Курсовая: Муниципальный бюджет: проблемы бюджетного законодательства и межбюджетных отношений
Уральская Академия Государственной Службы
Кафедра конституционного и муниципального права
Курсовая работа по муниципальному праву РФ
Тема: Муниципальный бюджет: проблемы бюджетного законодательства и
межбюджетных отношений.
Студент: Русакова А.Ю.
Группа А- 533
План.
Введение. .........................3
Глава 1. Понятие и структура муниципального бюджета.
а) Понятие муниципального бюджета .............5
б) Структура муниципального бюджета. ............6
Глава 2. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного
самоуправления, и ее правовой регламентации. .....16
Глава 3. Основные проблемы межбюджетных отношений и некоторые пути их
решения. .................27
Заключение. ........................38
Список литературы. ....................40
Введение.
С развитием рыночных принципов хозяйствования расшинряются и усложняются
экономические функции местных органнов власти, центр тяжести проводимых
реформ смещается на нижние уровни бюджетной системы. К сожалению, адекватного
упрочнения финаннсового потенциала муниципальных образований пока не
пронисходит. Формирование большого числа местных бюджетов, наделение органов
власти местного самоуправления широкой самостоятельностью потребуют решения
вопроса о внешнем контроле за ходом бюджетного процесса на этом уровне.
Укрепление доходной базы местных бюджетов и развитие их самостоятельности Ч
длительный процесс. Успешное решение этих проблем не только позволит
адаптировать бюджетные отнношения в России к условиям рынка, но и усилит
влияние бюджета на процессы финансового оздоровления экономики страны.
В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности
государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере
эконномического и социального развития соответствующих территорий, местные
бюджеты Ч самые многочисленнные. Являясь низовым звеном этой системы, они,
образнно говоря, представляют собой ее фундамент, от укрепнления которого
зависит прочность и надежность всей сиснтемы. В настоящее время около 60%
всех бюджетных раснходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное
хозяйство сосредоточено в местных бюджетах. Поэтому важнейшим условием
стабильности межбюджетных отношении является создание целостной системы
формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно муниципальных
бюджетов.
Принятые за годы реформ законы не создали механнизма гарантий местному
самоуправлению финансонвой самостоятельности и независимости, хотя все они
эти принципы провозглашают и на словах гарантирунют. Сегодня Россия в этом
вопросе недалеко ушла от жестко централизованной системы, да и то в сторону
дальнейшего
ущемления прав местного самоуправления. Формирование доходной части местных
бюджетов осуществлялось и продолжает осуществляться в основнном не за счет
собственных доходов, а путем отчисленния от регулирующих доходов. И даже с
учетом этого финансовых ресурсов местным бюджетам катастрофинчески не хватает
и в доходной части местных бюджентов, несмотря на принятые законы, не
снижается удельнный вес средств, поступающих в виде финансовой понмощи из
бюджетов субъектов Федерации.
Подытоживая все вышесказанное не остается сомнений в актуальности данной
темы. Поэтому целью данной курсовой работы явилось прежде всего рассмотрение
проблем обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов, их
формирования, а также межбюджетных отношений. И параллельно попытаться
предложить некоторые пути решения этих проблем.
Глава 1. Понятие и структура муниципального бюджета.
а) Понятие муниципального бюджета.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. В соответствии со
статьей 14 Бюджетного Кодекса РФ "Местный бюджет (
бюджет муниципального образования ) Ц это форма образования и расходования
денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных
к предметам ведения местного самоуправления."
Традиционно к местным бюджетом относились: районные, городские, сельские и
поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах. Местные бюджеты осуществляют
важную роль в процессе социально-экономического развития России, обеспенчивая
финансирование основной сети детских дошкольных учнреждений, школ,
медицинских и социальных учреждений.
Местные бюджеты могут форминроваться из трех основных источников:
1) государственных средств, передаваемых органнам местного самоуправления
органами государстнвенной власти в виде финансовых ресурсов или доходных
источников, а также прав, предусмотнренных законодательством (федеральным и
субъекнта федерации, на территории которого находится муниципальное
образование);
2) собственных средств муниципального образонвания, создаваемых за счет
деятельности органов местного самоуправления, их предприятий и органнизаций
(доходы от использования муниципальной собственности, предоставления услуг и
тому подобное)
3) заемные средства или муниципальный кредит.
Соотношение этих трех основных источников в структуре местных бюджетов
определяет самостоятельность данного мунинципального образования, поскольку
преимущество в структуре бюджетов первой или третей группы источников
порождает зависимость от органов гонсударственной власти или кредитных
учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды
населения муниципального обнразования. Поэтому органы местного
самоуправленния должны стремиться к наращиванию источнинков, отнесенных ко
второй группе. Следовательно, самостоятельность местных финнансов зависит в
значительной степени от собстнвенной финансовой деятельности органов местного
самоуправления, их предприятий и организаций, а также от степени
профессионализма кадров органнов местного самоуправления, занимающихся
орнганизацией финансовой деятельности.
б) Структура муниципального бюджета.
Местные бюджеты состоят из доходной и расходной части.
Доходная часть местных бюджетов состоит из закрепленных доходов и
поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь
в различных формах (донтаций, субвенций, средств фонда финансовой поддержки
мунниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
К закрепленным доходам местных бюджетов относятся доходы, полностью или
в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе в
установленном порядке поступающие в местный бюджет. Это местные налоги и сборы,
другие собственные доходы местных бюджетов, доля федеральных бюджетов, доли
федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные
за местнными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы пенречисляются
налогоплательщиками в местные бюджеты. К другим собственным налогам местных
бюджетов относятся:
- доходы от приватизации и реализации муниципального имунщества;
- не менее 10% доходов от приватизации государственного
имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой
в соответствии с Государственной программой приватизации;
- доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, вклюнчая
аренду нежилых помещений и муниципальных земель;
- платежи за пользование недрами и природными ресурсами,
установленные в соответствии с законодательством Российнской Федерации;
- доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
- штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в
соответствии с федеральными законами и законами субъекнтов Российской
Федерации;
- государственная пошлина, установленная в соответствии с
законодательством Российской Федерации;
- не менее 50% налога на имущество предприятий (органинзаций);
- подоходный налог с физических лиц, занимающихся
преднпринимательской деятельностью без образования юридиченского лица.
К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных
налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за
муниципальными образованниями на постоянной основе.
К ним относятся:
- часть подоходного налога с физических лиц в пределах не
менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;
- часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5%
в среднем по субъекту Российской Федерации;
- часть налога на добавленную стоимость по товарам
отечестнвенного производства (за исключением драгоценных металнлов и
драгоценных камней, отпускаемых из Государственнонго фонда драгоценных
металлов и драгоценных камней Роснсийской Федерации) в пределах не менее 10%
в среднем по субъекту Российской Федерации;
- часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в
пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;
- часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за
исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные
подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской
Федерации.
Размеры минимальных долей (в %) федеральных налогов. закрепляемых за
муниципальными образованиями на постояннной основе, определяются
законодательными (представительнными) органами субъектов Российской
Федерации. Расчет донлей федеральных налогов, подлежащих закреплению за
муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств,
переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих
пределах законодательный (представительный) орган субъекта Российской
Федерации уснтанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого
муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов,
закрепляемых на постоянной основе, иснходя из среднего уровня по субъекту
Российской Федерации. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим
даннным базового года.
Отчисления от вышестоящих бюджетов могут производиться через метод
квотирования или метод присоединения ставок. Суть метода квотирования состоит
в том, что налоги в определенной процентной доле остаются в распоряжении того
муниципального образования, на территории которого они собраны, как например,
НДС, некоторые акцизы и другие. Преимущество данного метода является его
простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений
местными бюджетами.
Метод присоединения ставок состоит в том, что территориям разрешено взимать в
дополнении к федеральным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются
определенным пределом. Этот способ отличается простотой и функционирует
эффективнее, т.к. дает простор в выборе конкретных колличественных значений
надбавок в зависимости от потребности в средствах, а также решаемых в данный
период проблем. Примером использования этого метода может служить
распределение налога на прибыль предприятий: федеральными органами власти
устанавливается максимальная ставка взимания этого налога в размере 35% и
фиксированная ставка зачисления его в бюджет Ц 13%. В пределах оставшихся 22%
он закреплен за территориальными органами власти.
