Реферат: Prezidento instituto JAV ir Lietuvoje lyginimas
Vilniaus universitetas
Tarptautinių santykių ir politikos mokslų institutas
Politikos mokslų bakalauro programa Lyginamoji politika GERMAN GULEVIČ I kurso 3 grupės studentasPrezidento instituto JAV ir Lietuvoje lyginimas
Semestrinis darbas Vilnius, 1999 m. spalio 15 d. Patvirtinu, kad įteikiamas darbas УPrezidento instituto JAV ir Lietuvoje lyginimasФ yra: 1) atliktas savarankiškai ir nėra pateiktas kitam kursui šiame ar ankstesniuose semestruose; 2) nebuvo naudotas kitame institute/universitete Lietuvoje ir užsienyje; 3) nedaro nuorodų į kitus darbus, jei jie nėra nurodyti darbe; 4) pateikia visą panaudotos literatūros sąrašą. G. GulevičTURINYS
1. NAUJOS INSTITUCINĖS SĄRANGOS PAIEŠKA ............ 5 2. PREZIDENTO INSTITUTAS ....................... 6 2.1. Prezidentas ............................ 6 2.2. Prezidentui suteiktos pareigos ir galios ................ 7ĮVADAS
Po ilgų praleistų TSRS sudėtyje metų Lietuva vėl tapo nepriklausoma. Tačiau atgavus nepriklausomybę iškilo daug klausimų ir problemų; pagrindinė Ц kaip nepakartoti padarytų klaidų ir vėl neprarasti demokratijos. Šių problemų išsprendimui didelę įtaką turi naujai išrinkta institucinė sąranga. Nors pagrindinis mano darbo tyrimo objektas yra prezidento institutas (kaip JAV, taip ir Lietuvoje), manau, kad būtų kvaila išrauti jį iš bendro konteksto Ц valstybės valdymo modelio, todėl pirmąją savo darbo dalį skyriau būtent dabartinei Lietuvos institucinei sąrangai (nenagrinėju JAV dėl darbo apimties ribotumo). Šioje dalyje pabandžiau atsakyti kodėl ir kaip buvo grįžta prie pusiau prezidentizmo. Antroje darbo dalyje, nagrinėdamas prezidento institutą kaip reikšmingiausią JAV ir Lietuvos valstybės sąrangos dalį, bandžiau atsakyti į pagrindinį šio darbo klausimą Ц kiek mūsų modelis yra nutolęs nuo stabilumą ir demokratinį vystymąsi garantuojančio amerikietiškojo prezidentizmo (pabrėžiu, kad nagrinėjau tik prezidento instituto aspektu). Kodėl nusprendžiau lyginti būtent Lietuvos ir JAV, o ne, tarkim, Lietuvos ir Rusijos prezidento institutus? Visų pirmą, Lietuvoje prezidento institutas egzistuoja palyginus neilgai, todėl yra logiška atkreipti dėmesį į šalį, kurioje jis veikia daugiau nei du šimtus metų. Antrą, nors ir kiek tai yra skaudu, tenka pripažinti, kad Lietuva tampa vis labiau susijusi su JAV (pradedant amerikiečiais-aukštais pareigūnais Lietuvoje (ir Prezidentu), baigiant УvedybomisФ su Williams). 1. NAUJOS INSTITUCINĖS SĄRANGOS PAIEŠKA Pagrindinis ir svarbiausias УbesikuriančiosФ valstybės politinis klausimas Ц УgeriausiosФ valdymo formos paieška. Nors iš esmės pasirinkimas nėra didelis (rinktis tenka iš parlamentarizmo, prezidentizmo ir pusiau prezidentinės sistemos modelio), tačiau iškyla keletas labai svarbių klausimų: kokiu būdu pritaikyti išvardintus modelius savoms valstybingumo tradicijoms? ar būtina beatodairiškai kopijuoti kitų šalių patyrimą, ar kai kurie pakeitimai yra neišvengiami? koks modelis užtikrins stabilumą ir demokratinį šalies vystymąsi? [1] Su šiais klausimais Lietuva vėl susidūrė 1991 metais. Bet kodėl gi buvo sugrįžta prie pusiau prezidentinio valdymo? Patirtis rodė, kad jis nepasitvirtino. Kai kurie istorikai šį valdymo modelį net nurodė kaip parlamentarinės krizės ir 1926 metų perversmo Lietuvoje ir vėlesnių perversmų kitose Pabaltijos respublikose priežastį. Pavyzdžiui, Z.Ivinskis rašė: УĮsivedusios prancūziško tipo seiminius režimus visos trys Pabaltijos respublikos greitai ėmė pergyventi panašius radikaliosios demokratijos reiškinius, būtent: didelį visuomeninį susiskaldymą, gausų partijų skaičių, dažnai griūvančias koalicijas ir trumpalaikius ministrų kabinetus.