплектующими (до 90% ввоза) и по сбыту продукции (более 70% вывоза). 6. Неразвитость транспортно-дорожной, жилищной инфраструктуры. 7. Дефицит электроэнергии, зависимость от Литвы в сфере энерго- (80%) и газоснабжения (100%). 8. Наличие сильных конкурентов местному порту (страны Балтии, в перспективе - новый российский порт в Финском заливе) для обслуживания экспортно-импортных потоков грузов. |
[1] Рекомендации по созданию СЭЗ в России. Ц М.: БИКИ, 1996, № 39. [2] Васильев Л. СЭЗ: мифы и действительность. // Биржевые ведомости, 1999, N 1-2 [3] О. Крыштановская. Регионы забирают власть. Ц М.: БИКИ, 1998. № 24. [4] Лемешко М. Свободные зоны не свободны от кризиса. // Деловые люди, 1997, N 3 [5] Васильев Л. СЭЗ: мифы и действительность. - Биржевые ведомости, 1995, N 1-2 [6] Васильев Л. СЭЗ: мифы и действительность. - Биржевые ведомости, 1996, N 4 [7] Лемешко М. Свободные зоны не свободны от кризиса. - Деловые люди, 1997, N 7 [8] Постановление ВС РСФСР от 14.07.90 г. N 106-1 "О создании зон свободного предпринимательства". [9] Постановление ВС РСФСР от 13.09.90 г. N 165-1 "О создании зон свободного предпринимательства". [10] Положение о свободной экономической зоне в районе г. Находки Приморского края. Утверждено постановлением СМ РСФСР от 23.11.90 г. N 540. Положение о свободной экономической зоне в Калининградской области (СЭЗ "Янтарь").Утверждено постановлением СМ РСФСР от 25.09.91 г. N 497. [11] Глуховский М. СЭЗ "Находка": иллюзии и реальность. - Деловые люди, 1994, N 3 [12] Закон РСФСР от 4.07.91 г. N 1545-1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР". [13] Указ Президента РФ от 4.06.92 г. N 548 "О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации". [14] Письмо Госналогслужбы РФ от 29.06.93 N НП-4-06/93н, Минфина РФ от 25.06.93 N 04-06-01 "О налогообложении предприятий, расположенных в свободных экономических зонах". [15] Указ Президента РФ от 27.09.93 г. N 1466 "О совершенствовании работы с иностранными инвестициями". [16] Постановление Правительства РФ от 08.09.94 г. N 1033 "О некоторых мерах по развитию СЭЗ "Находка". [17] Постановление ВС РФ от 7 июля 1993 г. N 5343-1 "О внесении дополнений в постановление ВС РФ "О введении в действие закона Российской Федерации "О таможенном тарифе". [18] Указ Президента РФ от 07.12.93 г. N 2117 "О Калининградской области". [19] Постановление Правительства РФ от 29.12.94 г. N 1430 "Об особой экономической зоне в границах особо охраняемого эколого-курортного региона - Кавказских Минеральных Вод". [20] Федеральный закон от 13.03.95 г. N 31-ФЗ "О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности". [21] Смородинская Н., Капустин А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы. - Вопросы экономики, 1994, N 12, [22] Смородинская Н., Капустин А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы. - Вопросы экономики, 1994, N 12. [23] Там же. [24] Смородинская Н., Капустин А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы. - Вопросы экономики, 1994, N 12. [25] Смородинская Н. Туманно будущее свободных зон. - Экономика и жизнь, 1997, N 12 [26] Указ Президента РФ от 4.06.92 г. N 548 "О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации". [27] Указ Президента РФ от 27.09.93 г. N 1466 "О совершенствовании работы с иностранными инвестициями". [28] Постановление Правительства РФ от 29 сентября 1994 г. УОб активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику РФФ [29] Указ Президента РФ от 10.12.92 г. N 1572 "О создании зоны свободной торговли "Шереметьево". [30] Федеральный закон от 22 января 1996 г. УОб особой экономической зоне в Калининградской областиФ [31] Там же. [32] Федеральный Закон лО свободных экономических зонах принятый Государственной Думой РФ и одобренный Советом Федерации 28 июня 2000 г. постановлением № 180-СФ, не утвержден Президентом Российской Федерации. [33] Конституция РФ. 1993 г. [34] Конституция РФ. 1993 г. [35] Семенов Г. Развитие свободных и оффшорных зон. - Российский экономический журнал, 1995, N 11 [36] Савин В. О законодательной базе свободных экономических зон в России. - Бизнес, 1996, N 7. [37] О. Крыштановская. лРегионы забирают власть. Ц БИКИ, 1998 г. № 24. [38] Указ Президента РФ от 10.12.92 г. N 1572 "О создании зоны свободной торговли "Шереметьево". [39] Указ Президента РФ от 3.06.93 г. N 847 "О свободных таможенных зонах "Московский Франко-Порт" и "Франко-Порт Терминал" [40] Постановление Правительства РФ от 19.06.94 г. N 740 "О зоне экономического благоприятствования на территории Ингушской Республики" [41] Васильев Л. СЭЗ: мифы и действительность. - Биржевые ведомости, 1995, N 1-2. [42] Рекомендации по созданию СЭЗ в России. - БИКИ, 1996, N 39 (7465). [43] Конституция Российской Федерации, 1993 г. ст. 74, часть 1 [44] Там же. Часть 2. [45] Лемешко М. Свободные зоны не свободны от кризиса. - Деловые люди, 1994, N 3. [46] Лемешко М. Свободные зоны не свободны от кризиса. - Деловые люди, 1994, N 3. [47] Рекомендации по созданию СЭЗ в России. - БИКИ, 1996, N 39 (7465). [48] Васильев Л. СЭЗ: мифы и действительность. - Биржевые ведомости, 1995, N 1-2. [49] Рекомендации по созданию СЭЗ в России. - БИКИ, 1996, N 37 (7465). [50] Постановление ВС РСФСР ОТ 24.10.90 г. "О создании в Приморском крае в районе г. Находка свободной экономической зоны". [51] Положение о свободной экономической зоне в районе г. Находки Приморского края. Утверждено постановлением СМ РСФСР от 23.11.90 г. N 540. [52] Васильев Л. СЭЗ: мифы и действительность. Ц Биржевые ведомости, 1995 г., № 1-2. [53] Федоров В. лНаходка может оказаться для кого-то настоящей находкой. Ц Рынок ЦБ, 1996 г., №4. [54] Федеральный закон лОб особой экономической зоне в Калининградской области от 22 января 1996 года [55] Лемешко М. Свободные зоны не свободны от кризиса. - Деловые люди, 1994, N 3. [56] Положение о свободной экономической зоне в Калининградской области (СЭЗ лЯнтарь. Утверждено постановлением СМ РСФСР от 25.09.91г. № 497. [57] Вардуль Н. Приморская находка. Ц Комерсантъ, 1996г., № 10 [58] Смородинская Н. Туманно будущее свободных зон. Ц Экономика и жизнь, 1997 г., № 12. [59] Смородинская Н. Туманно будущее свободных зон. Ц Экономика и жизнь, 1997 г., № 12. [60] Рекомендации по созданию СЭЗ в России. Ц БИКИ, 1996, № 39 (7465). [61] Федоров В. лНаходка может оказаться для кого-то настоящей находкой. // Рынок ЦБ, 1996 г., №4.