Сверх этих долей законодательный (предстанвительный) орган субъекта Российской
Федерации может устанавнливать нормативы отчислений (в процентах) в местные
бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на
долговременной основе (не менее чем на три года). Регулирующие доходы Ц
это доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в
соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других
платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий
финансовый год. Нормативы отчислений от регулирующих налогов, как правило,
дифференцируются в разрезе территориальных бюджетов в целях их
сбалансированности до минимально необходимого уровня. В случаях когда
закрепленных и регулирующих доходов недостаточно, балансирование производится
при помощи субсидий, выделяемых из вышестоящего бюджета.
Органы местного самоуправления вправе осуществлять вынпуск муниципальных
облигации. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным
имуществом и средстванми местных бюджетов. Государство не несет
ответственности по обязательствам муниципального образования, а
муницинпальное образование не несет ответственности по обязательстнвам
государства. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям
осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с правовым актом
органа местного самоуправленния о местном бюджете на текущий финансовый год.
Предельнно допустимая сумма долговых обязательств органов местного
самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного
бюджета. Краткосрочные заимствования в люнбой форме не могут производиться до
утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.
Для рассмотрения структуры местных бюджетов важно учитывать относительно
недавно законодантельно введенное понятие минимального бюджета. Закон РФ от
15 апреля 1993 г. "Об основах бюднжетных прав и прав по формированию и
использованию внебюджетнных фондов представительных и исполнительных органов
государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных
округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного
самоуправления." устанавливает, что доходная часть минимального бюджета
должна покрывать гараннтируемые вышестоящими органами власти мининмально
необходимые расходы. При недостатке донходов расходы покрываются дотациями и
субвеннциями по решению представинтельного органа следующего уровня.
Расходы местных бюджетов разделяются на бюджет текущих расходов и бюджет
развития. В бюджет развития включаются ассигнования на финнансирование
инновационной и инвестиционной деянтельности. В бюджет текущих расходов
включаются все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития.
Расходная часть местных бюджетов включает расходы, свянзанные с:
- решением вопросов местного значения, установленные
занконодательством Российской Федерации и законодательстнвом субъекта
Российской Федерации;
- осуществлением отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления;
- обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;
- обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам.
Объем закрепленных доходов связан с величиной расходов первоочереднонго
характера (социально-бытовая инфраструктура). В городах это - 55-60% от всех
расходов. Увеличение расходов местных бюджетов при нендостаточном росте объема
закрепленных доходов приводит к следующему. Растет доля регулируюнщих
источников (в доходах городов - 75%, в сельнских районах - 90%)
[1]. Такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов
поднрывает принцип самостоятельности органов местнного самоуправления в
финансовой сфере.
В бюджетах городов областного подчинения оснновные расходы приходятся на
народное хозяйстнво (в первую очередь - ЖКХ) и социально-культурные
мероприятия (особенно - образование и здравоохранение).
В районных бюджетах основной статьей расхондов являются социально-культурные
мероприятия. Донля расходов на народное хозяйство составляет около 1/4, почти
20% расходов идет на финансинрование внутрирегиональных трансфертов (в
оснновном - нижестоящим бюджетам).
В бюджетах городов районного подчинения вновь увеличивается доля
народнохозяйственных расходов, причем они почти на 100% состоят из затрат на
ЖКХ. Продолжает возрастать и доля расходов на социально-культурные
мероприятия (за счет ассигнований на образование). Практиченски сходят на нет
расходы на внутрирегиональные трансферты (здесь, как и в поселковых н
сельских бюджетах, они представлены незначительными по объему средствами,
передаваемыми в вышестоянщие бюджеты в порядке взаимных расчетов).
В поселковых бюджетах 2/3 бюджетных расходов приходится на долю социально-
культурных меронприятий (в том числе половина - на образование). Расходы на
народное хозяйство представлены аснсигнованиями в жилищно-коммунальное
хозяйство.
Наконец, в сельских бюджетах социально-кульнтурные расходы составляют 3/4
общих расходов (с большим отрывом лидируют расходы на образонвание,
максимальных значений достигает доля раснходов в культуру и искусство). Доля
народнохонзяйственных (жилищно-коммунальных) расходов минимальна.
Понятно, что такие пропорции являются отранжением распределения расходных
полномочий менжду уровнями бюджетной системы. Доля народно-хозяйственных
расходов наиболее высока в бюднжетах городов областного и районного
подчинения (в основном, за счет поддержки дотационного ЖКХ). Роль собственно
производственных расхондов (в промышленность и сельское хозяйство)
отнносительно велика лишь в региональных бюджентах. Социально-культурные
расходы (в первую очередь - на образование) доминируют в сельских бюджетах.
Региональные и районные бюджеты вынполняют функции "перераспределителей"
ресурсов между нижестоящими бюджетами, и потому для них высока доля расходов
на внутрирегиональные трансферты.
Рассмотрим анализ структуры доходов и расходов УтипичногоФ местного бюджета Ч
бюджета сельского района одной из обласнтей . В приведенном местном бюджете
треть доходов составляют фонд выравнивания и субвенции из областного бюджета.
Такое положение достаточно типично для этого уровня бюджетной сиснтемы и
усугубляется отчетливой социальной направленностью расходов бюджетов районов,
а в их составе Ч районных бюджетов, бюджетов городов районного подчинения,
сел, поселков.
Структуру расходов бюджета района определяют расходы на жилищно-коммунальное
хозяйство (42%) и на социальную сферу (47,7%)1
; любой срыв финансирования в процессе исполнения бюджета чреват социальными
осложнениями.
Структура доходов и расходов бюджета сельского района области (в % к итогу)1
| Доходы, всего | 100,0 | Расходы, всего | 100,0 |
| 1. налог на прибыль | 30,9 | 1. государственное управление | 2,9 |
| 2. налоги, взимаемые от фонда труда. | 2,6 | 2. промышленность | 0,1 |
| 3. налоги на товары и услуги | 10,1 | 3. сельское хозяйство | 2,3 |
| 4. налоги на имущество | 3,2 | 4. транспорт | 3,4 |
| 5. платежи за использование природных ресурсов | 7,4 | 5. жилищно- коммунальное хозяйство | 42,0 |
| 6. прочие налоги и сборы | 10,5 | 6. социальная сфера, всего, В том числе: Образование СМИ Здравоохранение Физкультура Соц. политика 7. прочие расходы | 47,7 18,0 0,3 18,8 0,2 10,4 1,6 |
| 7. доходы от муниципальной собственности | 0,6 |
| 8. доходы от продажи имущества | 0,2 |
| 9. прочие неналоговые доходы | 0,5 |
| 10. фонд выравнивания | 12,0 |
| 11. субвенции из областного бюджета | 22,0 |
Глава 2. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного
самоуправления, и ее правовой регламентации.
Построение системы местных бюджетов, а также регланментация отношений между
бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами определяется такими правовыми
актами, как:
- Конституция Российской Федерации;
- ФЗ № 154 от 28.08.1995 У Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ.Ф
- ФЗ № 126 от 30.09.1997 УО финансовых основах местного
самоуправления в РФ.Ф
- Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (от
10.12.91), конторый ввел понятие самостоятельности бюджетов административно-
территориальных образований;
- Закон РФ "Об основах налоговой системы в Роснсийской Федерации" (от 27
12.91 с последующими изменениями и дополнениями), в котором был уснтановлен
перечень местных налогов - налогов, ставки которых устанавливаются местными
органнами власти;
- Закон РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию
внебюджетных фондов представительных и исполнительных органнов
государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных
округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, орнганов
местного самоуправления" (от 15.04.93);
- Указ Президента РФ "О формировании реснпубликанского бюджета Российской
Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году" (№2268 от
22.12.93), который фактинчески снял ограничения для введения местных
нанлогов, в результате чего "базовый" список местнных налогов, содержащийся в
законе "Об основах налоговой системы РФ" значительно расширился;
- Указ Президента РФ "О признании утративншим силу пункта 7 Указа Президента
РФ от 22.12.93 № 2268 "О формировании республиканского бюднжета..." (№ 1214
от 18.08.96), согласно которому названный пункт (предоставляющий право
субъекнтам РФ и местным властям вводить налоги, дополннительные по отношению
к закону об основах нанлоговой системы) утрачивает силу с 1 января 1997 г., с
этой же даты органы власти субъектов РФ должны были отменить свои решения о
введеннии дополнительных налогов и сборов, а органам местного самоуправления
было предложено приннять аналогичные решения.