Ф.[2] Kodėl Lietuvą neatsižvelgė į puikaus demokratijos pavyzdžio Ц JAV Ц patirtį ir neperėmė prezidentinio valdymo formos arba savo kaimynių-sesių (Latvijos ir Estijos) pavyzdžiu neįtvirtino parlamentinės respublikos sąrangos? Atsakymas glūdi to meto politinėje situacijoje, jei konkrečiau, tai politinėje kovoje tarp LDDP ir Sąjūdžio. LDDP nariai, vis dar prisimindami, kad demokratijos nebuvimas Lietuvoje pavertė Smetonos laikų prezidentizmą autoritarizmu ir galbūt Musolinio frazę, kad Уekzekutyvinė valdžia yra vyriausia valdžia valstybėjeФ [3], susirūpinę galimu autoritarizmo restauravimu, pasisakė už parlamentinės respublikos sąrangą. Tačiau šis pasiūlymas buvo atmestas dėl komunistinės projekto autorių praeities ir baimės sugrįžti į sovietinį superparlamenalizmą. Reikia pabrėžti, kad aprioriškai neigiama nuostata komunistų atžvilgiu nebuvo vienintelė priežastis, dėl kurios buvo atmestas LDDP siūlytas konstitucijos projektas. 1991-1992 metais Sąjūdis pamažu prarado parlamentinę daugumą, ir prezidento institucijos įvedimas buvo vienas iš būdų išlikti valdžioje. Kaip nepriklausomybės kovų suformuotas lyderis, V. Landsbergis tuo metu dar buvo gana populiarus. Todėl, net jei Sąjūdis numatė pralaimėsiąs 1992 metų parlamento rinkimuose, vis dar buvo tikimasi laimėti prezidento postą ir tokiu būdu gauti mandatą formuoti ministrų kabinetą. Dar vienas parankus Sąjūdžiui argumentas buvo L.Wymano ir B.Johnsono, konsultavusių Aukščiausiosios Tarybos komisiją konstitucinės reformos klausimu, siūlymas pritaikyti Lietuvai kiek pataisytą amerikietiškojo prezidentizmo modelį. Visą tai susumavus, paaiškės, kad pusiau prezidentizmas galėtų būti paaiškintas kaip savotiškas УkairiųjųФ, pasisakiusių už parlamentinę santvarką, ir УdešiniųjųФ, siekusių prezidentinės sistemos restauracijos, kompromisas.[4] 2. PREZIDENTO INSTITUTAS Pirmoje dalyje išnagrinėjau, kaip Lietuvoje buvo УišrinktasФ pusiau prezidentinis valdymo modelis. Kaip jau minėjau, šiam sprendimui padarė įtaką ir amerikiečiai, tuo metu dirbę Lietuvos parlamento bei Vyriausybės struktūrose. Manyčiau, kad įvedant prezidento institutą, dalimi buvo pamėgdžiojamas amerikoniškas jo modelis. Neturėtume to gėdytis Ц prezidento institutas buvo išvystytas kaip tik JAV, o vėliau daugelis šalių bandė jį mėgdžioti (paprastai nesėkmingai[5]). Tačiau dar nei vienoje šalyje prezidento institutas nepasiekė tokio statuso ir tokios valdžios kaip Jungtinėse Amerikos Valstijose. Šioje darbo dalyje pabandysiu išaiškinti, kiek Lietuvos prezidento institutas yra nutolęs nuo amerikietiškojo jo modelio. 