Курсовая: Правовой статус уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Санкт-Петербургский Государственный морской технический университет.
Кафедра государственного и международного права
Курсовая работа
по курсу: УКонституционное право Российской федерацииФ
на тему: УПравовой статус уполномоченного по правам человека в Российской
ФедерацииФ
Выполнил: студенка 2 курса группы 72юр1 Быстрова Ю.А.
Проверил: старший преподаватель Савченко М.С.
Санкт-Петербург
2003
Оглавление:
Введение...................................3
Глава 1. Механизм защиты прав человека и гражданина в РФ............6
Глава 2. Омбудсман как институт конституционного права...............8
2.1. Институт омбудсмана: цели и задачи деятельности...............9
2.2. Законодательное регулирование института омбудсмана в РФ........13
2.3. Омбудсман в Санкт-Петербурге......................15
Глава 3. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ.........17
3.1. Функции Уполномоченного по правам человека...............17
3.2. Порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам
человека.....................................20
3.3. Полномочия, порядок и правовые последствия деятельности Уполномоченного
по правам человека...........................22
Заключение......................................31
Список использованной литературы..........................32
Введение
Конституция Российской Федерации в статье 2 декларирует, что человек, его
права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита
прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Глава 2
Конституции целиком посвящена правам и свободам человека и гражданина. Так,
статья 17 данной главы говорит о том, что в Российской Федерации признаются и
гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным
принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей
Конституцией. Далее, согласно статье 18, права и свободы человека и
гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и
обеспечиваются правосудием. Часть 1 статьи 45 гласит, что государственная
защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
гарантируется.
Таково официальное отношение современного российского государства к правам
человека и их месту в государственно-правовой системе страны. Это отношение,
несомненно, изменилось за прошедшие десять лет. Однако трансформация
российской государственности еще далека от тех целей, которые были поставлены
в начале реформ, и ни для кого не секрет, что конституционные декларация
являются пока скорее целевыми установками, чем реальностью. Закрепленные в
Конституции и других законах нормы и принципы во многом оказываются на
практике пустой декларацией, и гражданам, чьи права нарушены государством,
его органами и должностными лицами, крайне сложно добиться справедливости и
выполнения своих законных требований. Права человека еще не стали серьезным
фактором государственного развития.
Это связано, очевидно, с двумя основными причинами. Во-первых, это инерция
самого государства, государственного аппарата, сформированного в основном еще
в те "старые, добрые" времена, когда нарушения прав человека были не
случайностью, проявляющейся в результате неэффективности работы
администрации, низкого качества кадров и т.п. (что всегда неизбежно, даже в
самых демократических странах), а целенаправленной государственной политикой.
Второй момент заключается в пассивности самих граждан. Они, также как и армия
российских бюрократов, воспитаны в советской системе ценностей и в советской
политической практике. Они воспринимают себя (и точно так же их воспринимает
государство) не как граждан, имеющих неотъемлемые права и свободы и имеющих
право предъявлять претензии к государству, которое они же и нанимают на
работу, а как подданных.
И тот, и другой факторы очень сильно укоренены и в сознании, и в реальной
государственной практике. В связи сэтим требуется обоюдное стремление:
изменение отношения государства к человеку и изменение отношения общества к
государству. Результатом этого двустороннего процесса должно стать
превращение государства из машины подавления, самодовольного и
самодостаточного монстра (каковым оно всегда было в России) в правовое
государство, основанное на уважении прав человека и верховенстве права,
ответственности государства перед обществом, с одной стороны, и простой
статистической совокупности подданных, "народонаселения", - в гражданское
общество, с другой.
Одним из важнейших направлений реализации данной цели является развитие
различных независимых структур, действующих как в рамках гражданского
общества, так и в качестве институтов государства и имеющих своей целью
контроль за деятельностью государственных органов, их должностных лиц и
государственных служащих, соблюдением ими прав и свобод граждан. Такие
институты существуют и сегодня: общественные правозащитные организации
пытаются контролировать государственный аппарат от имени гражданского
общества, а на государственном уровне действуют прокуратура, суды, милиция и
другие органы, на которые возложена защита прав и свобод граждан.
Однако очевидно, что вся эта система в настоящий момент не работает: у
правозащитных организаций слишком мало правовых возможностей, а
правоохранительные органы являются скорее "правохоронительными".
В силу сказанного очевидна необходимость поиска новых институциональных форм,
которые помогли бы сделать механизм защиты прав человека в России более
эффективным, максимально затруднить возможность их бесконтрольного попрания
со стороны государства и его служащих.