- Гражданский кодекс РФ (вступил в силу 1994г.);
- Налоговый кодекс РФ (вступил в силу 01.01.1999);
- Бюджетный кодекс РФ (вступил в силу 01.01.1999);
А теперь мне хотелось бы рассмотреть некоторые правовые акты поподробнее, их
недостатки в сфере финансовой регламентации, и возможные пути устранения
этих недостатков.
Конституция.
Осуществление местного самоуправления ненвозможно без законодательного
закрепления их финансовой основы. Положения о бюджетных и налоговых правах
органов местного самоуправленния содержатся в таком важнейшем документе как
Конституция РФ. Так, частью 1 ст. 132 Конститунции "органам местного
самоуправления предоставнлено право самостоятельно формировать, утвернждать и
исполнять местный бюджет, устанавлинвать местные налоги и сборы. Часть 2 этой
же статьи требует при наделении органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями передачи необходимых для их осунществления
средств. Статья 133 гарантирует местнному самоуправлению право на компенсацию
донполнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами
государственной влансти. Тем самым заложены принципиально значинмые правовые
основы самостоятельности местного самоуправления в решении финансовых
вопросов.
Но существует определенная проблема, которая заключается в том, что в
Конституции РФ нет раздела, посвященного межбюджетным отношениям. Многие
аспекты межнбюджетных взаимоотношений регулируются прининмаемыми ежегодно
законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные
только с федерацией и ее субъектами, т. е. получается, что в России на
феденральном уровне закреплена двухуровневая система бюджетных
взаимоотношений.
Гражданский кодекс.
Гражданским Кодексом РФ, а по сути, - экононмической конституцией страны (ст.
215), вводится понятие муниципальной казны, в состав которой входят средства
местного бюджета и иное муницинпальное имущество, не закрепленное за
муницинпальными предприятиями и учреждениями.
Для реализации права на равноправную хозяйственную деятельность Гражданский
Кодекс РФ опренделил место муниципальных образований в гражнданском праве,
закрепив (ст. 124) выступление в отношениях, регулируемых гражданским
законодантельством, на равных началах с иными участниканми этих отношений -
гражданами и юридическими лицами, наряду с Российской Федерацией, субъекнтами
РФ (республиками, краями, областями, городанми федерального значения,
автономными областями, автономными округами) - также городских, сельских
поселений и других муниципальных образований.
Установление местных налогов и сборов, а такнже льгот по их уплате, отнесено
к ведению органнов местного самоуправления. Но при этом очевидно, что или
принципы отнесения отдельных налогов к менстным, или установление перечня
местных налогов (или видов налогов) и их предельных ставок (возможно,
предельных сумм) будут регулироватьнся законодательством Российской Федерации
и субъектов РФ.
ФЗ № 154 УОб общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации.Ф
Более подробные положения, регулирующие финнансовую деятельность местного
самоуправления, содержатся в главе V "Финансово-экономическая основа местного
самоуправления" ФЗ № 154 "Об общих принципах организации местнонго
самоуправления в РФ". Кроме самостоятельности в вопросах форминрования,
утверждения и исполнения местных бюджетов, гарантированной Конституцией РФ, ФЗ
№ 154 закрепляет за органами местнного самоуправления право контроля за
исполненнием местного бюджета
1. Закон
достаточно подробнно перечисляет источники доходов местных бюднжетов, относя к
доходам местных бюджетов и средства, образующиеся в результате деятельности
органов местного самоуправления. Федеральным законом установлен и запрет на
изъятие суммы превышения доходов над расходами местных бюднжетов по результатам
отчетного года органами гонсударственной власти РФ и субъектов РФ
[2].
Финансовая самостоятельность, а фактически, и самостоятельность вообще,
местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия
достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расхондов местных
бюджетов, а также при условии вознможности долговременного финансового
планиронвания. Учитывая это, законодатель в статье 37 ФЗ № 154 установил, что
органы государственной власти обеспечивают муниципальным образованиям
минимальные местные бюджеты пунтем закрепления доходных источников для
покрынтия минимально необходимых расходов местных бюджетов, основанных на
нормативах минимальнной бюджетной обеспеченности. Причем доходные источники
закрепляются на долговременной оснонве, что не только предоставляет
возможность долнгосрочного планирования, но и стимулирует органны местного
самоуправления к развитию доходных источников.
На органы местного самоуправления возложена обязанность обеспечивать
удовлетворение основнных жизненных потребностей населения в сферах,
отнесенных к ведению муниципальных образованний, на уровне не ниже
минимальных государстнвенных социальных стандартов, но закон требует при этом
принятия таких стандартов органами гонсударственной власти и гарантирует их
выполненние путем закрепления в доходы местных бюджентов отчислений от
федеральных налогов и налогов субъектов РФ.
Для финансирования осуществления органами местного самоуправления отдельных
государственнных полномочий ФЗ № 154 ст. 38. требует прендусматривать
необходимые финансовые средства ежегодно в федеральном бюджете и бюджетах
субъектов РФ.
Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления,
связанные с решениями органов государственной власти, должнны, в соответствии
с ФЗ № 154, комнпенсироваться органами, принявшими соответстнвующие решения.
Органам местного самоуправленния при этом предоставлено право исполнять
танкие решения в пределах переданных им в качестве компенсации средств.
В прошлом, настоящем и, видимо, в обозримом будущем местные бюджеты не
формировались и не будут формироваться исключительно за счет налоговых
поступлений. Учитывая ограниченность нанлоговых ресурсов, необходимо
изыскивать иные возможности для укрепления финансовой основы местного
самоуправления, особенно это касается средств, направляемых на развитие
территории. Поэтому ФЗ № 154 ст. 40 закрепляет за органнами местного
самоуправление права на получение платы за пользование природными ресурсами,
понлучение средств от собственной хозяйственной деятельности; ст. 41 -
образование целевых внебюджетных фондов; ст. 42 - участие в кредитных
отношениях путем выпуска муниципальных займов и лотерей, полунчения и выдачи
кредитов, создания муниципальных банков и иных финансово-кредитных
учреждений.
Реализация положений ФЗ № 154 в осуществлении бюджетных и налоговых прав
местного санмоуправления в полном объеме возможна только после установления
органами государственной власти нормативов минимальной бюджетной
обеснпеченности и минимальных государственных социнальных стандартов, без
которых не существует объективных критериев для формирования доходнной части
местных бюджетов.
Перечень основных полномочий субъектов Фендерации по вопросам местного
самоуправления в сфере финансов сондержится в ст. 5 ФЗ № 154 и, кроме тонго,
в отдельных статьях этого закона. Исходя из норм Федерального закона,
постараемся выделить и сформулировать, что является предметом
законнодательства субъектов РФ в области местного самоуправления. От их
наличия в большой степенни зависит нормативно-правовое регулирование
деятельности органов местного самоуправления в сфере финансов на территории
субъекта РФ:
- порядок передачи объектов собственности субъекта РФ в муниципальную
собственность;
- межбюджетные отношения между бюджетом субъекта РФ и бюджетами муниципальных
образонваний;
- установление нормативов минимальной бюднжетной обеспеченности;
- установление минимальных государственных (субъекта РФ) социальных стандартов;
- обеспечение сбалансированности минимальнных местных бюджетов;
- порядок и наделение органов местного самонуправления отдельными
полнонмочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств,
необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их
реализацией;
- плата за использование природных ресурсов на территории
муниципального образования.
- компенсация местному самоуправлению дополнительных
расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной
власти субъектов РФ.
Настоящий перечень может являться однним из возможных вариантов создания
нормативнной правовой базы для деятельности органов местнного самоуправления
в сфере финнансово-экономических взаимоотношений на тернритории субъекта РФ.
ФЗ № 126 УО финансовых основах местного самоуправления в РФФ
Отдельным вопросом для рассмотрения является выявление новых моментов,
которые привнес в действующее бюджетное законодательство встунпивший в силу
30 сентября 1997 г. Федеральный закон "О финансовых основах местного
самонуправления в Российской Федерации".
Закон определяет основные принципы организации местных финансов, а также
устанавливает:
- источники формирования и направления использования финнансовых ресурсов
местного самоуправления;
- основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях;
- взаимоотношения органов местного самоуправления с финнансовыми институтами;
- гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Закон позволил отойти от субъективизма при предоставлении трансфертов и
субсидий муницинпальным образованиям со стороны субъектов Фендерации. В нем
законодательно закрепляются фоннды финансовой поддержки муниципальных
образонваний субъектов РФ. Теперь распределение средств этих фондов должно
соответствовать фиксинрованной формуле, объективно учитывающей ценлый ряд
социально-демографических показателей.