2.1. Prezidentas Manyčiau, kad šį skyrių reikėtų pradėti nuo to, kas gali tapti valstybės prezidentu. Ieškant atsakymo į šį klausimą, rėmiausi JAV ir Lietuvos Respublikos Konstitucijomis. Pagal JAV Konstitucijos II Straipsnio pirmą poskyrį reikalavimai busimajam prezidentui nėra labai griežti: jis turi būti pilietis pagal gimimą (natural born Citizen), kuriam suėjo daugiau nei trisdešimt penki metai, ne mažiau kaip keturiolika pastaruosius metų gyvenęs JAV.[6] Dėl tos Уnatural bornФ frazės gali kilti (ir kyla) daug ginčų: nejaugi žmogus, gimęs JAV pilietei (arba piliečių porai), gyvenančiai kitoje šalyje arba šiaip kuriam laikui išvykusiai iš JAV, neturi teisės balotiruotis į prezidento postą? Turėdami omenyje tai, kad pirmasis JAV prezidentas gavo pilietybę ne pagal ius soli principą, ir kad sekantieji prezidentai buvo gimę teritorijose, kurios tuo metu dar nepriklausė JAV, galime teigti, kad toks JAV Konstitucijos II Straipsnio pirmo poskyrio punktas yra visiška neteisybė. O kaip gi dėl visiems žinomos amerikietiškos svajonės Ц Уkiekvienas gali tapti šios šalies (JAV) prezidentuФ? Deja, ji lieka vien svajone. Sakyčiau, lietuvių iškelti reikalavimai busimajam prezidentui yra daug demokratiškesni. Visų pirmą, jis ne mažiau kaip trejus pastaruosius metus turi būti gyvenęs Lietuvoje (beveik penkis kartus žemesnis cenzas!), antrą, jis turi būti Lietuvos pilietis pagal kilmę.[7] Mano manymu, ius sangvinis principas yra daug teisingesnis (prezidento pilietybės atžvilgiu), nes prezidentas, nebūdamas tautos dalimi, nesuprasdamas jos mąstymo, pasaulėžiūros, negalėtų būti ir jos vadovu. Reikėtų atkreipti dėmesį į dar vieną Konstitucijos iškeltą reikalavimą Lietuvos Respublikos Prezidentui: Уasmuo, išrinktas Respublikos Prezidentu, turi sustabdyti savo veiklą politinėse partijose ir politinėse organizacijose iki naujos Respublikos Prezidento kompanijos pradžiosФ. [8] JAV Konstitucija apie tai neužsimena, bet realiame gyvenime JAV Prezidentas yra ne tik savo partijos narys, bet ir jos lyderis. Manau, kad tai yra pozityvu, kadangi norėdamas įgyvendinti savo politinę programą, prezidentas apsupa save bendraminčiais (JAV prezidentas gali paskirti keletą tūkstančių žmonių pareigoms Baltuosiuose Rūmuose, Kabinete ir įvairiuose biuruose užimti), o jeigu Kongreso daugumą sudaro jo partijos atstovai, tai viskas vyksta Уkaip sviestu pateptaФ. Tačiau reikia turėti omenyje, kad prezidentas šiuo atvėju veikia kaip premjeras , o jo Уvalstybės vadovo pusėФ į susijusius su partija reikalus dažniausiai nesikiša. Apie tai plačiau pašnekėsiu sekančioje dalyje. 2.2. Prezidentui paskirtos pareigos ir galios JAV Konstitucija apie prezidento įsipareigojimus kalba labai suglaustai. Ji beveik nieko nesako apie prezidento administracines pareigas, tik pareiškia, kad Уvykdomoji valdžia turi būti patikėta JAV PrezidentuiФ ir Уjis turi rūpintis, kad įstatymai būtų pagarbiai vykdomiФ.[9] Šiuos netikslius apibrėžimus reikėtų interpretuoti kaip prezidento pareiga vadovauti įvairiems departamentams, biurams ir programoms, sukurtoms Kongreso. Kitaip sakant, prezidentas turi būti federalinės biurokratijos vadovu, kuri yra sudaryta beveik iš trijų milijonų civilinių tarnautojų. Jų pagrindinis tikslas Ц УpadėtiФ prezidentui įgyvendinti Kongreso įstatymus, federalinio teismo nuosprendžius ir sutartis, pasirašytas JAV. Šis aparatas išleidžia apie pusantrą bilijono