Курсовая: Теория разделения властей
ЦЕНТРОСОЮЗ РОССИИСибирский университет потребительской кооперации |
Студента заочного юридического факультета III курса группа №3 (5.5 лет) Ю Ц 99-455 Д Клочан Натальи Васильевны Научный руководитель |
Понятие парламента и его структура
В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона. Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера Ц также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь различные названия (национальное или народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название "парнламент". Во многих странах парламент не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы. Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона, издаются органами исполнительной власти на основе делегирования им соответствующих полномочий парламентом или на основе принадлежащей им по конституции регламентарной власти. Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные советы после военных переворотов. Понятие парламента. Термин "парламент" происходит от французского "парле" Ц говорить (французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента). Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывает с событиями XIII Ц XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности. Современный парламент Ц это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Наряду с этим, парламент обладает и многими другими функциями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и др. Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. Хотя, в ряде случаев, в парламентской деятельности доминируют мелкие интересы, личные амбиции, как это бывает в некоторых странах СНГ. Структура парламента. Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридической позиции это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент Ц это триединое учреждение, включающее главу государства (монарх Великобритании, президент Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В некоторых странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата, парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и палаты парламента. В Германии, Франции, а также некоторых других странах, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах, таких как Египет, глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента. Палаты парламента имеют разные названия (нередко Ц палата депутатов и сенат), но для обобщения их принято называть верхней и нижней. Верхняя палата в большинстве случаев имеет историческое значение и, как правило, обладает меньшими полномочиями, чем нижняя. Верхняя палата может быть либо "слабой", когда она в состоянии отсрочить принятие решения нижней палатой парламента, но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето может быть преодолено последней, либо "сильной", когда без ее решения закон не может быть принят. Глава государства является участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием "парламент", поскольку утверждает принятый закон своей подписью. Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. Но таких стран гораздо меньше, чем первых и, как правило, законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с этим ниже мы рассмотрим институт промульгации законов).Полномочия парламента
В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: Ø с неограниченными полномочиями; Ø с ограниченными полномочиями; Ø консультативные. Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран. Такой парламент может принять решение по любому вопросу, однако и в таких случаях есть прерогатива главы государства. В тех странах, где принято жесткое разделение властей, а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям. Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и некоторых франкоязычных странах. Конституции таких стран перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы Ц законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования (более детальное регулирование вправе осуществлять исполнительная власть), и "исчерпывающие законы", т.е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют так называемую сферу регламентарной власти. По ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться. Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы. Функции их носят чисто консультативный характер, и выражает мнение народа данного государства по конкретному вопросу, хотя это мнение никакого решающего значения не имеет. Главная задача парламента Ц принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы Ц конституции (в некоторых странах они принимаются парламентом), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов. Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает он это самостоятельно или утверждая, давая согласие на их кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Во многих странах парламент образует весь состав правительства путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент или одна из его палат формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, некоторых других должностных лиц. В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию (при ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно лишь утвердить его в целом или отказаться сделать это), решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны. Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых других должностных лиц, выносит решение о предании министров суду и т.п. Парламент наделен правом решать вопросы, относящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям уголовного кодекса). Особое значение имеют финансовые полномочия парламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (в частности, принимать решения о государственных займах, займах у других государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государства сроком на один год или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов. Вопросы государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента. Как уже отмечалось выше, в связи с системой сдержек и противовесов парламент вправе осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля в государствах различны. Однако, парламент, будучи высшим органом народного представительства всегда обладает такими функциями. Этот контроль может носить как юридический характер (сюда можно отнести деятельность созданных парламентских комиссий), так и политический (например, выражение недоверия министру). Чаще всего используются формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов. Формы контроля парламента: Вопросы к правительству (во многих парламентах отводится особое время специально для вопросов к премьер-министру, министрам, другим высшим должностным лицам на пленарном заседании парламента (палаты), по интересующим парламент вопросам); Дебаты (проводятся по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении); Интерпелляция (используется только в парламентских республиках и монархиях, а также в некоторых полу президентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра или правительства в целом, либо последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. Подача интерпелляции существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи и т.п.); Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (решается голосованием). Внесение вопроса о вотуме недоверия, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся "свалить" правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон с выражением недоверия правительству и угрожая в противном случае отставкой (отставка не всегда бывает выгодна части членов оппозиции). Вотум недоверия практически невозможен в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению. В одних полу президентских республиках такая мера возможна, в других нет, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной: в отставку уходит все правительство; Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления. В парламентарных республиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства и министров, но, поскольку правительство опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты практически заслушиваются "своим" же парламентом (правда формой таких отчетов могут стать дебаты по политике правительства). При других формах правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию. Иногда на такие заседания, особенно в некоторых пост социалистических странах, приглашаются не только парламентарии, но и представителе других государственных органов, что придает происходящему известную парадность. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и полу президентских республиках и крайне редко Ц в парламентарных государствах. Они организуются какой-либо постоянной комиссией парламента с целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются представители исполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются. Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. Деятельность парламентских органов. Выше уже упоминалось о счетных палатах, задачей которых является проверка исполнения бюджета, принятого парламентом и других финансовых законов; об уполномоченных по правам человека, о генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссары по контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, равенству языков и др. Они не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они даже обязаны следить за соблюдением этики поведения должностными лицами. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения и т.п.); Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение в порядке квазисудебного процесса, верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности. В некоторых странах парламент только формирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд. Контроль за делегированным законодательством Ц актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). 2. Исполнительная власть и ее органыПонятие исполнительной власти
Создатели концепции разделения властей полагали, что ограниченный монарх, будучи главой государства, одновременно будет осуществлять исполнительную власть через подчиненных ему министров. В соответствии с этими представлениями создавались многие ранние конституции в монархических государствах, а от части и в тех, где наследственного монарха заменял выборный президент и ему были подчинены министры. В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо главе государства и правительству, либо только главе государства, либо только правительству. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. На деле такая градация может и не соблюдаться. В о многих странах глава государства (монарх или президент) лишь формально обладает исполнительной властью, в парламентарных республиках и парламентарных монархиях ее осуществляет правительство (совет, кабинет министров), по "совету" которого, а на деле по указанию президент издает правовые акты. В полу президентских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, в руках которого сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству. Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов. Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнительно- распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение. Однако во многих странах монарх лишен конституцией полномочий исполнительной власти или утратил их на практике, оставаясь главой государства, как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что же касается президентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться тенденция отдаления главы государства от исполнительной власти в парламентарных и особенно в полу президентских республиках (в юридическом, а не фактическом отношении) [11]. В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Эта идея и норма французской конституции 1958 года оказала влияние на многие другие основные законы, особенно пост социалистических стран. В президентских и полу президентских республиках создаются особые должности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционных президентских республиках (Бразилия, Мексика, США и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, юридически многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко является лишь административным премьером. Это относится и к ситуации и в некоторых пост социалистических государствах, где президент непосредственно руководит деятельностью некоторых ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.), которые не подчиняются премьер-министру или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству как коллегии (фактически премьер-министру) и президенту. На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов федерации (губернаторы и др.), формируемые парламентом местные правительства, избранные или назначенные губернаторы областей, начальники районов, префекты и другие представители президента и правительства. Им подчинен местный государственный аппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления. В отличие от судебных и представительных органов система органов исполнительной власти представляет собой единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов и должностных лиц, акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.Глава государства