Позволил сделать более прозрачными межнбюджетные отношения между
муниципальными и региональными органами власти, определил их оснновные
принципы, средства и порядок бюджетного регулирования. Определил, в
частности, что увенличение собственных доходов местных бюджетов, явившееся
результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального
обранзования, не может служить основанием для снинжения на следующий
финансовый год органами гонсударственной власти субъекта РФ нормативов
отнчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей средств
муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки
муниципальных образований.
Таким образом, созданы серьезные стимулы для эффективного использования
бюджетных средств на территории муниципального образования.
Закон создал условия для формирования финансовой базы муниципальных
образований на основе четнких и законодательно закрепленных правил.
Понследнее позволит муниципальным образованиям всерьез заняться не только
перспективным планинрованием бюджетного процесса, но и формированнием
благоприятного инвестиционного климата на территории данного муниципального
образования.
Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"
установил два новых, и, пожалуй, самых принципинальных положения. Первое
состоит в том, что вся сумма подоходного налога с физических лиц,
занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического
лица, является собственным доходом менстных бюджетов и должна полностью
зачисляться в их доходы. Второе важное положение устанавливает, что к
собственным доходам местных бюджетов относится не менее 10% доходов от
приватизации государственного имущества, находящегося на территории
муниципальнного образования, проводимой в соответствии с госундарственной
программой приватизации.
Вопросы распределения средств, поступающих от приватизации регулируются
Указом Прензидента РФ от 18.09.96 № 1368 "О нормативах распреденления
средств, поступающих от приватизации". Между тем данный Указ не
предусматривает перечисление в местнные бюджеты средств от приватизации
предприятий государственной собственности на аукционе или по конкурсу, а
также при продаже акций акционерных обществ, созданных в процессе
приватизации.
В настоящее время в бюджеты муниципальных обнразований средства от
приватизации практически не поступают. Нельзя забывать, что приватизация в
наншей стране началась в основном с имущества мунинципальной собственности и
поэтому присмотренные Указом Президента РФ 100-процентные отчисления в
местные бюджеты по данному виду собственности к нанстоящему времени
практически исчерпаны. Отчисления доходов от приватизации государственной
собственноснти могли бы стать достаточно крупной статьей в числе
незначительных по размеру собственных источников формирования доходной части
местных бюджетов.
Основные недостатки
1) Так и не был определен порядок передачи финансонвых средств в местные
бюджеты при исполнении муниципальными образованиями отдельных государственных
полномочий.
Этот вопрос вытекает из действуюнщего законодательства, но практически не
решается. Пунктом "В" ст. 38 ныне действующего Закона "Об общих принципах
организации местного самоуправленния в Российской Федерации" установлено
буквально следующее: "финансовые средства, необходимые для осуществления
органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий,
ежегодно предусматривается, соответственно, в федеральном бюджете, в бюджетах
субъектов Российской Федеранции". Ныне действующее законодательство, к
сожаленнию, четко не оговаривает, что же входит в понятие "государственные
полномочия". Вместе с тем, думанется, это вполне реально определить как все
полнонмочия, не являющиеся предметом ведения местного самоуправления, т.е.
полномочия, относящиеся по закону к предмету ведения федеральных и
региональнных органов власти. Таким образом, можно сделать важнейший вывод:
все расходы местных бюджетов, не подпадающие под предметы ведения местного
самоупнравления, четко определенные статьей 6 вышеуказаннного Федерального
закона, следует относить к госундарственным полномочиям, и их финансирование
долнжно осуществляться за счет целевого выделения местнным бюджетам средств
из федерального или соответнственно регионального бюджета.
Мало того, в принятом полтора года назад Феденральном законе "О финансовых
основах местного санмоуправления в Российской Федерации" (статья 12) опять же
повторено положение Закона "Об общих приннципах организации местного
самоуправления в Российнской Федерации" о том, что расходная часть местного
бюджета включает затраты, связанные с осуществленнием отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. При
этом опять же нет четкого понятия, а что же относится к государственным
полномочиям. Нет здесь и четко уснтановленного механизма передачи средств
федерального бюджета и бюджета субъекта федерации на финнансирование
переданных государственных полномончий. Данная проблема, к сожалению обойдена
и в Бюджетном кодексе. Более того, Кодекс ситуацию еще более запутывает.
Вместо четкого и недвусмысленного определения предметов ведения федеральных
органов, региональных органов и органов местного самоуправнления, вводятся
понятия расходов совместного ведения Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления. В этих условиях даже
условно нельзя определить понятие "гонсударственные полномочия". Между тем
указанное понятие в Кодексе сохранено. Повторено и предусмотнренное в
анализируемых законах положение о передаче необходимых средств при передаче
государственных полномочий (статья 130). При этом за органами местнного
самоуправления не оставлено право не осущенствлять финансирование тех
мероприятий, которые им в свое время были переданы и которые относятся к
ведению государственных органов власти в случае, если из соответствующих
бюджетов не будет выделяться необходимые финансовые ресурсы.
Одновременно с этим не предусмотрено и право органов местного самоуправления
не принимать полнномочия от федерального или регионального уровня, если такая
передача не сопровождается одновременно передачей соответствующих финансовых
ресурсов.
2) Не создана необходимая законодательная база для использования такого
важного резерва поступнлений в доходную часть местных бюджетов как земля.
Необходимо наделить муниципалитеты пранвом распоряжения своей землей. Это
позволит со временем ввести единый налог на недвижимость, который весомо
пополнит местные бюджеты и бундет более органично встроен в ныне
существуюнщую систему имущественных отношений.
Бюджетный кодекс.
Анализируя принятый Бюджетный кодекс, на котонрый возлагались огромные
надежды, убеждаешься, что этот важнейший и, пожалуй, главный финансовый закон
в области межбюджетных отношений, зачастую "забыванет" об одном из главных и
многочисленных элементов бюджетной системы страны Ч бюджетах органов
местнонго самоуправления. А если и вспоминают, то с позиций приоритета
центральных органов над муниципальными.
Вместо решения задачи кодификации законодательнства по бюджетным вопросам,
этот закон в попытке реформирования бюджетных отношений нередко искажает само
понятие бюджетного федерализма, нарушая при этом гарантии местного
самоуправления.
Чего стоит, например, формулировка части втонрой статьи 39 Кодекса, которая
гласит буквально слендующее: "В доходах бюджета могут быть частично
ценнтрализованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной
системы Российской Федерации, для целевого финансирования централизованных
менроприятий, а также безвозмездные перечисления".
Здесь налицо грубейшее нарушение основополаганющих законодательных актов, в
первую очередь Коннституции Российской Федерации (п.1 ст. 132) и действунющих
федеральных законов о местном самоуправленнии, устанавливающее для органов
государственного управления центра и субъектов Российской Федерации
законодательное право централизации части доходов местных бюджетов без
согласования с органами местнного самоуправления, Кодекс полностью
ликвидирунет экономическую и финансовую самостоятельность местного
самоуправления.
Данное положение нарушает права органов местнонго самоуправления в части
самостоятельного формирования и исполнения бюджетов, установленных статьями
35 и 36 ФЗ № 154 "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", а также статьей 5 ФЗ № 126 "О финансовых основах
местнонго самоуправления в Российской Федерации".
Возможно, централизация средств бюджетов всех уровней необходима. Но она не
может и не должна проводиться без согласия соответствующего законондательного
(представительного) органа власти, в том числе и местного самоуправления. И
об этом необхондимо было бы четко и недвусмысленно сказать в Бюднжетном
кодексе.
Кроме того, в Кодексе должен быть определен менханизм подобной централизации
названных доходов. В частности, в отношении местных бюджетов указаннные
нормативы централизации доходов ни в коей мере не должны утверждаться законом
о бюджете субъекта Российской Федерации, а только правовым актом органна
местного самоуправления о бюджете на текущий финансовый год.
Одновременно с этим в законодательном порядке должны устанавливаться и
централизованные меропнриятия, требующие целевого финансирования из бюднжетов
разного уровня.
Бюджетный кодекс в статье 31 провозглашает "Принцип самостоятельности
бюджетов", в частях второй и трентьей которой, в частности, записано, что
принцип самостоятельности бюджетов означает наличие собнственных источников
доходов бюджета каждого уровння, определяемых в соответствии с
законодательством Российской Федерации, и законодательное закрепленние
регулирующих доходов, полномочий по формиронванию доходов соответствующих
бюджетов в соответнствии с настоящим Кодексом и налоговым законодантельством
Российской Федерации.