JAV dolerių (!) per metus. Bet apie biurokratinį aparatą daug nekalbėsiu. Pereisiu prie pagrindinio skirtumo tarp JAV ir Lietuvos prezidentų pareigų - JAV prezidentui taip pat yra pavaldžios visos ministerijos. Kitaip sakant, jis eina ministro-pirmininko pareigas. Daugelis mokslininkų valstybės vadovo ir ministro-pirmininko pareigų sutelkimą vienose rankose laiko didžiuliu prezidentizmo trūkumu. Tuo tarpu Lietuvoje šias dvi funkcijas atlieka du skirtingi žmonės, kas žymiai palengvina prezidento, ir pagerina Vyriausybės darbą, kadangi jos vadovas Ц ministras-pirmininkas Ц neturi sukti sau galvos dėl УceremoniniųФ pareigų atlikimo. Argumentu JAV valstybės valdymo modelio naudai būtų tai, kad prezidentui, kaip valstybės administracijos vadovui, šalies valdymo darbą žymiai palengvina valstybės vadovo aureolė. Pavyzdžiui, nors JAV prezidentas ir negali kontroliuoti Kongreso, tačiau, turėdamas didžiulį autoritetą valstybėje, jis gali lengvai pasiekti savo tikslų ir priversti nesukalbamą Kongresą paklūsti. Šio klausimo atžvilgiu galime teigti, kad lietuviai pasirinko tiesiausią (gal ir sunkiausią) kelią: pagal LR Konstitucijos 58-ą straipsnį Respublikos Prezidentas gali paskelbti pirmalaikius Seimo rinkimus (tai yra paleisti dabartinį Seimą). Tačiau darydamas tai, jis rizikuoja prarasti savo postą, kadangi naujai išrinktas Seimas gali paskelbti (ir turi tam visus pagrindus) pirmalaikius Respublikos Prezidento rinkimus. Tęsiant prezidento ir parlamento santykių temą, reikėtų paminėti veto teisę. JAV prezidentas gali vetuoti bet kurį įstatymo projektą arba rezoliuciją, priimtą Kongreso, išskyrus Konstitucijos pataisas. Veto Ц tai aiškiai apibrėžtas prezidento nepasitenkinimas УkongresineФ įstatymų leidyba. Tai labai efektyvus įrankis, lyg priešsvara Kongreso legislatyvinei galiai. Nepaisant to, Kongresas labai retai atmeta prezidento veto ir bando УprastumtiФ įstatymą dar kartą (veto УatmetimasФ reiškia, kas Kongresas gali priimti vetuotą įstatymą dviejų trečdalių balsų dauguma kiekvienuose Rūmuose). Statistiniai duomenys rodo, kad iš pusantro tūkstančio veto tik šimtas buvo atmesta Kongreso (mažiau nei 7%).[10] Taip pat nereikėtų pamiršti išskirtinai JAV prezidento Уkišeninio vetoФ: jeigu prezidentas negražina įstatymo projekto Kongresui per 10 dienų dėl to, kad pastarasis užbaigė savo sesiją, jis netampa įstatymu. Nekalbant apie tai, kad Lietuvos Prezidentas nesinaudoja Уkišeniniu vetoФ, jis net negali pasinaudoti Konstitucijos jam pavestomis galiomis ir realiame gyvenime kontroliuoti Seimo įstatymų leidybos. Iš 136 vetuotų įstatymų ir veto pastabų (1993-1998 metų duomenimis) net 35 pastabos buvo atmestos arba УnumarintosФ (išbrauktos iš politinės darbotvarkės, o vėliau pakartotinai neapsvarstytos) Seimo. Tai sudaro net 26% bendro veto skaičiaus (palyginkite su 7% JAV). [11] Todėl galime teigti, kad Seimas Lietuvoje yra daug viršesnis už Prezidentą. Dar vienas argumentas Seimo naudai būtų tai, kad Lietuvoje neegzistuoja viceprezidento pareigos. JAV gi, kartu su prezidentu yra išrenkamas viceprezidentas, kuris būdamas tiesioginiu prezidento pavaduotoju, pastarajam išvykus į užsienį, susirgus, negalinčiam atlikti savo pareigų dėl kitų priežasčių arba mirus