Глава государства Ц это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны, символ государственности народа[12]. В разных странах глава государства рассматривается как неотъемлемая составная часть парламента, т.е. законодательной власти, поскольку без его подписи закон не действителен, либо как глава исполнительной власти и одновременно глава государства, либо как лицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую-либо ветвь власти. Он может быть символом государственности, как монарх в Японии, властным арбитром по отношению к другим институтам государства, как президент Франции или единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия). Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В первом случае это монарх или президент, во втором Ц постоянно действующий орган парламента, им избираемый. В настоящее время подобным органом является Государственный совет на Кубе, где нет президента. В Китае главой государства является избираемый парламентом председатель республики, но многие функции главы государства он выполняет совместно с Постоянным комитетом парламента, а некоторые такие функции осуществляет сам Постоянный комитет. В Швейцарии функции главы государства осуществляет правительство, а президент избирается парламентом на один год и существенных полномочий не имеет. Глава государства, независимо от его разновидности, имеет некоторые общие для всех стран полномочия. В отношении парламента это созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда Ц право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или утверждение парламента (например, для назначения послов в США) или даже правительства (в условиях парламентарной республики). Кроме того, в парламентарных республике и монархии, а иногда и в полу президентских республиках, для того чтобы некоторые акты президента или монарха действовали, премьер-министр должен скрепить их подписью (так называемый принцип контрассигнатуры). Реже это может быть наряду с подписью премьера также подпись министра, ответственного за выполнение данного акта президента или монарха. Как известно, монарх получает и передает свой пост по наследству. Существуют несколько систем наследования: салическая, когда престол наследуют только мужчины (прежде всего старший сын), а женщины, в том числе дочери, исключаются из числа наследников престола (Бельгия, Норвегия, Япония и др.); кастильская, когда женщины (дочери) наследуют престол, ели у покойного монарха нет сыновей. Если же есть младший сын и старшая сестра, то сын имеет преимущество (Великобритания, Дания с 1953г., Испания, Нидерланды и др.); шведская, в соответствии с которой по закону 1980 г. женщины наследуют престол на равных основаниях с мужчинами. В настоящее время 22-летняя дочь короля Швеции, у которого есть еще и младший сын, является претендентом на трон и действует как заместитель короля во время его отъездов из страны; австрийская, когда женщины могут наследовать трон при условии, что во всех поколениях данной династии нет мужчин (сейчас не существует); мусульманская, когда трон наследует, по существу не определенное лицо, а УблагороднаяФ правящая семья (часть династии), которая сама уже решает, кто именно из ближайших родственников покойного монарха (не обязательно сын) займет освободившийся трон (Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.). Эта же семья при участии высших священнослужителей и мусульманских ученых (улемов) смещает короля и ставит на его место другого члена семьи; племенная, когда король рассматривается как главный вождь племени, а его наследника определяет племенной совет из числа многочисленных сыновей покойного (в Свазиленде это делает племенной совет во главе с королевой-матерью, в чем складываются пережитки матриархата. Последний раз он избирал короля в 1982 г. из числа более чем 150 сыновей покойного. Правовое положение монарха. Как правило, монарх (король, султан и др.) является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. На деле, однако, вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной монархии. Реально полномочиями главы государства и главы исполнительной власти он пользуется в дуалистической монархии, в парламентарной же монархии акты главы государства и главы исполнительной власти он совершает обычно по указанию правительства. Монарх Ц лицо неприкосновенное. Он не может быть привлечен к административной, уголовной ответственности, против него не может быть обращен гражданский иск. За действия монарха по управлению государственными делами политическую ответственность несут его министры. Он имеет право на особый титул Ц король, султан и др., на особое обращение "Ваше Величество". Монарх обладает государственными регалиями (трон, корона, скипетр и др.), имеет свой двор Ц лиц, занятых обслуживанием его самого и семьи, но оплачиваемых из государственного бюджета. Часто монарх наделяется правом вето по отношению к законам (в отличие от президента он может обладать правом абсолютного вето, которое парламент не может преодолеть), хотя использует его не часто. В соответствии с конституцией монарх назначает правительство, но на деле в парламентарных монархиях он только подписывает соответствующий документ, состав же правительства обуславливается соотношением различных сил в парламенте и определяется партией, обладающей парламентским большинством. В дуалистических монархиях монарх сам подбирает и назначает министров, возглавляя правительство (правда всегда имеется пост премьер-министра). В абсолютных монархиях он имеет неограниченную власть, хотя тоже обычно есть должность премьер-министра и ее занимает, как правило, один из ближайших родственников монарха. Фактическая роль монарха в разных странах различна. В дуалистической и особенно в абсолютной монархиях он имеет реальную власть, в парламентской Ц царствует, но не правит. В последнем случае его влияние на политическую жизнь невелико, а иногда даже ничтожно; он подписывает (и не может отказаться от этого) все акты, которые ему передают парламент и правительство. В то же время у монарха есть резервные, "спящие" полномочия, королевская прерогатива, которая может быть использована в определенных ситуациях. В 1981 г., используя свои полномочия, испанский король активно выступил в защиту демократии, против попытки группы офицеров восстановить реакционные франкистские порядки (в принципе не имеет значения, какими личными мотивами король руководствовался при этом), но возможны и противоположные акции: по тексту конституций в парламентарных, а на деле в дуалистических монархиях (в Марокко, Непале и др.) монархи нередко выступают с крайне антидемократических позиций. Президентура. Президент может занимать различное положение в системе государственной власти: быть только главой государства; одновременно главой государства и исполнительной власти; главой государства и фактическим руководителем правительства при наличии определенной должности премьер-министра. Президент избирается на определенный срок, но бывали случаи и пожизненной президентуры, а также президенты занимавшие свои посты иными путями, чем выборы. Нередко президентами провозглашает своих руководителей военная хунта, захватившая власть. В 1994 Ц 1995 гг. в большинстве азиатских пост социалистических стран (Туркменистан, Узбекистан и др.) вместо выборов были проведены референдумы о продлении срока действующего президента до 2000 г. [13]. Согласно многим конституциям, президент пользуется неприкосновенностью, его нельзя привлечь к административной ответственности, уголовное наказание возможно только после отрешения президента от должности. Однако, во многих странах к президенту может быть предъявлен гражданский иск. Гражданские иски к государству также могут быть обращены к президенту как представителю государства. Он имеет определенные привилегии: свою резиденцию, особый транспорт, охрану, свой штандарт Ц флаг являющийся символом президентской власти. Денежное содержание президенту устанавливается парламентом и обычно является наиболее высоким среди должностных лиц. Президент обладает целым рядом полномочий, которые сформулированы в конституции или ином нормативном акте. Хотя, эти полномочия сформулированы однотипно в президентской, полу президентской, парламентской республике, но на самом деле в их осуществлении существует огромная разница, связанная с особенностями формы правления. Здесь приводятся только сформулированные полномочия президента: Полномочия по представительству государства вовне и внутри страны; Полномочия в отношении парламента и осуществлении им законодательной власти; Полномочия по формированию других высших органов государства; В сфере нормотворческой деятельности президент издает нормативные акты, отменяет акты органов исполнительной власти; Полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций; Полномочия по распоряжению вооруженными силами (является, как правило, верховным главнокомандующим): Как высшее должностное лицо президент назначает государственных служащих определенного ранга; Правительство Правительство Ц это коллегиальный орган исполнительной власти, обладающий общей компетенцией осуществляющей руководство государственным управлением. Оно имеет разные названия: совет министров, кабинет, кабинет министров, государственный совет (Китай), административный совет (КНДР), федеральное правительство (Германия) и др. Правительство возглавляет административную, т. е. исполнительно-распорядительную, деятельность в стране. Под его руководством находятся государственный аппарат, вооруженные силы, финансы государства, иностранные дела. С точки зрения перечня должностных лиц состав правительства в разных странах различен. В его состав входит возглавляющий правительство премьер-министр, который может иметь другие официальные названия. Под руководством премьера работают министры (или его заместители, государственные секретари и др.). В состав правительства часто включаются министры без портфеля Ц лица, которые не руководят каким-либо ведомством, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса. Иногда они выполняют отдельные поручения премьер- министра, координируют работу группы министерств. Нередко в составе правительства создаются более узкие структуры, которые могут выполнять некоторые (порой довольно важные) полномочия правительства. Особую роль в правительстве играет премьер-министр (председатель правительства). От него зависит подбор кандидатур в состав правительства. Нередко парламент избирает или назначает только премьер-министра, остальных министров он назначает и смещает сам. В последние десятилетия роль премьера в коллегии правительства во всех странах значительно возросла. Он уже не просто первый среди равных, а лицо, определяющее политику правительства, да и голосование на заседаниях правительства бывает все реже, решающее слово принадлежит премьер-министру. Способ образования правительства зависит от формы правления. В полу президентской республике партийный состав парламента учитывается при образовании правительства, поскольку для назначения премьер-министра обычно требуется согласие парламента. Это частично парламентский способ формирования правительства, поскольку для назначения других министров согласия парламента не требуется (в редких случаях такое согласие необходимо для назначения некоторых ключевых министров). После выборов президента, даже если он избирается на второй срок своего правления, правительство формируется заново. В парламентарных республиках и парламентарных монархиях применяется