Однако, можно сказать, что во-первых, для обеспечения самостоятельности
местных бюджетов явно недостаточно просто провознгласить тезис о наличии
собственных источников их доходов, более важно установить конкретный
перенчень, размер и уровень собственных доходов в доходах соответствующего
бюджета. Однако Кодекс не гараннтирует необходимого уровня собственных
доходов, требующегося муниципальным образованиям для обеспечения их даже
минимальных потребностей.
Во-вторых, в Бюджетном кодексе отсутствует занконодательное закрепление
полномочий по формиронванию доходов муниципальных образований. В Кодексе не
устанавливается перечень налогов (включая постонянные квоты по некоторым из
них) и других платенжей, закрепленных на постоянной основе за местнынми
бюджетами. Не устанавливая такого перечня, а данвая лишь деление налогов на
федеральные, региональнные и местные. Бюджетный кодекс в значительной мере
теряет свое значение для законодательного закнрепления самостоятельности
местных бюджетов, понскольку не вводит четкого разграничения конкретных
доходов по уровням бюджетной системы страны.
И, наконец, в-третьих, законодательное закрепленние регулирующих доходов за
местными бюджетами также не может решить задачи обеспечения
самостонятельности местных бюджетов, так как органы местнного самоуправления
сами не устанавливают размеры процентных отчислений в свои бюджеты от
регулирунющих доходов. Это прерогатива вышестоящего органна власти, от
которого во многом и зависит наполняемость бюджета доходными источниками.
Таким образом, принятый Бюджетный кодекс страны нуждается в серьезнейшей
переработке для того, чтобы к провозглашенным в нем правильным принципам были
добавлены точные и яснные механизмы их реализации.
Налоговый кодекс.
Серьезных изменений в укреплении финансовой самостоятельности местных
бюджетов органы местнонго самоуправления вправе были ожидать от Налоговонго
кодекса Российской Федерации, но и он не оправдал этих надежд. Совершенствуя
налоговую систему, нельзя забынвать, что речь ни в коей мере не должна идти
только об интересах федерального бюджета, чем зачастую "грешит" первая часть
Налогового кодекса. Наша странна Ч федеративное государство и интересы
субъектов федерации и органов местного самоуправления должнны соблюдаться так
же, как и интересы центра. Думанется, что принятое в Налоговом кодексе
принципинальное решение о закрытом перечне как федеральных, так и
региональных и местных налогов, в целом пранвильно и экономически обосновано.
Мне кажется неверным предлагаемое в Кодексе резкое ограничение налоговых и
бюджетных прав органов местного самоуправления, в том числе, в ряде слунчаев
предлагаемое в пользу органов государственной власти субъекнтов Российской
Федерации.
В частности, в первой части Налогового кодекса предусматривается фактическая
ликвидация системы местных налогов и сборов. Перечень их предлагается
ограничить всего пятью налогами, два из которых (нанлог на имущество физических
лиц и Земельный налог) после введения налога на недвижимость (ставшего в
соответствии с первой частью Кодекса региональным налогом) прекратят действие
на соответствующей тернритории. Таким образом, органы местного самоуправнления
будут реально располагать тремя закрепленными налогами: на рекламу, на
наследование или дарение и местными лицензионными сборами. Как показывают
раснчеты, эти налоги смогут обеспечить только менее 2 пронцентов всей доходной
базы самого массового звена бюднжетной системы страны, призванного
финансировать подавляющую часть расходов, связанных с жизнеобеснпечением всего
населения России: просвещение, здранвоохранение, жилищно-коммунальные
хозяйство.
1
Частью II проекта Налогового кодекса (принятого Государственной Думой в
первом чтении) ликвидирунются и те положения Закона "Об основах налоговой
системы Российской Федерации", которые переводинли в разряд собственных
доходов местных бюджетов часть (или полностью) отдельные налоги субъектов
Федерации и федеральные налоги. В частности, в пронекте отсутствует
закрепление на постоянной основе 50% регионального налога на имущество
предприятий.
Ликвидируется и установленное Законом РФ "О недрах" закрепление на постоянной
основе 90% занчисление в местный бюджет за добычу углеводороднонго сырья и 50%
Ч за добычи других полезных ископаенмых. В проекте второй части Налогового
кодекса, отнсутствует закрепление за местными бюджетами всех свянзанных с
недроиспользованием федеральных налогов.
2
Все это достаточно жестоко ударяет по собственной финансовой базе органов
местного самоуправления.
Некоторые предложения по реформированию законодательной базы финансовых
основ местного самоуправления
Проблемы местных финансов накапливались десянтилетиями. Сегодня они
воспринимаются как отягченнные клубком противоречий и нерешенных вопросов,
причем в условиях весьма значительного недостатка финансовых ресурсов, как в
центре, так и на местах. Поэтому со всей остротой встал вопрос о проведении
реформы местных финансов, которая должна сопронвождаться законодательным
закреплением прав, полнномочий и обязанностей местных администраций. Пернвым
шагом в этом направлении стало бы принятие законодательных актов о местных
налогах и сборах.
Укреплению финансовой базы органов местного самоуправления способствовала бы:
1) передача в их вендение права утверждения ставок единого налога на
вмененный налог, которое в настоящее время возлонжено на субъекты Федерации.
Розничная торговля, бытовое и транспортное обслуживание населения,
общественное питание и оказание платных услуг нанселению, по которым вводится
налог на вмененный доход Ч динамичные отрасли экономики, связанные с
обслуживанием людей. Это отрасли равномерно разбросаны по территории, имеют
стабильные доходы, что позволяет сделать местные бюджеты устойчивыми и
достаточно выполнимыми. Кроме того, местным органам власти лучше знакомы и
условия их функционнирования, и результаты деятельности, в городе или районе
легче исправить, при необходимости, ставки этого налога и другие недостатки,
выявившиеся в ходе взимания налога на вмененный доход.
2) Одновременно с этим, думается, необходимо верннуться и к перечню местных
налогов, существенно расширив его, в том числе и за счет сокращения чиснла
региональных налогов, и обеспечив реальную, а не фиктивную финансовую
самостоятельность органов местного самоуправления.
3) Принципиально важное значение имеет необходинмость закрепления за местными
бюджетами таких донходных источников, которые обеспечивали бы стабильнное
поступление доходов. Вот почему в местном налонгообложении основной упор
должен быть сделан на поимущественные и подоходные налоги. В этой связи в
первую очередь следует передать в местную компетеннцию налог на имущество
предприятий, существенно повысив его предельную ставку. Местным не только по
форме, но и по существу должен стать налог на земнлю, а это означает, что
нужно его полностью зачиснлять в местные бюджеты. После замены этих налогов
налогом на недвижимость, его необходимо сделать муниципальным (местным)
налогом Но отнюдь не ренгиональным, как это к сожалению установлено в
Нанлоговом кодексе. Дополнительно к этому налогу эконномически оправданным
было бы введение специальнного местного налога, взимаемого при покупке земли.
Такой налог в странах с развитой рыночной экономинкой показал достаточно
высокую эффективность как инструмент регулирования цены земли и ее
рациональнного использования, а также пополнения местных финансов. Базой для
исчисления этого налога могла бы стать покупная цена земельного участка при
ставке нанлога в размере порядка 2 процентов. Местный характер должны,
очевидно, носить и отдельные налоги с потренбителей, в частности акцизы на
отдельные товары.
4) В условиях необходимости серьезного укрепления финансовой базы местного
самоуправления особую актуальность приобретает разработка и быстрейшее
принятие Закона Российской Федерации "О местных налогах", в котором должны
найти решение перечиснленные проблемы.
5) Прежде чем реформировать налоговую систему с точки зрения разграничения
налогов между бюджетанми разных уровней, необходимо выработать главные
принципы такого разграничения. В основу при этом можно было бы положить
социальную значимость коннкретного вида налогов для данной территории, а
такнже, по отдельным налогам, Ч их функциональное нанзначение и целевую
направленность.
Глава 3. Основные проблемы межбюджетных отношений и некоторые пути их решения.
Эффективность местного самоуправления, во многом, зависит от того, какие
ресурсы получают в свое распоряжение местные органы. Большинство из 13,5
тысяч муниципальных образований не имеют самостоятельного с экономической
точки зрения бюджета, а, значит, не располагает дейстнвенными возможностями
по осуществлению своих полномочий.