eina jo pareigas. Tuo tarpu Lietuvoje УRespublikos Prezidentą, laikinai išvykusį į užsienį arba susirgusį ir dėl to negalintį eiti pareigų, tuo laiku pavaduoja Seimo PirmininkasФ. [12] Grįždamas prie prezidentų pareigų ir galių, norėčiau pabrėžti dar vieną, bendrą Lietuvos ir JAV prezidentams, bruožą Ц jie eina vyriausiojo kariuomenės vado pareigas. Nors JAV Konstitucija ir skelbia prezidentą aukščiausio rango karininku, tačiau teisę paskelbti karą ji palieka Kongresui. Konstitucijos kūrėjai, žinoma, ketino leisti Kongresui kontroliuoti prezidento karines galias, kad jo valdymas neperaugtų į diktatūrą. Tą patį galime pasakyti ir apie Lietuvos Konstitucijos suteiktas Prezidentui karines galias. Jis priima sprendimus dėl gynybos nuo ginkluotos agresijos, karo padėties įvedimo, taip pat mobilizacijos, tačiau juos tvirtina Seimas. [13] Pagrindinis skirtumas tarp JAV ir Lietuvos prezidentų karinių galių yra tas, kad JAV prezidentas inicijuodavo karinius veiksmui ir be Kongreso pritarimo. Pavyzdžiui, Kenedis, Džonsonas ir Niksonas kariavo Pietryčių Azijoje Kongresui neskelbiant karo (ištisas Vietnamo karas buvo prakariautas be УkongresinioФ pritarimo). Bet, jeigu kartais atsitiktų, kad prezidentas pradėtų perdaug savivaliauti, ir tai grėstų demokratijai, JAV ir Lietuvos Konstitucijos numato impičmento atvejį. Pagal Lietuvos Konstitucijos 86-ą straipsnį, УPrezidentas gali būtu prieš laiką pašalintas iš pareigų tik šiurkščiai pažeidęs Konstituciją arba sulaužęs priesaką, taip pat paaiškėjus, jog padarytas nusikaltimasФ. Tai atliekama apkaltos proceso tvarka, kurią nustato Seimo statutas. Seimas 3/5 visų narių balsų dauguma gali pašalinti Prezidentą iš pareigų.[14] Impičmento procesas JAV yra sudėtingesnis. Pagal Konstitucijos I ir II straipsnius, Senatas gali pašalinti Prezidentą iš pareigų už Уišdavimą, kišininkavimą arba kitus didelius nusikaltimus ir baudžiamuosius nusižengimusФ. [15] Atstovų Rūmai pareigūnų apkaltos proceso tvarka paprasta balsų dauguma pradeda impičmento procesą. Tačiau būtent Senatui priklauso paskutinysis žodis Ц 2/3 senatorių balsų dauguma Senatas skelbia verdiktą Ц kaltas Prezidentas ar ne. Taigi JAV pašalinti prezidentą iš pareigų nėra taip jau paprasta. Per visus 200 prezidento instituto egzistavimo metus impičmento procedūra prieš prezidentą buvo panaudota tik kartą Ц 1868 metais prieš Džonsoną. Prezidentui pripažinti kaltu neužteko vieno balso. Nors Lietuvoje prezidentas nei kartą nebuvo pašalintas iš pareigų impičmento būdu, tačiau jaučiasi, kad Lietuvos Seimas gali lengviau jį panaudoti ir pripažinti Prezidentą kaltu.IŠVADOS
Prezidento institutas Lietuvoje, palyginus su JAV, yra labai silpnas. Nors Lietuvos Konstitucija kai kuriais atžvilgiais yra teisingesnė ir Prezidentui suteikia pakankamai daug galių, Lietuvos Prezidentas nemoka arba bijo jomis pasinaudoti ir pamažu tampa Seimo prievaizdu; realiame gyvenime prezidentas yra atskirtas ir nuo įstatymų leidžiamosios (jis negali leisti įstatymo galią turinčių aktų, jo veto teisė yra neefektyvi), ir nuo vykdomosios valdžios (jis nedalyvauja Vyriausybės posėdžiuose, atskirai nuo Vyriausybės rengia įstatymų projektus, Vyriausybė atsiskaito tik Seimui, o Ministrus Prezidentas gali