парламентский способ формирования правительства, основанный на выборах в парламент. После каждых выборов правительство формируется заново, даже если у власти сохранилась та же партия, но выборы нового президента не влекут за собой создания нового правительства. Правительство при данном способе формирования считается созданным, если оно получает доверие парламента, но юридически оно создается следующим за этим указом (декретом) главы государства. В большинстве конституций полномочия правительства определены самым общим образом. Лишь в единичных случаях содержаться указания на вопросы, которые правительство должно решать коллегиально. Это, как правило, наиболее важные вопросы в компетенции правительства. На практике вопросы, входящие в компетенцию правительства, часто решают президиум, комитеты в правительстве, премьер-министр. Ответственность правительства и его членов зависит от того, совершены ли ими те или иные правонарушения при исполнении служебных обязанностей или в качестве частных лиц. В последнем случае в ряде стран они отвечают наравне с другими гражданами, но в некоторых странах предусмотрен министерский иммунитет, министр придается суду по постановлению парламента и судит его особый суд. Ответственность при исполнении служебных обязанностей возможна за нарушение закона, за уголовные преступления (государственную измену и др.), за нарушение служебных обязанностей. Она может быть политической, уголовной, гражданской и дисциплинарной. Министерства и ведомства. Министерства и ведомства являются отраслевыми органами исполнительной власти, имеющими специальную компетенцию в определенных сферах государственного управления. В различных странах существуют разные по профилю министерства, но типовыми из них являются: министерство обороны, иностранных дел, труда, финансов, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и др. Наряду с министерствами действуют ведомства (комитеты, департаменты, управления). Руководители правительственных ведомств утверждаются парламентом или назначаются президентом, имеют ранг министра и входят в состав правительства. Управление министерствами и ведомствами осуществляется по принципу единоначалия. Министр всегда имеет помощников, личных сотрудников, которые и составляют штат министерства, но не входят в состав правительства. Внутри министерств создаются дирекции, управления, департаменты, отделы. Ими руководят назначаемые министром начальники. Группы управлений и отделов курируют заместители министра. В странах континентального права особое значение имеет генеральный секретариат министерства. Это своего рода министерский штаб. 3. Судебная власть и ее органыПонятие судебной власти
В любой стране существуют различные юридические учреждения: органы дознания и расследования, прокуратура, нотариат, адвокатура и т.п. Особое место среди них занимает суд, являющийся носителем особой ветви государственной власти Ц судебной. Другие юридические органы такой властью не обладают. В отличие от законодательной власти суд не создает общих правил поведения, не занимается исполнительно-распорядительной деятельностью, хотя в судебных учреждениях есть должности судебных исполнителей. Государственная власть суда имеет конкретный характер. Суд рассматривает и решает конкретные дела и споры, возникающие вследствие различных конфликтов в обществе (уголовные дела, имущественные притязания, трудовые споры, споры политического характера, жалобы граждан на действия чиновников). Эти вопросы рассматриваются судом в ходе судебного процесса, т.е. в особой процессуальной форме, установленной законом. Ее соблюдение при осуществлении судебной власти имеет принципиальное значение: если нарушена форма процесса, решение суда, даже правильное по существу, отменяется вышестоящим судом и дело направляется на новое рассмотрение. Суд рассматривает и решает те или иные конфликты в обществе, возникшие между его членами Ц юридическим и физическими лицами, - в соответствии с законом и правосознанием членов судейской коллегии, рассматривающей дело, и внутренним убеждением судей. Правосознание, внутреннее убеждение, сложившееся на базе жизненного опыта и в ходе рассмотрения конкретного дела имеет огромное значение при осуществлении судебной власти. Ее реализация Ц приговор по уголовному делу, решение по гражданскому иску Ц представляет собой акт государственного принуждения, совершаемый в особых формах. Особенности судебной власти как независимой ветви предполагает судейское самоуправлениен Ц наличие высших квалификационных судейских коллегий. Только они могут решить вопрос об отстранении судей от работы, о наложении на них взысканий, повышении их в должности и т.п. Органы законодательной и исполнительной власти, как правило решать эти вопросы не вправе, хотя они могут избирать или назначать судей (с согласия кандидатов на судебные должности). В отличие от законодательной власти, которая теснейшим образом связана с политикой, в отличие от исполнительной власти, которая тоже участвует в политике и поддается политическому давлению со стороны партий, при осуществлении судебной власти политическое давление должно быть исключено, равно, как и любое другое давление с целью повлиять на решение суда. Для этого существует ряд привилегий, которыми располагают судьи (статус судьи). Важнейшим положением статуса судей является принцип несменяемости. Это означает, что судья не может быть смещен с должности досрочно, до наступления установленного законом предельного возраста, за исключением случаев, когда он совершил преступление или недостойно вел себя, но он может уйти в отставку и по собственному желанию. Несменяемость означает также, что смена партии у власти не влияет на положение судей. Судьи независимы и подчиняются только закону. Признаются принципы их де политизации и департизации. Как правило, судьи не могут состоять в политических партиях, участвовать в политических акциях, забастовках и т.п. На судей распространяется принцип несовместимости должностей: они не могут заниматься другой оплачиваемой работой, торговой или промышленной деятельностью. В судебных учреждениях исключаются родственные связи. Закон устанавливает, что вознаграждение судей не может быть уменьшено во время пребывания их в должности. Положение ветви судебной власти в определенной степени противоречиво. С одной стороны, это очень сильная власть, так как только она может осуществлять такие меры, которые не вправе предпринимать ни законодательная, ни исполнительная власть. С другой стороны, это сравнительно слабая власть, потому что она не опирается на прямую поддержку избирателей, как власть законодательная. Судебная власть не имеет силовых механизмов, как исполнительная (ее судебные исполнители Ц крайне слабый аппарат). Сила этой власти коренится в неуклонном исполнении закона, в уважении судебного решения, его непререкаемости. Такое отношение к судебной власти со стороны других государственных органов, граждан, их объединений, юридических лиц сложилось, однако, не во всех государствах. Оно воспитывается долго и существует, прежде всего, в странах с длительными демократическими традициями, там, где укоренился принцип господства права. Обращение в суд, как правило, является для сторон платным. Судебный процесс стоит дорого, поэтому во всех странах стоит вопрос о доступности суда для бедных. Обычно, в некоторых случаях предусматривается бесплатная юридическая помощь (бесплатное оказание адвокатских услуг и др.), некоторые виды исков не подлежат обложению судебной пошлиной, например, дела об алиментах, трудовые споры. Другая проблема Ц длительность судебного процесса. Иногда решение дела занимает годы. Это снижает эффективность судебной власти. Наконец, во многих странах остро стоит проблема исполнения судебных решений: решения судов иногда игнорируется исполнительной властью, а сами суды не достаточно авторитетны, их материальное оснащение бедно. Поэтому роль суда в разных странах не одинакова. Особенно это характерно для стран Востока, где предпочитают улаживать споры традиционными методами, часто с помощью племенных вождей, старейшин, нередко путем выкупа как возмещения за совершенные преступления, а иногда путем кровной мести.Осуществление судебной власти
Судебная власть осуществляется единолично судьей или судебной коллегией, действующих в особом судебном процессе. Вне судебного процесса судья может обладать лишь другими полномочиями. Деятельность суда закрепляется принципами, закрепленными в конституциях. Одни из них имеют общий характер, другие распространяются преимущественно на уголовный процесс, где особенно важна защита прав личности. К числу общих конституционных принципов относятся: Осуществление правосудия только судом, другие должностные лица и органы государства не вправе присваивать себе функции правосудия; Независимость судей и подчинение их только закону. Ни один государственный орган, должностное или иное лицо не вправе указывать суду, как ему следует решить то или иное дело; судьи решают дело на основе закона и личного убеждения. Если вышестоящий суд отменяет судебное решение, то он опять-таки не указывает, как именно следует решить дело, а направляет его в иной состав судебной коллегии, и уже она решает дело; Свобода доступа к суду. Нельзя отказывать в приеме дела по причинам отсутствия закона или его неясности. Суд обязан принять и рассмотреть иск (он может отклонить рассмотрение только по причине не подведомственности или неподсудности дела); Коллективное отправление правосудия. Мировой судья единолично может рассматривать только мелкие правонарушения; Ведение судебного процесса на языке, понимаемом сторонами, или с обеспечением им переводчика за счет государства; Гласность, т.е. открытый, публичный суд. Закрытые заседания проводятся, если в процессе затрагиваются вопросы государственной тайны, интимные отношения сторон; Возможность обжалования и пересмотра судебного решения путем апелляции (повторное рассмотрение дела по существу по процедуре первой инстанции), кассации (проверка выполнения закона судом), ревизий, которая сочетает черты апелляции и кассации; Ответственность государства за судебную ошибку. Государство возмещает физическому или юридическому лицу ущерб, который причинен ему ошибочным судебным решением, неправильным осуществлением правосудия. Конституция закрепляет некоторые особые принципы в сфере уголовного процесса Ц гарантии правосудия, поскольку именно в уголовном процессе судебное, т.е. государственное принуждение проявляется особенно жестоко. К их числу относятся: право обвиняемого на рассмотрение дела в присутствии присяжных заседателей, которые решают вопрос о его виновности или невиновности; право пользоваться помощью адвоката с момента задержания или ареста; право на бесплатную юридическую помощь в установленных законом случаях; презумпция невиновности (каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана и установлена вступившим в законную силу приговором суда; ни кто не может быть осужден повторно за одно и тоже преступление; при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона; закон устанавливающий и отягчающий ответственность обратной силы не имеет. Некоторые из названных принципов относятся, прежде всего, к уголовному процессу, но распространяются и на гражданские дела. Также, во всех государствах, существуют различные органы и должностные лица, одна из задач которых состоит в содействии судебной власти. Это прокуроры, следователи, адвокаты, нотариусы, судебная полиция, судебные исполнители. На вопрос о значимости судебных органов в системе разделения вланстей, равно как и на многие другие связанные с ним вопросы, следуют хотя и сходные, но далеко не всегда равнозначные ответы. В одних случаях акцент делается на том, что в системе разделения властей суд должен выступать своего рода гарантом сложившегося их равновесия. В других случаях суд в системе разделения властей рассматривается как своеобразный арбитр, как институт, выступающий в качестве понсредника между законодательной и исполнительной властями. При этом также иногда указывается на то, что суд не справляется с данной заданчей. Наконец, в третьих случаях суд представляется в виде института, призванного в ходе не прекращающейся между различными ветвями власти борьбы за влияние. Кроме названных, есть и другие интерпретации и подходы к решеннию