Проблема неэффективности системы местнного самоуправления в России, во
многом, свянзана с отсутствием финансовой самодостанточности на местном
уровне. Реформу финансонвого обеспечения деятельности органов местного
санмоуправления целесообразно встроить в комплексный процесс реформирования
межбюджетных отношений на всех уровнях.
В ходе проведения реформ бюджетная система страны претерпела значительные
изменения. Пронизошло перераспределение части полномочий и отнветственности
от федерального к региональным и местным бюджетам. При этом объем финансовых
потоков, определяемых взаимными расчетами межнду бюджетами, почти не
сократился по сравнению с прежней системой исполнения единого
консолиндированного бюджета страны, отличавшейся высонкой степенью
централизации управления. Резко упала дисциплина межбюджетных платежей.
Власнти всех уровней получили множество поводов для взаимных претензий, а
значительное число гражндан оказались даже без гарантируемого государством
социального минимума.
Есть точка зрения, что следует восстановить жесткую централизацию бюджетной
системы, понхожей на то, что у нас было раньше: с ежегодным согласованием и
утверждением бюджетов вышестонящими органами, покрытием УплановогоФ
дефинцита, дифференциацией нормативов распределения доходов под плановые
доходы и т.д.
Другая позиция состоит в том, что нужна УконфедерализацияФ бюджетной системы,
переход к так называемой Уодноканальной моделиФ, когда кажндый регион
собирает у себя сколько может, а понтом платит в общий котел сколько хочет
(или скольнко удастся УотстоятьФ от поползновений центра).
Думается, что оба подхода не решают ни одной из проблем, зато создают
множество новых.
Общее направление движения Ч реальный бюднжетный федерализм. Это отнюдь не
теоретическая конструкция, а апробированный многими странанми путь решения
конкретных проблем. Нам не надо изобретать велосипед, надо, условно говоря,
понменять покрышки на более приспособленные к роснсийским дорогам.
Почему большинство стран, не обязательно фендеративных, идут по пути
децентрализации бюднжетной системы (разумеется, не впадая в сепарантизм)? Для
этого есть множество чисто политических причин и всего одна экономическая. И
именно она имеет решающее значение. Разумно децентрализованная бюджетная
систенма более эффективна.
В такой системе отношение между уровнем нанлогообложения и качеством и
количеством получанемых взамен бюджетных услуг со временем "поднстраивается"
под интересы и предпочтения населенния разных регионов и муниципалитетов. В
резульнтате каждый рубль налогов в среднем начинает приносить обществу и
гражданам большую отдачу.
Разумеется, это не более чем идеальная модель. Но именно она задает общее
направление реформ. Региональные и местные власти должны иметь ренальную
бюджетную самостоятельность и, что не менее важно, нести полную
ответственность за приннимаемые решения. Для того, чтобы эти решения были
обоснованными, понятными населению, ненобходимы четкие и стабильные правила
игры. В самых общих чертах набор таких правил прост. Это:
1) четкое разделение расходных полномочий,
2) стабильное закрепление доходных источников, отвечающие расходным
полномончиям и ответственности властей разных уровней,
3) объективное и УпрозрачноеФ бюджетнное выравнивание, перераспределение
ресурсов между регионами.
Создание таких правил или уснловий и есть ответ на вопрос УЧто делать?Ф. Но
здесь возникает вопрос: с чего начать? С разнграничения расходных полномочий.
Без этого вся синстема межбюджетных отношений лишается объективнного
фундамента, становится политически обусловнленной и непрозрачной.
1) четкое разделение расходных полномочий.
Вопрос разграничения расходных полномочий слишком запутан, не отрегулирован
ни на федеральном уровне, ни в субъектах Федерации, ни, тем более, на уровне
местного самоуправления.
Все больше на федеральном уровне принимаетнся различных законов, влекущих
увеличение раснходов в территориальных бюджетах, в том числе местных. Чтобы
претворить эти законы в жизнь, нужны средства. Но сегодня найти, кто должен
обеснпечивать финансирование этих законов, практинчески невозможно.
Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована
преимущественно на выравнинвание доходов бюджетов разных уровней в
соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов. Такая
модель не может эффективно работать, поскольку в ней не предусмотрен принцип
распреденления бюджетных полномочий. Необходимо разумное разграничение и
законодательное закрепление бюджетнных полномочий между всеми уровнями
власти, исходя из полномочий, закрепленных за каждым уровнем власнти
Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. При этом,
передача на мунинципальный уровень исполнения отдельных государственных
полномочий должна сопровождаться передачей соответствующих финансовых средств
или источников доходных поступлений из бюджетов других уровней.
Так как выполняя расходные полномочия по феденральному законодательству,
отвлекая доходы менстных бюджетов на них, местные бюджеты не имеют
возможности сократить собственные раснходы, которые относятся к ведению
муниципанлитета. Так или иначе вопрос о разделении полнномочий назрел.
Бюджетный кодекс проблему разграничения расходных полномочий обозначил, но не
решил. Нечетко разнграничены расходы, (финансируемые раздельно из федерального,
региональных и местных бюджетов). Сфера Ц Усовместного финансированияФ остается
слишком широкой, многие позиции сформулиронваны аморфно. Региональные и
особенно местные бюджеты перегружены так называемыми Унефиннансируемыми
мандатамиФ Ч финансовыми обязантельствами, возложенными на них решениями
выншестоящих властей без предоставления источников финансирования. Непонятна
статья 85, которая предуснматривает финансирование вопросов совместного
ведения. Нет ясности, в каком слунчае финансирование должно идти из
федерального бюджета, в каком из регионального или местного бюджета? В каждом
конкретном случае необходимо договариваться. А это Ч сложный, процесс. Поэтому,
исходя из точки зрения Министерства финансов и НИФИ Минфина, необходимо, чтобы
все раснходы, производимые тем или иным звеном бюднжетной системы, отвечали
определенным требованиям. Если решается вопрос в интересах всей страны или
нескольких субъектов Федерации, то это Ч расходы чисто федеральные. Если
расходы производятся в интересах населения субъекта Фендерации или нескольких
муниципальных образонваний, то они должны финансироваться из регионнального
бюджета. А расходы, осуществляемые в основном в интересах данного
муниципального обнразования, должны финансироваться из местного бюджета.
1
ФЗ № 154 У Об общих принципах организации местного самоуправленияФ так же
гласит, что органы местного самонуправления могут выполнять не только
возложенные на них задачи, отнесенные к их ведению, но и брать на себя
полномочия государственной власти, выполннять полномочия, переданные органами
государственнной власти местному самоуправлению.
В случае передачи им таких полномочий в раснходной части местного бюджета
расходы по исполнению государственных полномочий должно быть представлены в
виде раздельнных статей расходов по исполнению каждого отдельного
государственного полномочия, переданного на муниципальный уровень. В ст. 36,
ФЗ № 154 по этому поводу прямо говорится: "в доходной и расходной частях
менстных бюджетов раздельно предусматривается финаннсирование решения
вопросов местного значения и осунществления органами местного самоуправления
отндельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской
Федерации". В донходной части должны быть определены источники финансирования
государственных полномочий, вынполнения законов, принятых на федеральном или
региональном уровнях, которые органы межрегионнального управления обязывает
выполнять.
Может быть и такой вариант Ч финансированние местным бюджетам исполнение
государственных полнонмочий через повышение нормативов отчислений от
федеральных и региональных налогов.
В последнее время в этой сфере наметилось опнределенное продвижение. К
настоящему времени Минфином завершена иннвентаризация нормативно-правовых
актов, устанавнливающих разграничение расходных полномочий и ответственности
между уровнями бюджетной систенмы.
На этой основе нужно будет:
1) подгонтовить поправки к Бюджетному кодексу, которые конкретизировали бы
разграничение расходных полнномочий между уровнями бюджетной системы. Всем
должно быть предельно ясно, кто за что отвечает.
2) необходимо упорядочить или, нанзывая вещи своими именами, сократить
значительнную часть Унефинансируемых мандатовФ, прежде всего Ч в части
различных малообоснованных льгот, которыми пользуется чуть ли не все
население странны. К сожалению, соответствующие законопроекнты через
Федеральное Собрание проходят с больншим трудом.