keisti tik Premjero pritarimu). Mūsų Prezidentas atlieka tik УcerimoninesФ funkcijas. Tuo tarpu JAV Prezidentas yra neatskiriama abiejų valdžių dalis ir tautos vadovas, suprantantis jos poreikius ir galintis juos patenkinti. Tai gali būti paaiškinta ir Konstitucijos Prezidento suteiktų galių visuma, ir ilgu, sudėtingu Prezidento instituto evoliucijos procesu. Lietuvos Prezidento institutas lyg naujagimis, kuris semiasi jėgų, vystosi, pagaliau bręsta. Galime tikėtis, kad stiprėjant demokratijai ir atsirandant demokratijos tradicijoms, Prezidento institutas Lietuvoje stiprės ir jam bus suteikta daugiau galių bei valdžios. Svarbu, kad tobula demokratija nevirstų autoritarizmu Ц kaip pasakė K.Rositeris, Уprezidento institutas, kaip kiekvienas kitas valdžios instrumentas, kurį mes esam sukūrę savo naudai, veikia tvirtose privačios laisvės ir visuotinės moralės ribose, kas reiškia, kad prezidentas gali sėkmingai vadovauti tik kai jis gerbia tas ribas Ц dirbdamas iki ribų, kurias nustatė ir remia žmonių dauguma, ir rinkdamasis priemones, kurios yra teisingos ir garbingosФ. [16]LITERATŪROS SĄRAŠAS
Woll P. American government. Ц 10th ed. Ц JAV: HarperCollins Publ., 1990. Bardes B., Shelley M., Schmidt S. American government and politics today: the essentials. Ц JAV: West Publ.Co., 1997. Gelvonis J. Demokratybės krizė ir Lietuvos Konstitucijos reforma. Ц Ryga, 1930. Levy L., Karst K., Mahoney D. Encyclopedia of the American Constitution. Ц JAV: Macmillan Publ. Co., 1990. Lietuvos Respublikos Konstitucija. Talat-Kelpša L. Prezidentas ir įstatymų leidyba: veto teisės naudojimas Lietuvoje // Politologija. Ц 1998. Ц Nr. 2(12). Ц P. 57-69. Talat-Kelpša L. Pusiau prezidentizmo link // Politologija. Ц 1996. Ц Nr. 1 (7). Ц P. 92-109. Janda K., Berry J., Goldman J. The challenge of democracy. Ц 2nd ed. Ц JAV: Houghton Mifflin Co., 1989.
[1] Talat-Kelpša L. Pusiau prezidentizmo link // Politologija. Ц 1996. Ц Nr. 1 (7). Ц P. 93-94. [2] Švoba J. Seiminė ir prezidentinė Lietuva. Ц Vilnius: Vyturys, 1990. [3] Gelvonis J. Demokratybės krizė ir Lietuvos konstitucijos reforma. Ц Ryga, 1930. Ц P.12. [4] Talat-Kelpša L. Pusiau prezidentizmo link // Politologija. Ц 1996. Ц Nr. 1 (7). Ц P. 97-99. [5] Woll P. American government. Ц 10 th ed. Ц JAV: HarperCollins Publ., 1990. Ц P. 355. [6] Janda K., Berry J. The challenge of democracy. Ц 2nd ed. Ц JAV: Houghton Mifflin Co., 1989. Ц P. 395. [7] Lietuvos Respublikos Konstitucija. Ц 78 str. [8] Ten pat. Ц 83 str. [9] Janda K., Berry J. The challenge of democracy. Ц 2nd ed. Ц JAV: Houghton Mifflin Co., 1989. Ц P. 396. [10] Bardes B., Shelley M., Schmidt S. American government and politics today: the essentials. Ц JAV: West Publ.Co., 1997. Ц P. 401. [11] Talat-Kelpša L. Prezidentas ir įstatymų leidyba: veto teisės naudojimas Lietuvoje // Politologija. Ц 1998. Ц Nr. 2(12). Ц P. 61-62. [12] Lietuvos Respublikos Konstitucija. Ц 89 str. [13] Ten pat. Ц 84 str. 16 punktas. [14] Lietuvos Respublikos Konstitucija. Ц 74 str. [15] Bardes B., Shelley M., Schmidt S. American government and politics today: the essentials. Ц JAV: West Publ.Co., 1997. Ц P. 407. [16] Woll P. American government. Ц 10 th ed. Ц JAV: HarperCollins Publ., 1990. Ц P. 364.