проблем места и роли судебной власти в системе других государстнвенных властей. Помимо всего прочего, они свидетельствуют о важнонсти, сложности и вместе с тем запутанности рассматриваемых проблем. Об этом же свидетельствуют и нескончаемые споры вокруг проблем соотношения законодательной и исполнительной властей. Вопрос, как правило, ставится в двух плоскостях: в плане проблем оптимальности соотношения законодательной и исполнительной властей и в плане пренделов допустимости делегирования законодательной власти. При рассмотрении проблем оптимальности соотношения законодантельной и исполнительной властей общей исходной посылкой для иснследователей разных стран, включая американцев, является следующая. Конгресс (парламент, Национальное собрание) принимает законы, а прензидент (правительство, кабинет) их исполняет, проводит в жизнь. Эта аксиома концепции разделения властей закрепляется иногда в текущих законах, а чаще - в конституциях. Она довольно редко подвергается сомнению. За исключением тех аномальных в современной истории случаев (фашистская Германия, демократическая Россия после расстренла парламента 3-4 октября 1993 г.), когда вопреки здравому смыслу и порушенной Конституции предлагалось считать акты исполнительной власти по юридической силе стоящими над законами актами законодантельной власти. Однако такое положение, а точнее, "соотношение" законодательной и исполнительной властей - это крайность для современных государств. Она, естественно, серьезными учеными-конституционалистами не обсунждается, а осуждается. Обсуждению же на предмет оптимального, наиболее рационального распределения властей, с точки зрения интересов всего общества, а не эгоистических интересов правящей клики и отдельных лиц, подлежат только те случаи, когда обе ветви обладают реальной, а не декоративнной, формальной властью. Именно только по отношению к таким, а не крайним ситуациям высказываются суждения, касающиеся критериев оптимального распределения законодательной и исполнительной вланстей, установления баланса между ними, их активности и эффективнонсти. ГЛАВА III. ПРОБЛЕМЫ ОПТИМИЗАЦИИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В РФ 3.1.Реальное осуществление принципа разделения властей Согласно действующей Конституции, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Захват власти кем бы то ни было противоправен. Власть может осуществляться народом либо непосредственно, высшим выражением чего служат референдум и свободные выборы, либо через посредство органов государственной власти и самоуправления (ст. 3). Органами осуществления государственной власти на общефедеральном уровне выступают Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды РФ. Органы государственной власти РФ строят свою деятельность на принципах, составляющих основы конституционного строя Россия. Защита прав и свобод человека Ч обязанность государства. Для исключения противоправной узурпации власти и попрания прав и свобод, устанавливается принцип разделения властей. В Российской Федерации носителем законодательной власти и представительным органом является Федеральное собрание. Исполнительной властью наделено Правительство РФ. Правосудие осуществляют суды, а судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Вроде бы все ветви власти имеют своих представителей, и Президент России оказывается как бы вне рамок механизма разделения властей. В действительности это не так.ПРЕЗИДЕНТ
Президент Российской Федерации, будучи главой государства, является верховным представителем Российской Федерации и внутри страны, и в международной жизни. На него возложены выполнения задач, связанных с гарантией осуществления Конституции, прав и свобод, охраной суверенитета, независимости и целостности государства. В этих условиях он наделен необходимыми полномочиями и прерогативами. Но государственную работу вершит не один Президент. Ее осуществляют все ветви власти, каждая из которых действует в пределах своего ведения и свойственными ей методами. Президент должен обеспечить координацию и согласованность деятельности всех органов власти. Президент действует не как указующая инстанция, а совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в каждой из них.[14] Президент Российской Федерации участвует в осуществлении верховного представительства страны. Это право вытекает из того, что его избирают путем прямых выборов. "Одно и то же лицо не может занимать должность президента более двух сроков подряд".[15] В сфере взаимодействия с парламентом Президенту РФ принадлежат весьма значительные полномочия. Он назначает выборы в Государственную Думу и распускает ее в случаях, предусмотренных Конституцией, пользуется правом законодательной инициативы, может вернуть одобренный парламентом законопроект для повторного обсуждения (отлагательное вето), подписывает и обнародует законы. Таким образом, Президент России может оказывать весьма активное воздействие на работу парламента. Однако он не подменяет его. Он не может принимать законы. А издаваемые Президентом нормативные акты не должны противоречить Конституции и основным законам. [16] Президент РФ обладает довольно широкими полномочиями в сфере государственного управления. Он назначает Председателя Правительства и по его представлению заместителей председателя и федеральных министров, принимает решение об отставки правительства. Для ограничения Президентского влияния на Правительство введены ряд сдержек. Прежде всего, Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Однако если Государственная Дума трижды отвергнет кандидатуру Председателя Правительства, то Президент вправе сам его назначить и при этом распустить Государственную Думу и объявить о новых выборах. Реализация такого полномочия создает, конечно, особую неординарную ситуацию, которая все же не может привести к установлению единоличного президентского правления. Конституция не допускает этого. Так, если государственная дума распущена, то новые выборы должны быть назначены в такие сроки, чтобы Государственная Дума нового созыва собралась на новое заседания не позднее чем через четыре месяца после роспуска. Значит период, в течение которого может отсутствовать парламентский контроль над Правительством, ограничен. Поскольку, по Конституции, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, то тем самым исход выборов предрешает судьбу Правительства. Правда сам Президент может не согласится с Государственной Думой и не отправлять после выражения ей недоверия в отставку. Для того, чтобы решение о недоверии возымело должный эффект, оно должно быть подтверждено Государственной Думой по истечению трех месяцев. В случае если имел место досрочный роспуск Государственной Думы, Президент не может в течение года после выборов вновь распустить палату. Следовательно, остается только один выход Ч отставка Правительства. Механизм, заложенный в Конституции Российской Федерации для разрешения возможного конфликта между законодательной и исполнительной властями, отличается большой сложностью. Президент Ч арбитр в споре между властями Ч может, во всяком случае теоретически, осуществлять в течение нескольких месяцев управление страной посредством Правительства, не пользующегося поддержкой Государственной Думы. После выборов Президенту так или иначе придется считаться с результатами выборов. Тем не менее, следует признать, что глава государства обладает большими возможностями для воздействия на законодательную и исполнительную власти. Он не просто арбитр, следящий за всеми ветвями власти, он сам участвует в деятельности всех государственных органов.Полномочия Президента
Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, он является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил, осуществляет руководство внешней политикой, в случае угрозы агрессии вводит военное положение, а при иных особых обстоятельствах - чрезвычайное положение. Он решает вопросы гражданства, представляет кандидатуры для назначения на высшие государственные должности (например, Председателя Центробанка, судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора Российской Федерации и др.). Он формирует Совет Безопасности и Администрацию Президента, назначает полномочных представителей Российской Федерации, высшее командование Вооруженных сил. [17] В России не предусмотрена парламентская ответственность главы государства. Это значит, что парламент не может заставить Президента уйти в отставку. Но это не значит, что глава государства свободен от следования предписаниям Конституции и законов. Если его деятельность приобретает противоправный характер, вступает в действие специальный механизм ответственности (импичмент). Президент Российской Федерации может быть привлечен к ответственности только в случае государственной измены или совершения иного тяжкого преступления. Наличие признаков такого преступления должно быть подтверждено Верховным судом РФ. После выдвижения обвинения следует довольно сложная процедура выражения импичмента. Надо сказать, что бывшему президенту пытались выдвинуть импичмент, но эта попытки только показали, что это практически невозможно. [18] Важнейшей конституционно-правовой гарантией обеспечения разделения властей и предупреждения злоупотреблений со стороны исполнительной власти остается механизм ответственного правления. Это значит, что Правительство РФ подконтрольно парламенту и несет политическую ответственность за свои действия. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ Парламент Российской Федерации Ч Федеральное собрание Ч состоит из двух палат. Это Государственная Дума, депутаты которой избираются населением страны путем всеобщих, равных и прямых выборов (450 депутатов), и Совет Федерации, "в который входит по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации". [19] Поскольку органом общенародного представительства является Государственная Дума, то именно на эту палату возложен контроль за деятельностью Правительства и ей принадлежит право выражения вотума недоверия. Государственная Дума единственный законодательный орган страны. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной основе. Депутаты Федерального Собрания обладают неприкосновенностью в течение всего депутатского срока. Федеральное Собрание постоянно действующий орган. В ст. 102 и 103 Конституции перечислены основные направления деятельности Федерального Собрания. В этих статьях проявляется принцип сдержек и противовесов президенту и правительству. Так, например, без согласия Федерального Собрания не могут быть назначены на свои должности судьи высшего звена, Председатель Правительства и т.д. Федеральное Собрание рассматривает все вопросы связанные с основной экономической деятельностью правительства: федеральный бюджет; федеральный сбор налогов и т.д. Все эти полномочия Федерального Собрания направлены на недопущение чрезмерного усиления исполнительной власти и Президента. ИCПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ "Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации", Ч гласит ст.110 п.1 Конституции РФ. Председатель Правительства РФ назначается Президентом России с согласия Думы. Этот принцип является примером проявления принципа сдержек и противовесов, т.к. при назначение Президенту придется считаться с парламентским большинством. Председатель Правительства предлагает кандидатуры Президенту на должности его заместителей и федеральных министров. Правительство Российской Федерации обладает широкими полномочиями по осуществлению внутренней и внешней политики государства. Статья 114 Конституции РФ перечисляет полномочия Правительства. Правительством Российской Федерации осуществляется разработка государственного бюджета, проведение финансовой, социальной и экономической политики. Осуществляет меры по обороне страны и защите прав населения. Механизм парламентской ответственности Правительства описан в российской Конституции в общих чертах. Необходима его детализация в специальном законодательстве. Совершенно ясно, однако, что институт ответственности Ч обоюдоострое оружие. Его может использовать как Дума, отказывая в доверии правительству, так и исполнительная власть, угрожая прибегнуть к досрочным выборам.