3) После того, как определится, какие расходы реально могут быть
профинансированы, необходимо будет оценить объективные потребности каждого
уровня бюднжетной системы (в целом) в финансовых ресурсах. Это позволит
провести так называемое Увернтикальное выравниваниеФ с тем, чтобы обеспенчить
каждому уровню бюджетной системы Ч фендеральному, региональному и местному
источники финансирования, отвечающие их отнветственности и функциям. Такой
задачи пока не только никогда не решали, но даже и не ставили. Рано или
поздно это придется сделать. Если ее удастся решить, то понявится объективная
основа для разделения доходнных источников.
2) стабильное закрепление доходных источников.
Сегодня идет речь о реформирование межбюджетных отнношений, налоговой
системы. Феденральное правительство поставило вопрос о разделеннии налоговых
поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.
А в субъектах Федерации вопрос о разграничении на постоянной основе налоговых
поступлений между региональным уровнем и местными бюджетами никак не
решается.
У местного самоуправления до сих пор не сформинровалась необходимая материальная
база в виде целонстной системы его финансового обеспечения. Более того,
статистические данные свидетельствуют, что эта база все более размывается.
Например, в 1992-96 гг. имело место сокращение доли местных бюджетов в
коннсолидированном бюджете Российской Федерации по донходам Ч с 27,6% до 21,4%.
В этот же период времени происходил рост доли местных бюджетов в расходной
части Ч с 28,5% до 31,6%. Доля региональных бюджетов в консолидированном
бюджете по доходам возросла с 16,5% до 29,1%, закономерно подкрепив рост
удельного веса и их бюджетных расходов Чс 10,1% до 21,8%.
1
Итоги 1996 г. показывают, что около половины финнансовых ресурсов
консолидированного бюджета гонсударства в настоящее время сосредоточены на
уровнне федерального бюджета, около одной трети Ч на уровне субъектов
федерации лишь около одной пянтой на уровне местных и муниципальных бюджетов.
Большинство бюджетов муниципальных образованний в России в настоящее время
являются дотационными.
Абсолютный и относительный рост их количенства в общей совокупности бюджетов
муниципальных образований продолжает возрастать. Не реализуется важное
положение действующего бюджетного законодательства (ст.9 закона "Об основах
бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов
представительных и исполнительных органнов государственной власти республик в
составе Роснсийской Федерации, автономной области, автономнных округов,
краев, областей, городов Москвы, и Санкт-Петербурга, органов местного
самоуправленния"), которое гласит, что уровень закрепленных за муниципальным
образованием бюджетных доходов долнжен быть не менее 70% общей суммы двух
составляющих (закрепленной и регулирующей) доходной частя минимального
бюджета (без учета дотаций).
В то же время за счет бюджетов муниципальных , образований финансируется
почти 100% расходов на среднее образование, 85% Ч на здравоохранение, 60% Ч
на содержание детских садов, 80% Ч на коммунальнные услуги, 60% Ч на
содержание жилья. Поэтому сонвершенно закономерно, что система социальной
защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный
уровень, не может норнмально функционировать из-за недостатка средств в
менстных и муниципальных бюджетах для ее реализации.
Налицо кризис формирования доходной части местных бюджетов, а следовательно,
и местных финаннсов в целом за счет собственных доходов и все большая их
зависимость от бюджетов других уровней (в пернвую очередь от регионального).
Сложившаяся ситуация ведет к дискредитации местной власти и, как следствие,
государственной власти вообще.
В настоящее время введение местных налогов носит подчас произвольный
характер. Используя предоставленное им ранее право и ссылаясь на потребности
в решении социально-экономических вопросов, мнонгие органы местного
самоуправления ввели на своей территории дополнительные налоги, не
предусмотреннные законодательством Российской Федерации. Невзинрая на то, что
с 1 января 1997 г. это право было отменено Указом Президента № 1214 от 18
августа 1996 г.) на 05.05.1997 г. в 24 регионах продолжали действовать
местные налоги и сборы, не предусмотренные феденральным законодательством.
Вместе с тем приходится признать и справедливость требований органов местного
самоуправления о приндании системе местного налогообложения более
дейнственного характера.
1) Прежде всего, нужнно четко различать разграничение налоговых полномочий,
т.е. право вводить те или иные налоги устанавливать их ставки, и разделение
налоговых доходов. Для этого в федеральной налогонвой политике следует
большее внимание уделить разнвитию муниципальной налоговой системы, а также
ее институциональной базы.
2) Необходимо определить и законодательно закрепить устойчивый блок местных
налогов и сборов, поступающих напрямую в местные бюджета.
3) Также необходимо предусмотреть возможнность введения института местной
налоговой инспекнции, ответственной за сбор местных налогов и ведунщей
информационную базу данных по налоговым плантежам в местный бюджет.
4) Необходимо также законодательно установить на федеральном уровне предельно
допустимый дефицит местного бюджета, который не должен превышать
фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта мера должна заставить
субъекты Российской Фендерации установить для муниципальных образований
собственные нормативы отчислений от региональных налогов и способствовать
сбалансированности местнных бюджетов.
5) Важнейшим блоком для формирования местных финансов и доходной части
местных бюджетов являнются местные неналоговые доходы и в первую очередь -
муниципальная собственность (включая землю), донходы от ее использования,
аренды и приватизации. Эти доходы, а так же иные положения хозяйственного
права, касающиеся полномочий местного самоуправнления и его органов, в
настоящее время, за исключением приватизационнонго законодательства,
находятся в стадии становления. Поэтому совершенно необходимо четко
зафиксировать правовые основы арендных и залоговых отношений (в том числе в
имущественной и земельной сферах).
Еще один серьезный вопрос. Все принятые в 90-е годы законы провозглашают
обязанность органа власти вышестоящего уровня, в случае принятия им решения в
ходе исполнения бюджета, приводящего к уменьшению доходов и увеличению
расходов бюджета нижестоящего уровня, компенсировать за счет своего бюджета
недонстающие для сбалансирования минимального бюджета средства. Такая же
обязанность возникает у органа влансти вышестоящего уровня при принятии им
решений, наносящих ущерб бюджету нижестоящего уровня.
Сегодня же, когда не только бюджетное законодательство России, но и главный
Закон государства гарантирует полную финансовую самостоятельность всех
органов власти в формировании и исполнении их бюджетов, простая констатация
принципа компенсации местным бюджентам выпадающих доходов и увеличивающихся
расхондов недостаточна, нужен четкий механизм такой комнпенсации и
ответственность за невыполнение. Отсутнствие такого механизма сказывается на
протяжении всех лет осуществления в России экономических ренформ. Все эти
годы между центром (в основном феденральными органами) и органами власти
субъектов Федерации, выражающими в данном случае интересы и органов местного
самоуправления, идут нескончаенмые споры о том, произведена или нет такая
компеннсация буквально по каждому федеральному закону, затрагивающему
интересы местных бюджетов.
Действительно, без установления механизма комнпенсации решить эту проблему
невозможно. Сложность состоит еще и в том, что нынешнее законодательство
четко не прописывает порядок взаимоотношений фендерального бюджета и местных
бюджетов. Принимаенмые же федеральные законы, касающиеся снижения налогов и
увеличения бюджетных расходов в большиннстве своем затрагивают как раз
интересы органов меснтного самоуправления. Компенсация же средств бюднжетам
субъектам федерации из федерального бюджета не означает автоматической
передачи этих ресурсов местным бюджетам.
ФЗ № 126 "О финансовых основах местного самоупнравления в Российской
Федерации" дает право органнам местного самоуправления принять к исполнению
решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или
уменьшение доходов местнных бюджетов, в пределах средств, переданных им в
качестве компенсации. Решение, думается, правильнное, но опять же оно
половинчатое. Ведь расходы меснтных бюджетов в основном связаны с нуждами
насенления страны. И если государственный орган принял решение, направленное
на улучшение жизни населения, то оно не может исполняться частично. Кроме
того, не может в стране быть положения, когда федеральный занкон в одном
районе выполняется полностью, а в другом -- наполовину, когда решение о
повышении заработнной платы всех бюджетных работников по учителям, допустим
выполняется, а по врачам - нет.
В Бюджетном кодексе РФ, эти вопросы нашли бонлее четкое решение. Согласно
статье 131 Кодекса менханизм компенсации состоит в том, чтобы одновренменно с
принятием таких решений государственные органы власти вносили соответствующие
поправки в Законы о федеральном бюджете и бюджете субъекта федерации на
соответствующий год, компенсирующие увеличение расходов, снижение (выпадение)
доходов. Следовало бы в Кодексе еще добавить, что в поправнках к Законам о
бюджетах должны быть указаны донполнительные расходы федерального бюджета или
бюджета субъекта федерации на компенсацию местнным бюджетам с адресным их
направлением по кажндому субъекту федерации, и соблюден баланс самого бюджета
вышестоящего уровня. В случае же увеличенния расходов местных бюджетов с
компенсацией им этих расходов за счет увеличения ставок налогов, или введения
новых налогов, или увеличения отчислений от федеральных налогов в пользу
субъектов федеранции, должны приниматься соответствующие поправнки в
налоговое законодательство.