[20] Под функциями исполнительной власти следует определить ведущее направление в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставляемый органом исполнительной влансти объем государственных полномочий.2 Иначе говоря, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, а также правовые средства, которые применяются для достижения поставленных целей. Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельнонсти и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характенризуют ее сущность. Структурная сложность и особенности исполнительной ветви влансти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровннях ее функций - первом и втором. Первый уровень функций исполнительной власти охватывает те функции, которые имеют глобальные значения для жизни общества. Ненобходимо подчеркнуть в связи с этим, что исполнительная власть горазндо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное нанзначение государства - охранять внутренний и внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - рельефно и содержательно воплонщается в ее функциях. Каждая из функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти. Один из объектов - это общественный порядок и национальная безопасность, которая охраняется и обеспечивается путем наблюдения компетентными органами исполнительной власти за местами, имеющими общественной значение и путем постоянного поддержания Вооруженных сил страны для защиты населения и территории от военного нападения. Это чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимой предпосылкой нормального бытия гражданского общества и функционинрования его политических, экономических и культурных структур. Другой важный объект управления - это определенная отрасль нанродного хозяйства, социально - культурного и административно - полинтического строительства (экономика, финансы, образование, здравонохранение, и т.д.), функционирование которой возможно при постоянном управленческом воздействии на нее органов исполнительной власти, выражающемся в руководстве, планировании, регулировании, координинровании, подборе кадров, контроля. Этот объект определяет регулятивно - управленческую функцию исполнительной власти. О таком важном объекте государственного управления - защита прав и свобод граждан, определившим еще одну функцию исполнительнной власти, я расскажу подробнее в следующей главе. Итак, первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви влансти. Известно, что общественный порядок, предполагающий также обнщественную безопасность - фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений. Ослабление функции охраны общественного понрядка дает о себе знать ростом административных проступков и престунплений, нарушением санитарных и экологических правил; отрицательно сказывается и на других сторонах деятельности государства, а именно на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, социнальным обеспечением и т.д. Охрана общественного порядка органам исполнительной власти осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведеннием граждан и деятельности организаций. Другой стороной рассматриваемой функции является национальнная безопасность, которая определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются в первую очередь государственная и оборонная безопасность, а также другие ее виды: экономическая, информационная, медицинская, экологическая и т.д. Вторая важнейшая функция исполнительной власти - управленченская, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руконводству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохраннением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Так, статья 21 Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правинтельства РФ" от 22 декабря 1992 года достаточно выразительно подчернкивает организационно - управленческий аспект в деятельности высшенго федерального органа исполнительной власти. Правительство РФ объединяет, направляет и координирует работу министерств, государстнвенных комитетов и других подведомственных ему органов исполнинтельной власти. [21] Как видно, данная деятельность Правительства РФ является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона. Государственное управление как деятельность органов исполнинтельной власти выступает одновременно и как распорядительная деянтельность, то есть органы исполнительной власти выступают не как паснсивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномончиями, предпринимающие управленческие действия по собственной инициативе, реагирующие посредством властных решений на перемены в управленческой ситуации. Следует подчеркнуть, что исполнительная ветвь власти имеет денло с таким объектом управления, который характеризуется быстрыми изменениями, появлением новых проблем, возникновением критических ситуаций. Этим объясняется наделение органов исполнительной власти правом издавать предписания для нижестоящих органов - подзаконные нормативные и индивидуальные акты. Распорядительную деятельность органов исполнительной власти нельзя противопоставлять исполнительной, в государственном управленнии исполнения и повеления следует рассматривать как две стороны одной медали: исполняя законы, орган исполнительной власти своими предписаниями приводит в движение всю административную машину. Государственное управление - это положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих руководство хозяйственным, социально - культурным, и админнистративно - политическим строительством. Бельский считает, что понятие государственное управление являнется более широким, чем понятие исполнительная власть, но когда речь идет о государственном управлении как деятельности органов исполнинтельной власти, то государственное управление понимается в узком смысле, как форма и основа практической реализации исполнительной власти. В понятии государственное управление, по Вольскому, интегринруется государственные аппараты управления законодательной и сундебной ветвей власти. [22] Второй уровень функций исполнительной власти-нормотворчество, оперативно - исполнительная и юрисдикция. Они имеют вспомогантельный, инструментарный характер и направлены на обслуживание канждой из основных функций, то есть используются как организационно-технические средства реализации основных функций рассматриваемой власти. Необходимой вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании орнганами этой власти нормативных актов управления. Основная особеннность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы законы не регунлируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти. В настоящее время Президент РФ, у которого есть прерогатива в области исполнительной власти. Правительство РФ, иные органы исполнительной власти издают огромное число актов управления, содержащих нормы права, причем объем таких нормативных актов непрерывно увеличивается. Другая вспомогательная, имеющая большее практическое значенние функция исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзанконных актах. Если правотворческий орган (законодательной или исполннительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характенра, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основаннии своих государственно-властных полномочий обеспечивает применнение этих нормативных предписаний, продолжает их под нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Ценнтральным звеном правоприменительной деятельности является управнленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письнменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятельнность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппаранта государственного управления, совершившим правонарушения. Сиснтема таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, пронстое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общестнвенного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан. Таким образом, вопрос о функциях исполнительной власти являетнся ключевым в теории исполнительной власти и на переходном этапе современной России приобретает научную и практически - политиченскую значимость в организации деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим изложением соображения о функциях исполнинтельной власти позволяют сделать следующий вывод. Для исполнительной ветви государственной власти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством специального аппаранта. представляющего собой органы этой власти. Именно основные функции исполнительной власти могут служить научно обоснованным критерием классификации органов исполнительной власти. Интересно отметить, что функции, которые на уровне государства воплощены в трех обособленных ветвях власти (законодательство, управление, правосудие), перенесенные на исполнительную власть и встроенные в ее структуры, выполняют скромную вспомогательную, но организационно важную роль в реализации функций первого уровня. Если в основе функций первого уровня лежат главные направления в деянтельности исполнительной власти, формирования основных видов ее органов, их специализация, то в основе функций второго уровня - сообнражения технической целесообразности. В целом же оба уровня функнций исполнительной власти можно представить как систему взаимных пересечений и уравновешиваний, положительных воздействий одних орнганов исполнительной власти на другие. Юридическая власть государства над его гражданами суверенна, но не беспредельна. Государство как в интересах гражданина и общестнва, так и в собственных интересах идет по пути самоограничения и уснтанавливает область естественных прав и свобод граждан. Причем гонсударство, выделяя сферу прав и свобод граждан, возлагает на все ветнви государственной власти обязанность защищать и охранять эти права и свободы, в том числе на исполнительную власть, где существенная роль принадлежит милиции, относительно защиты прав и свобод, что является ее задачей.[23] Функция защиты прав и свобод граждан - особая функция исполннительной власти, особенность ее существования - не "массовость" (как в других функциях), а скорее индивидуальность, личностный подход. На этой системе построена деятельность многих органов исполнительной власти, в частности органов социального обеспечения, здравоохраненния, милиции. Сильная исполнительная власть в России нужна. Но также нужен и механизм взаимных сдержек и противовесов. Многие называют исполнительную власть доминирующей в системе государственных органов. Но эта тенденция государственно-правового развития России прослеживается достаточно ясно. Также это отвечает общим тенденциям усиления исполнительной власти во всем мире.Судебная власть
К сожалению, все еще традиционно слабым местом остается в России судебная власть. Прокламированные Конституцией принципы судоустройства и судопроизводства реализуются с трудом. И в данном случае ощущается противодействие и давление со стороны других ветвей власти. Несмотря на провозглашенные правовые и социальные гарантии судьи, как то несменяемость, неприкосновенность, независимость и т.д., они очень часто не могут полностью обеспечиваться из-за отсутствия технической и материальной базы. (Так закон о статусе судей, в котором говорится о предоставление судьи в течение полугода свободного жилья очень часто не может быть выполнен из-за отсутствия такого.) По Конституции РФ судебная власть является трехзвенной. Высшими судебными органами являются Верховный суд РФ, Высший Арбитражный Суд, Конституционный Суд. Конституционный суд РФ, который состоит из 19 судей и разрешает дела о соответствии Конституции РФ (ст.125 ч.2) В правовом государстве судебная власть должна быть важным гарантом прав и свобод, конституционного строя. Центральное место здесь занимает, конечно же, Конституционный Суд, который призван осуществлять конституционный контроль (судебные органы можно назвать самыми беспристрастными). За период реформ в нашей стране действовало два закона о конституционном суде (1991 и 1994 года) и, соответственно, два Конституционных Суда, отношение к которым неоднозначно. Все осознают полезность этого органа: "Конституционный суд призван быть высшим органом судебной власти по защите конституционного строя России. Он мог бы разрешать вопросы по спорным действиям органов государственной власти, имеющим конституционное значение. Являясь окончательным арбитром в споре между ветвями власти, он эффективно оказывал бы правовое воздействие на политику, не уходя от нее, но исходя из правосознания людей". Автор этого высказывания отмечает также, что первый Конституционный Суд не только принимал решения по неконституционным действиям Президента, но и обеспечивал выполнение важнейших законов и иных нормативных актов. Многие отмечают и печальное отсутствие в Конституции 1993года норм о том, что решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после их провозглашения, об особой роли Конституционного Суда в приведении к присяге Президента и о многом другом. С другой стороны, некоторые говорят о том, что новый Конституционный Суд (действующий на основе Конституции 1993 года и федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ") стал менее политизированным органом (за счет сужения компетенции), более демократичным (за счет ослабления фигуры Председателя КС), что делает его более действенным и независимым. Несмотря на некоторые недостатки закона "О Конституционном Суде", мы не можем умалять роль этого органа в системе сдержек и противовесов: Конституция 1993 года наделяет Конституционный Суд такими полномочиями, как разрешение споров о компетенции между различными государственными органами, разрешение споров о соответствии конституции важнейших нормативных актов государственных органов, вынесение заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Верховный суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам (ст. 126). Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров (ст. 127). Конституционный Суд призван осуществлять контроль за всеми государственными органами в РФ. О соответствии Конституции издаваемых нормативных актах, заключаемых международных договоров. Также Конституционный Суд решает споры между федеральными органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 125). В связи с принятием России в Совет Европы теперь юрисдикция Европейского Суда распространяется и на территорию России. Это теперь высший судебный орган для России и ее граждан. Принцип разделения властей в сегодняшней России признан, конституционно закреплен и в той или иной мере применяется в построении и функционировании государственных институтов. Создание нормально функционирующего механизма сдержек и противовесов Ч одна из важных задач России. 3.2.Теория "разделения властей" и современные Российские дилеммы Было бы большой натяжкой утверждать, что в прежней советской и нынешней пост советской литературе России теории разделения властей уделялось серьезное внимание. До весны 1985 г. (начала "перестройки") о ней если и говорилось, то в основном с сугубо академических позинций или в критическом плане. Со ссылкой на классиков марксизма-ленинизма утверждалось (и не без оснований), что в западных странах, в частности в США, эта концепция применяется господствующим класнсом буржуазии лишь в той мере, в какой она соответствует сложивншимся отношениям. [24] С началом "перестройки" и вплоть до нынешних дней о теории разнделения властей с благословения власть имущих, весьма чувствительных ко всему западному, а значит, безусловно цивилизованному, прогреснсивному, говорят и пишут довольно много, размашисто, по пропагандистки ярко, идеологически доходчиво. Но среди массы в основном газетных, журналистского уровня публикаций - статей и пр. превалинруют упрощенные, не аналитического и не критического плана издания. Повсеместно проводится мысль о том, что наличие в государственном механизме России принципа разделения властей - это, безусловно, хонрошо, а его отсутствие Ч это очень плохо.[25] "Из-за отсутствия в нашей политической системе постоянно действующей, профессиональной сфенры законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и противовесов, - пишет в связи с этим один из авторов, - сосредоточенния власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при бюрократической иерархической структуре организации процесса управления наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель... превращался практически в самозванца на каждом уровне власти, в каждом большом и маленьком институте общества".[26] Данный тезис, несомненно, заслуживал бы полной поддержки и внинмания, если бы он не грешил категоричностью и идеалистичностью. Принцип разделения властей представляется в данном и других аналогичных трудах нередко чуть ли не в виде некой панацеи от всех бед. Полное и категорическое непризнание теории разделения властей в ее классическом понимании очень быстро сменилось столь же безусловным и категорическим ее признанием. В результате этого невольно создавалось впечатление, что в государственно-правовом механизме России немедленно установятся подлинно демократические порядок и режим, как только будет полностью воспринят принцип разделения вланстей. Подобные мотивы, сознательно или неосознанно отодвигающие все другие факторы, оказывающие огромное влияние на политический ренжим и государственный строй, стали доминирующими на некоторое время (вплоть до издания Указа "О поэтапной конституционной рефорнме в Российской Федерации" от 21 сентября 1993 г.) во многих средстнвах массовой информации России. Они практически исключали вознможность различной интерпретации, а тем более критического воспринятия теории разделения властей применительно к российской действинтельности. Преобладали исключительно патетические тона и безудержнная апологетика в адрес нового государственного режима и конституцинонно закрепленного при нем принципа разделения властей. Плюрализм и принцип разделения властей стали краеугольными камнями в официальной государственно-правовой и общественно-политической идеологии России, как, впрочем, и других, прежних сонюзных республик, а ныне независимых государств. [27] С принятием летом 1990 г. Декларации о государственном суверенинтете концепция разделения властей стала рассматриваться в них в каченстве официальной доктрины. В Беларуси принцип разделения властей получил также закрепление в Законе "Об основных принципах народонвластия в Белорусской ССР", принятом в феврале 1991 г. В нем особо подчеркивалось, что "государственная власть формируется и осуществнляется в трех структурах - законодательной, исполнительной и судебнной. Органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей в пределах своей компетенции осуществляют свои полномочия самостоятельно и независимо друг от друга". [28] Сказанное о безоговорочном восприятии теории разделения властей в современной России и отсутствии сколько-нибудь значительных раснхождений и споров о месте и роли данной доктрины в целом вовсе не означает отсутствия таковых относительно отдельных ее аспектов и частей.[29] Ожесточенные и нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властями велись, например, в России вплоть до трангических событий 3-4 октября 1993 г. - расстрела парламента. Длительные дискуссии велись вплоть до Указа "О поэтапной конституционнной реформе в Российской Федерации", в котором было предложено Конституционному Суду не созывать свои заседания до начала работы Федерального Собрания. Многочисленные споры, а точнее, стычки, возникали и по другим аспектам теории разделения властей. О них нет необходимости здесь говорить, поскольку они зачастую носили не принципиальный по отноншению к теории разделения властей, а прикладной и, как правило, конъюнктурный характер, были не глобальными, а локальными. Ни одна из спорящих сторон не подвергала сомнению те или иные положения теории разделения властей, не говоря уже о концепции в целом. Ни одна из них не оспаривала важность поддержания постояннонго баланса, равновесия властей, в особенности законодательной и иснполнительной властей. Но вместе с тем каждая из сторон стремилась истолковать различные аспекты теории разделения властей или вознинкающие время от времени коллизии лишь в свою пользу. Исполнительная власть трактовала "баланс" властей как фактиченское доминирование ее над законодательной и судебной, что особенно наглядно проявилось в названном Указе от 21 сентября 1993 г. В свою очередь, законодательная власть добивалась поддержания своего "верховного", конституционного статуса, необоснованно вторгаясь инонгда при этом в сферу деятельности исполнительных органов государстнвенной власти и Центрального банка. Разумеется, каждая из сторон при этом, нагнетая политические странсти, обвиняла другую в узурпации всей государственной власти. Каждая из них при этом, прикрываясь демократическими лозунгами и заботой о благе общества и народа, преследовала лишь свои собственные эгоистинческие цели и интересы, а точнее, цели и интересы стоящих за ними относительно небольших групп людей. Следует отметить, что для стран со сложившимися демократическинми традициями и обычаями ничего особенного в функциональном пронтивостоянии законодательной и исполнительной властей нет. Нет ничего аномального и в том, что каждая из ветвей власти стремится максинмально "реализовать" себя, в том числе и через попытки "принижения" деятельности или "перехват" некоторых второстепенных функций у других властей1. Аномальный характер взаимоотношений этих властей возникает лишь тогда, когда они выходят за рамки, установленные конституцией, и когда применяют в процессе разрешения существующих между ними противоречий недозволенные методы. В этих случаях нередко речь идет уже не о формальных нарушениях принципа разделения властей, а о фактическом его разрушении. Именно такая ситуация создалась (вначале формально - юридически, а затем и фактически) в России в сентябре - октябре 1993 г. Начавншийся было внедряться в действующее законодательство и в политиченскую практику принцип разделения властей юридически был блокиронван Указом "О поэтапной конституционной реформе в Российской Фендерации", а позднее, после разгона 3-4 октября 1993 г. парламента и прекращения деятельности Конституционного Суда, был фактически ликвидирован. Логикой самих событий в России еще раз непроизвольно подтверндился тезис, развивавшийся в советской литературе еще в 20 - 30-е гонды, о том, что основные, наиболее острые проблемы, связанные с приннципом разделения властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы различных классов и политических группировок за власть.[30] С оговоркой, естественно, о том, что речь шла о борьбе за власть не внутри правящих кругов Советского Союза или России, а между нарожндающейся буржуазией и феодалами. Говоря о взаимоотношениях законодательной и исполнительной вланстей и о зачатках теории разделения властей в современной России, необходимо исходить из существования трех относительно самостоянтельных периодов становления и развития данного процесса. Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985 г. -сентябрь 1993 г. Характерным для него является не только формально-юридическое закрепление (в Конституции и других нормативно-правонвых актах) принципа разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. О характере взаимоотношений различных ветвей власти и их правовом опосредствовании свидетельствуют многочисленнные научные статьи, газетные материалы, различные нормативно-правовые акты. Данный период отличался тем, как справедливо отмечалось в литенратуре, что шло "постоянное и активное изменение существующих гонсударственной и правовой систем, политической системы общества в целом и не в последнюю очередь, хотя и весьма противоречивое и своенобразное, движение в сторону восприятия многих общепризнанных в мире признаков государственности, функционирующей на основе приннципа разделения властей".