Кроме того, необходимо также подчеркнуть, что механизм внесения поправок в
текущем финансовом году в бюджет вышестоящего уровня власти не сможет
полностью гарантировать местным бюджетам компенсацию выпадающих доходов или
увеличения их расхондов в последующие годы. Для сохранения финансовой
устойчивости бюджетов местного самоуправления было бы более правильным
установить в Бюджетном кодексе норму примерно следующего содержания:
"При уменьшении доходов или увеличении расходов местного бюджета вследствие
решений, принимаемых органами государственной власти другого уровня,
сонответственно производится передача отдельных видов доходов полностью или
частично на постоянной осннове с соответствующим изменением налогового и (или)
бюджетного законодательства".
1
3) объективное и УпрозрачноеФ бюджетнное выравнивание
Только после четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников
можно перенходить к распределению финансовой помощи. Общие подходы к
построению эффективной системы Угоризонтального выравниванияФ или, что то же
самое, распределению финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ, известны:
объективные критерии и формулы; максимальная прозрачность, использование
объективных оценок бюджетных понтребностей (нормативов и индексов удорожания)
и возможностей (налогового потенциала), разделение текущей и инвестиционной
поддержки, обусловленнность предоставления финансовой помощи.
С начала 1995 г. все больше субъектов Российской Федерации в своих
взаимоотношениях с местными бюджетами начали применять механизм трансфертов
по фиксированной формуле, учитывающей особенности субъекта Федерации и
муниципальных образований. В первую очередь это касается формирования и
распренделения средств фонда финансовой поддержки мунинципальных образований.
В дальнейшем необходимо унинфицировать и законодательно закрепить
фиксированнную формулу распределения денежных средств из этонго фонда. В этой
формуле необходимо предусмотреть использование таких переменных, как норматив
миннимальной бюджетной обеспеченности жителей муниципального образования и
государственный минимальнный социальный стандарт.
Заключение.
Итак, в своей курсовой я попыталась обозначить следующие проблемы:
В настоящее время, несмотря на то, что самостоятельность муниципальных
финансов провозглашается в различных правовых актах, в реальности
муниципальные образования не обладают ею в достаточной степени, что в свою
очередь обусловлено следующими факторами:
Во-первых - это нечеткое разграничение расходных полномочий. В то время как
необходимо разумное разграничение и законодательное закрепление бюджетнных
полномочий между всеми уровнями власти, исходя из полномочий, закрепленных за
каждым уровнем власнти Конституцией Российской Федерации и федеральным
законодательством. При этом, передача на мунинципальный уровень исполнения
отдельных государственных полномочий должна сопровождаться передачей
соответствующих финансовых средств или источников доходных поступлений из
бюджетов других уровней.
Во-вторых - отсутствие стабильного закрепления доходных источников. У
местного самоуправления до сих пор не сформинровалась необходимая
материальная база в виде целонстной системы его финансового обеспечения.
Налицо кризис формирования доходной части местных бюджетов, а следовательно,
и местных финаннсов в целом за счет собственных доходов и все большая их
зависимость от бюджетов других уровней (в пернвую очередь от регионального).
Следовательно, необходимо:
1) определить и законодательно закрепить устойчивый блок местных налогов и
сборов, поступающих напрямую в местные бюджеты.
2) Необходимо также законодательно установить на федеральном уровне
предельно допустимый дефицит местного бюджета, который не должен превышать
фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта мера должна заставить
субъекты Российской Фендерации установить для муниципальных образований
собственные нормативы отчислений от региональных налогов и способствовать
сбалансированности местнных бюджетов.
3) должен быть четко разработан механизм комнпенсации, без которого решить
проблему самостоятельности местных бюджетов невозможно.
4) Одновременно с этим, думается, необходимо верннуться и к перечню местных
налогов, существенно расширив его, в том числе и за счет сокращения чиснла
региональных налогов, и обеспечить реальную, а не фиктивную финансовую
самостоятельность органов местного самоуправления.
5) Принципиально важное значение имеет так же необходинмость закрепления за
местными бюджетами таких донходных источников, которые обеспечивали бы
стабильнное поступление доходов. Вот почему в местном налонгообложении
основной упор должен быть сделан на поимущественные и подоходные налоги.
В-третьих Ц отсутствие объективного, УпрозрачногоФ выравнивания. В первую
очередь это касается формирования и распренделения средств фонда финансовой
поддержки мунинципальных образований. В дальнейшем необходимо унинфицировать
и законодательно закрепить фиксированнную формулу распределения денежных
средств из этонго фонда. В этой формуле необходимо предусмотреть
использование таких переменных, как норматив миннимальной бюджетной
обеспеченности жителей муниципального образования и государственный
минимальнный социальный стандарт.
Нужно поставить регионального законодатенля перед необходимостью выработать
нормативы миннимальной бюджетной обеспеченности муниципальнных образований,
создать экономические механизмы развития межбюджетных отношений на
региональном уровне.
Список литературы.
1) УГосударственные и муниципальные финансыФ А.М. Бабич; Л.Н. Павлова
М.:Финансы, ЮНИТИ, 1999 г.
2) УБюджетная система РФФ под ред. М.В. Романовского М.: Юрайт 1999 г.
3) УПроблемы укрепления бюджетов субъектов РФ и местного
самоуправленияФ О.В. Богачева, В.Б. Амиров // Финансы, 9/97.
4) УАнализ муниципального бюджетаФ А. Шафигуллин // Городское
управление 3/99.
5) УБюджетный федерализм и совершенствование межбюджетных отношенийФ
В.И. Птицин // Финансы 9/96.
6) УО некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного
самоуправленияФ В.Г. Пансков // Финансы 3/99.
7) УМежбюджетные отношения и бюджетное регулированиеФ И.В. Попорина //
Финансы 10/99.
8) УПроблемы взаимоотношений органов государственной власти субъектов
РФ и органов местного самоуправленияФ И. Умнова, И. Побережная, Т. Титова //
Городское управление 3/97.
9) УПроблемы совершенствования бюджетного законодательства РФФ В.М.
Радионова // Финансы 4/97.
10) УО принципах реформирования межбюджетных отношений в РФФ А.Г. Игудин //
Финансы 8/98.
11) УО реформировании межбюджетных отношений в РФФ Н.С. Максимова //
Финансы 6/98.
12) Конституция РФ
13) ФЗ № 154 от 28.08.95 УОб общих принцнипах организации местного
самоуправления в РФФ.
14) ФЗ № 126 от 25.09.97 УО финансовых основах местного самоуправления в РФФ
15) Бюджетный кодекс (от 01.01.99).
16) Налоговый кодекс (от 01.01.99).
17) Гражданский кодекс (от 21.10.94).
18) Закон РФ от 15.04.93 № 4807-1 УОб основах бюджетных прав и прав по
формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и
исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ,
автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и
Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления.
[1] УАнализ муниципального бюджетаФ А.
Шафигуллин // Городское управление, 3 / 99
1 УАнализ муниципального бюджетаФ А. Шафигуллин // Городское управление, 3 / 99
1 УБюджетная система РФФ под ред. М.В. Романовского, М.: Юрайт, 1999
1 ст. 35 п 2, ФЗ № 154 УОб общих принципах
организации местного самоуправления в РФФ
[2] ст. 36 п 2, см. там же.
1 УО некоторых проблемах финансовой
самостоятельности местного самоуправленияФ В.Г. Пансков // Финансы, 3 / 99.
2 УО некоторых проблемах финансовой
самостоятельности местного самоуправленияФ В.Г. Пансков // Финансы, 3 / 99.
1 УРазграничение расходных и доходных
полномочий и самостоятельность местных бюджетовФ Круглый стол // 5 / 98
1 УПроблемы укрепления бюджетов субъектов
РФ и местного самоуправленияФ О.В. Богачева, В.Б. Амиров // Финансы, 9 / 97.
1 УО некоторых проблемах финансовой
самостоятельности местного самоуправленияФ В.Г. Пансков // Финансы, 3 / 99