[31] В самом начале данного периода по инерции продолжало доминиронвать восприятие государственной власти в Лице Советов как явления единого и неделимого. Традиционно считалось, что в плане применения теории разделения властей к российской действительности "разделению" подлежат не сами ветви государственной власти, а лишь властные функции. Причем нередко вопрос о разделении функций переносился с государственной сферы жизни на партийную и общественную. Огромнное внимание в отечественной литературе традиционно уделялось четнкому разделению функций государственных и партийных органов, недонпустимости дублирования и подмены их друг другом. В конце 80-х - начале 90-х годов в отношении к принципу разделенния властей наметился резкий поворот. И это заметно проявилось не только в теории, но и на практике. Так, в частности, учреждение в 1991 г. института президентства в России и образование Конституционного Суда свидетельствовало, понмимо всего прочего, о реальном выделении и укреплении механизма государственной власти России наряду с законодательной, исполнительнной и судебной властями. Закрепление же в Конституции России в 1992 г. положения о том, что "система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей" (ст. 3 Конституции РСФСР) свидетельствовало об официальнном признании этой теории. [32] Таким образом, применительно к государственно-правовой жизни реформируемой России в данный период принцип разделения властей признавался не только формально, теоретически, но и шаг за шагом стал воплощаться в реальную жизнь практически. Второй период адаптации теории разделения властей применительно к российской действительности охватывает промежуток времени с сеннтября 1993 г. (с момента издания Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400) и до декабря этого же года (включая день проведения референдума по проекту новой Конституции и выборов 12 декабря 1993 г.). Характерной особенностью этого периода было прежде всего то, что в этот период, как отмечали эксперты, "было покончено с неприкосновенностью граждан. Покончено не только с двоевластием, но и с троеввластием, то есть с конституционным принципом разделения властей".[33] В чем последнее выражалось? Если говорить кратко, то - в ликвиданции деятельности всей системы органов законодательной власти и Коннституционного Суда и установлении, как отмечали независимые экспернты, верховенства исполнительной власти, а точнее, единовластия презиндента. [34] Одна ветвь - исполнительная власть - подмяла под себя все остальные ветви власти. Указом "О поэтапной конституционной реформе в Российской Фендерации" с 21 сентября 1993 г. в целях "сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и понлитического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета госундарственной власти" было "прервано" осуществление "законодательной, распорядительной функций" Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны.[35] Этим же актом было "предложено" Конституционному Суду РФ "не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания".[36] Считать фактически настоящий Указ по юридической силе превосходящим дейнствующую Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в той части, "в которой не противоречила настоящему Указу".[37] Оценивая данный Указ с юридической и других точек зрения, отеченственные и зарубежные юристы недвусмысленно отмечали, что его понложения находились в явном противоречии с действующей Конститунцией и что такого рода антиконституционные акты могут иметь отданленные неблагоприятные последствия . Издавая данный Указ, справедливо подчеркивал И.Г. Шаблинский, "президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объянвил некоторые ее важнейшие главы не имеющими юридической силы. Такие решения не могли не иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988 г. российское общество переживало возрождение интереса к либеральным, классическим представлениям о праве и правовом государстве".[38] Разделяя решение Конституционного Суда от 21 сентября 1993 г. по этому вопросу, автор вполне обоснованно заключает, что, согласно дейнствовавшему в тот период законодательству, президент не имел права ни на издание данного Указа № 1400, ни на издание других, последонвавших за ним указов. [39] Однако такого рода указы, несмотря на официальную оценку Указа № 1400, данную Конституционным Судом, как противоречащего дейстнвующей Конституции, продолжали издаваться. В них нашли свое дальннейшее закрепление и развитие многие положения, которые ранее были признаны антиконституционными. Так, в нарушение действующего законодательства Указом "О Коннституционном Суде Российской Федерации" от 7 октября 1993 г. в разнвитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована "невозможность деятельности" Конституционного Суда России "в неполном состанве" и было предложено не созывать его заседания "до принятия новой Конституции Российской Федерации. [40] Указом "О реформе представительных органов власти и органов менстного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственной власти, а "исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов", были возложены на "администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации". [41] Наконец, Указом "О порядке назначения и освобождения от должнонсти глав администраций краев, областей, автономной области, автономнных округов, городов федерального значения" от 7 октября 1993 г. был отменен действовавший порядок выборности глав администраций органнами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти. Главы администраций, согласно данному Указу, назначаются и освобождаются Президентом РФ "по представлению председателя Совента Министров - Правительства Российской Федераций. Наряду с названными в этот период были приняты и другие акты -указы, ставящие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993 г. механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и окончательного выхолащивания принципа разделения властей. [42] На основе и во исполнение этих и иных им подобных указов на территории России складывалась система своеобразной соподчиненности - исполнительной власти и всех других государственных властей. И хотя в новой Конституции РФ (ст. 10) по-прежнему подчеркиванлось, что "государственная власть в Российской Федерации осуществлянется на основе разделения на законодательную, исполнительную и сундебную" и что "органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны", суть дела от этого и реальная действительность заметно не изменились. Принцип разделения властей продолжал функционировать лишь номинально, формально юридически. Фактиченски же существовал скорее принцип технического распределения между различными гос. органами предметов ведения, сферы деятельности, функций, но отнюдь не разделения властей. С принятием Конституции России 12 декабря 1993 г. в развитии, точнее, применении теории разделения властей в нашей стране нанчался новый, третий период, который продолжается вплоть до нанстоящего времени. Конституция РФ 1993 г. не только декларировала принцип разделенния властей, но и довольно четко за каждой из них круг отнносящихся закрепила к их ведению вопросов, их компетенцию. Согласно Конституции, законодательным и представительным орнганом Российской Федерации является Федеральное Собрание - парнламент. Он состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственнной Думы (ст. 94, 95). Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство Роснсийской Федерации (ст. 110). Судебная власть осуществляется "посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства" (ст. 118). В системе государственных органов, осуществляющих судебнную власть, в конституционном порядке выделяются следующие. Конституционный Суд Российской Федерации выступает как судебнный орган конституционного контроля, "самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судонпроизводства". [43] Верховный Суд Российской Федерации 1юляется "высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции" (ст. 126 Конституций РФ). Высший Арбитражный Суд Российской Федерации выступает как высший судебный орган "по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами" (ст. 127 Конституции РФ). В системе высших властных структур современного российского государства особое место занимает институт президентства. Согласно Конституции РФ, президент является главой государства. Он выступает как гарант Конституции, а также "прав и свобод человека и гражданина". В установленном Конституцией РФ порядке президент принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутнренней и внешней политики государства; обеспечивает "согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (ст. 80 Конституции РФ). В соответствии со своими конституционными полномочиями презиндент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правинтельства России; принимает решение об отставке правительства; имеет право председательствовать на заседаниях правительства; по предложеннию Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобонждает от должности заместителей Председателя Правительства и мининстров; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка России, а также ставит вопрос о его освобождении. Кроме того, согласно Конституции, президент выполняет также ряд других полномочий и функций. По своей природе и характеру они являются в основном исполнительно-распорядительными полномончиями и функциями. Являясь главой государства, президент одновренменно фактически выполняет функции и главы правительства. Сочетанние полномочий главы государства с фактическими полномочиями гланвы правительства позволяет Президенту России сосредоточить в своих руках огромную, поистине главенствующую президентскую, власть. Означает ли это, что в формально-юридическом, конституционном смысле Президент России как глава государства стоит по своему статунсу не только над исполнительно-распорядительными, но и над законодантельными и судебными органами? Нет, не означает. Конституция РФ в связи с этим особо оговаривает, например, что в своей деятельности при определении основных направлений внутренней и внешней политики государства президент руководствуется Констинтуцией и федеральными законами. В Основном Законе страны особо подчеркивается, что "указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федеранции и федеральным законам". [44] Аналогичные по своему характеру положения содержатся также и в текущем законодательстве. Так, в Гражданском кодексе РФ особо уканзывается на то, что "в случае противоречия указа Президента Российнской Федерации или Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соотнветствующий закон".[45] Из сказанного следует, что если указы президента как главы госундарства, согласно Конституции, уступают по своей юридической силе законам, т.е. актам, принимаемым высшим законодательным органом страны - парламентом, то институт президентства не может быть по своему статусу выше парламента, стоять над парламентом. Аналогично обстоят дела не только с законодательной властью и осуществляющими ее высшими органами, но и с судебной властью и реализующими ее органами. В Конституции РФ прямо говорится о том, что "судебная система Российской Федерации устанавливается Констинтуцией Российской Федерации и федеральным конституционным законном" и что "судьи независимы и подчиняются только Конституции Роснсийской Федерации и федеральному закону". [46] В формально-юридическом плане это означает, что судебная власть, так же как и законодательная, является относительной самостоятельной ветвью власти по отношению к исполнительной власти и по отношению друг к другу они оказывают сдерживающее влияние и уравновешивают друг друга. Однако, как показывает практический опыт функционирования вланстей после принятия Конституции России 1993 г., обладая относительнной самостоятельностью и сдерживая в своей повседневной деятельнонсти друг друга, государственные власти далеко не всегда уравновешиванют друг друга. В особенности это касается законодательной и исполнительно-распорядительной властей. В отношениях между ними, равно как и в отношениях с другими ветвями и разновидностями властей, неизменно доминирует президентская, а точнее, исполнительная власть. Во взаимоотношениях с судебной властью это предопределяется прежде всего тем, что президент обладает огромными конституционнынми возможностями оказывать влияние на кадровый состав судебных органов. Так, в соответствии со ст. 83 и 128 Конституции РФ президент представляет кандидатуры Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, он назначает судей других федеральнных судов. В отношениях с законодательной властью доминирование исполнинтельной власти во многом предопределяется тем, что президент обладает такими весьма действенными рычагами, как право роспуска Государстнвенной Думы, право назначения выборов в Государственную Думу, пранво назначения референдумов, право на внесение законопроектов в Дунму, подписывания и обнародования федеральных законов. Президент обладает также правом вето на принимаемые законы. [47] Согласно Конституции РФ, законодательная власть имеет опреденленные рычаги обратного воздействия ("сдерживания") на исполнительнную власть. Среди них наиболее действенными считаются, например, такие, как полномочия Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству России, право Совета Федерации на основе выдвинутого Государственной Думой обвинения против президента на решение вопроса об отстранении его от должности и др. Данные и другие подобные им полномочия, несомненно, являются важными рычагами влияния законодательной власти на исполнительную власть и оказывают определенное "сдерживающее" по отношению к ней воздействие. Однако по своей силе они заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти на законодательную. Кроме того, некоторые средства сдерживания исполнительной власти со стороны законодательной в значительной мере нейтрализуются понтенциальной возможностью применения обратных, более сильных мер. В качестве примера можно сослаться на ст. 103 Конституции РФ, которая представляет Государственной Думе в качестве одного из средств влияния законодательной власти на исполнительную власть пранво давать (или не давать) согласие Президенту на назначение Председантеля Правительства России, а также право решать вопрос о доверии пранвительству. Это право, помимо того что является относительным, имеет еще одну, негативную по отношению к законодательной власти грань. А именно в связи с выражением недоверия правительству или в свянзи с отказом Государственной Думы утвердить предлагаемую президеннтом кандидатуру председателя Правительства может возникнуть вопрос вообще о дальнейшем существовании в данном составе самой Думы. Так, в соответствии с Конституцией, в случае выражения Думой нендоверия правительству и несогласия с этим решением президента Дума вправе повторно выразить в течение трех месяцев свое прежнее мнение о правительстве. Однако в данном случае она рискует быть распущеннной президентом, если он сочтет невозможным объявить отставку пранвительства. [48] Государственная Дума может быть распущена президентом и в друнгом случае. А именно, если она трижды отклонит представляемые ей на рассмотрение кандидатуры Председателя Правительства РФ. В этом случае президент сам назначает председателя правительства, распускает Думу и назначает новые выборы. [49] Таким образом, право законодательной власти в лице Государственнной Думы давать или не давать согласие на назначение Председателя Правительства, так же как и право на выражение недоверия правительнству как средство влияния на исполнительную власть, является весьма относительным и довольно легко нейтрализуемым со стороны исполнинтельной власти. Это, равно как и многое другое из президентских прерогатив, в значительной степени предопределяет в настоящее время в России формально-юридическое и фактическое доминирование исполнительной ветви над остальными ветвями государственной власти.ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Принцип разделения властей воплощен в Российской Федерации в ходе радикальных демократических реформ. Главное содержание этого принципа состоит в том, что только при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными органами может быть установлен демократический режим правления. Как известно, существуют три основные функции государственной власти- законодательная, исполнительная и судебная, поэтому каждая из этих функций и должна исполняться предназначенными для нее органами государства. Необходимо особо отметить, что сама государственная власть едина , ее единственным источником в Российской Федерации является многонациональный народ России. Ни один из государственных органов не может присваивать себе полномочия по осуществлению суверенной государственной власти. Речь в данном случае идет только о распределении функций и ответственности между различными государственными органами. Конституционный принцип, в соответствии с которым "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную исполнительную и судебную ", предполагает создание органов, представляющих каждую ветвь власти. В пределах своей компетенции по осуществлению указанных функций эти государственные органы самостоятельны и независимы, но при этом они не могут не взаимодействовать. Таким образом, каждая ветвь следит за тем , чтобы другая не превышала пределы отведенных ей полномочий. Такая "система сдержек и противовесов" применяется в той или иной мере в большинстве демократических государств. Таковы основные изменения (дополнения) которые претерпела концепция разделения властей за более чем двухсотлетнюю историю своего существования, эта теория нашла очень широкое применение в государственно-правовой практике многих стран. Каковы же результаты? Прежде всего, теория разделения властей явилась одним из основных гарантов прав и свобод человека, именно в тех странах, где реализация данной концепции имеет наиболее прочные традиции, демократические принципы нашли самое широкое применение. Второе преимущество государственной системы, основанной на принципе разделении властей - это относительная стабильность внутриполитического положения государства, потому что разделение властей позволяет выходить из критических ситуаций на основе норм конституции, посредством консенсуса социальных сил. Вообще, сейчас трудно судить о результатах применения теории разделения властей в России на практике, потому что применение этого принципа невозможно отделить от других тенденций в развитии государств: стремление к демократии, созданию гражданского общества и правового государства. Поэтому некоторые перечисленные мной "результаты применения теории разделения властей" относятся, скорее, к результатам применения всех новых, прогрессивных государственно-правовых концепций, органично взаимосвязанных друг с другом СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ ИСТОЧНИКИ 1. Конституция Российской Федерации- М., "Юридическая литература", 1993 г. 2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. -М., 1998. Ст.3, п. 5. 3. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российнской Федерации". - Консультант плюс 4. ФЗ РФ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации" ст.1- Консультант плюс 5. Закон РФ "О милиции" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, - №16. - Ст.503. 6. Указ Президента РФ "О поэтапной конституционной реформе в Российнской Федерации" от 21 сентября 1993 г. Ст. 1.- Консультант плюс 7. Указ "Об образовании Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации" от 26 сентября 1993 г. (№ 1457); - Консультант плюс 8. Указ "О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" от 27 сентября 1993 г. - Консультант плюс 9. Указ Президента РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 7 октября 1993 г. Ст. 1.- Консультант плюс 10. Указ Президента РФ "О реформе представительных органов власти и орнганов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. Ст. 4.- Консультант плюс 11. Указ "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 г. (№ 1723) и др. 235- Консультант плюс ЛИТЕРАТУРА 1. Авакьян С. Создан прецедент. Неконституционная власть не имеет пернспективы - Независимая газета. 1993. 15 окт. 233 2. Бережнов А.Г. Принцип разделения властей в контексте теории и практинки советской и современной российской государственности // Разделение вланстей: история и современность / Отв. ред. М.Н. Марченко -М., 1996. 3. Бестужев-Лада И. Что такое "разделение властей"? Почему оно необходинмо? -Горизонт. 1989. № 3. 4. Бельский К.С. о функциях исполнительной власти // Государство и право, 1997. - №3. - С.17-18 5. Венгеров А.Б. Теория государства и права.- М., 1998. 6. Жан-Жак Руссо Трактаты. М.1969. 7. Кутафин О.Е. Основы государства и права, -М., 1998. 8. История политических и правовых учений / Под ред. О.Э. Лейста. -М.,1997. 9. Мигранян А. Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления // Иного не дано.- М., 1988. 10. Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США.- М., 1984. 11. Ш. Монтескье Избранные произведения. -М.: 1955. 12. Лазарев Б.М. "Разделение властей" и опыт Советского государства // Коммунист. 1988. № 16. 13. Сафарова М.Р. Разделение властей и конституционное реформированние высших законодательных и исполнительных органов власти России и друнгих суверенных республик СНГ // Актуальные проблемы конституционного законодательства / Отв. ред. А.В. Мицкевич.-М., 1992. 14. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. Ц М., 1997. 15. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 1993, - №1. - Ст.14. 16. Энгель Е. Основы советской Конституции.-М., 1923. 17. Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционнную реформу (1989-1995 гг.).- М., 1997. 18. Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. № 12. С. 129.[1] История политических и правовых учений / Под ред. О.Э. Лейста. -М.,1997. С. 233 [2] Ш. Монтескье Избранные произведения.- М., 1955. С. 289 [3] Ш. Монтескье Избранные произведения.- М., 1955. С. 289 [4] Там же С.289. [5] Там же С. 290. [6] Венгеров А.Б. Теория государства и права.- М., 1998, С. 33-36. [7] Жан-Жак Руссо Трактаты. -М.,1969.С.199 [8] Там же с.201 [9] Там же С.357 [10] Жан-Жак Руссо Трактаты.- М.,1969.С.204 [11] Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. Ц М., 1997, С. 267. [12] Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. Ц М., 1997, С. 268. [13] Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран - М., 1997, С. 275. [14] Кутафин О.Е. Основы государства и права- М., 1998. С. 80. [15] Конституция РФ. 1993. Ст. 81 п.3 [16] Конституция РФ. 1993. 1Конституция РФ. 1993. [18] Кутафин О.Е. Основы государства и права ЦМ., 1998. С. 81. [19] ФЗ РФ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации" ст.1 [20] Кутафин О.Е. Основы государства и права- М., 1998. С. 86. [21] Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 1993, - №1. - Ст.14. [22] Бельский К.С. о функциях исполнительной власти // Государство и право, 1997. - №3 С.17-18 [23] Закон РФ "О милиции" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, - №16 С..503. [24] Бестужев-Лада И. Что такое "разделение властей"? Почему оно необходинмо? // Горизонт. 1989. № 3. С. 9-20; [25] Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. -М., 1984. С. 4. [26] Мигранян А. Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления // Иного не дано. -М., 1988. С. 105. 229 [27]Сафарова М.Р. Разделение властей и конституционное реформированние высших законодательных и исполнительных органов власти России и друнгих суверенных республик СНГ // Актуальные проблемы конституционного законодательства / Отв. ред. А.В. Мицкевич. М., 1992. С. 78-87. [28] Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. № 12. С. 129. [29] Лазарев Б.М. "Разделение властей" и опыт Советского государства // Коммунист. 1988. № 16. С.230 [30] Энгель Е. Основы советской Конституции .-М., 1923. С . 167-169 [31] Бережнов А.Г. Принцип разделения властей в контексте теории и практинки советской и современной российской государственности // Разделение вланстей: история и современность / Отв. ред. М.Н. Марченко М., 1996. С. 320. 232 [32] Конституция РСФСР. М., 1992. С. 3. [33] Независимая газета. 1993. 12 ноября. [34] Авакьян С. Создан прецедент. Неконституционная власть не имеет пернспективы // Независимая газета. 1993. 15 окт. 233 [35] Указ Президента РФ "О поэтапной конституционной реформе в Российнской Федерации" от 21 сентября 1993 г. Ст. 1. [36] Там же. Ст. 10. [37] Там же. Ст. 1. [38] Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционнную реформу (1989-1995 гг.). -М., 1997. С. 161. [39] Там же. С. 163. [40] Указ Президента РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 7 октября 1993 г. Ст. 1. [41] Указ Президента РФ "О реформе представительных органов власти и орнганов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. Ст. 4. [42] Указ "О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" от 27 сентября 1993 г.; Указ "Об образовании Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации" от 26 сентября 1993 г. (№ 1457); Указ "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 г. (№ 1723) и др. 235 [43] Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российнской Федерации".- М., 1994. Ст. 1. [44] Конституция Российской Федерации.- М., 1997. Ст. 80, п. 3; ст. 90, п. 3. [45] Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. -М., 1998. 3, п. 5. [46] Конституция Российской Федерации. Ст. 118, п. 3; ст. 120, п. 1. [47] Конституция Российской Федерации. Ст. 84, п.107. [48] Конституция Российской Федерации. Ст. 117, п. 3. [49] Конституция Российской Федерации ст.111,п.4