Решению этой сложной задачи могло бы способствовать создание и развитие
одного из важнейших институтов конституционного права - Уполномоченного по
правам человека (омбудсмана), который сформировался в рамках европейской
правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира. Его особая
роль состоит в том, что он находится как бы между обществом и властью,
являясь своеобразным "мостом" между ними, каналом обратной связи. С одной
стороны, это орган государства, имеющий достаточную степень
самостоятельности, но в то же время это и агент гражданского общества,
призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных
структур и чиновников и применять предоставленные ему меры воздействия. В
принципе любой государственной машине свойственно стремление подмять под себя
общество. Весь вопрос лишь в эффективности сдерживающих механизмов, стоящих
на страже права и гражданской свободы, не дающих государству пустить свои
корни в общественную среду слишком глубоко.
Рассмотрение такого механизма, коим мог бы стать сегодня болезненно и трудно,
но все-таки возникающий в России институт омбудсмана, является целью
настоящей работы. Данный институт рассматривается с точки зрения его понятия,
социального назначения, а также места в механизме защиты прав человека и
гражданина, которому посвящена отдельная глава.
Отправной точкой для написания работы послужил Федеральный конституционный
закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", на
основании которого и осуществляется законодательное регулирование данного
института. Ввиду новизны института омбудсмана для российского
конституционного права основными источниками для написания работы послужили
монографии отдельных авторов, сборники статей и материалы по семинарам
некоторых общественных правозащитных организаций. Важными источниками
послужили также доклады о деятельности Уполномоченного по правам человека в
РФ за последние три года, а также комментарий к вышеупомянотому закону.
Характеризуя структуру содержания работы, следует отметить, что наибольшее
внимание уделяется анализу правового статуса Уполномоченного. Вопросы
конституционной теории также отражены в работе .
Глава 1. Механизм защиты прав человека и гражданина в РФ
Общечеловеческие стандарты прав и свобод личности все более приобретают силу
норм международного права, выходят за пределы внутренней компетенции
государств. Одновременно с процессом кодификации прав человека на
международном и национальном уровнях, происходит совершенствование институтов
их осуществления и защиты.
Сегодня рано говорить о состоявшейся трансформации России в государство,
основанное на верховенстве закона и обеспечивающее гражданам всеобъемлющие
гарантии соблюдения их прав и свобод. Современное социально-экономическое
положение страны является препятствием на пути полномасштабного формирования
демократических институтов. Вместе с тем защита и обеспечение прав человека
представляет собой один из ключевых факторов эффективного решения сложных задач
переходного периода, создания гарантий демократического развития.
[1]
Актуальной задачей является обеспечение единых стандартов прав человека на
всей территории РФ с учетом социально-политических и экономических
особенностей ее регионов, многообразия исторических, национальных,
религиозных и культурных традиций.
Этому призвано способствовать совершенствование законодательства, в связи с
чем целесообразно провести ревизию действующих федеральных нормативных
правовых актов и нормативных правовых актов субъектов РФ, с точки зрения их
соответствия Конституции РФ и общепризнанным принципам и нормам
международного права.
Существенным условием обеспечения прав и свобод человека и гражданина является
создание четко скоординированной системы правовых механизмов и процедур их
реализации. Ныне существующая система защиты прав граждан, включающая в себя
судебную защиту, оказание юридической помощи, деятельность несудебных
государственных учреждений и неправительственных правозащитных организаций,
нуждается в развитии и совершенствовании. [2]
Основным правовым механизмом защиты прав граждан является судебная система,
вопросам реформирования которой уделяется особое внимание и высказывается ряд
предложений, направленных на повышение престижа суда и эффективности
правосудия в РФ.
В настоящее время судебная реформа осуществляется крайне медленно. Отмечается
незнание людьми функций суда как защитника их прав и свобод. В суды граждане
обращаются редко, боясь волокиты и бюрократизма, почти не надеясь добиться
там истины.
Не удалось перейти к рассмотрению дел в составе трех профессиональных судей
по преступлениям, за которые уголовным законом предусмотрено максимальное
наказание в виде лишения свободы на срок свыше 15 лет, пожизненное лишение
свободы или смертная казнь. Предоставление альтернативы рассмотрения дел
судом из трех профессиональных судей либо с участием присяжных заседателей
способствовало бы расширению доступа граждан к справедливому правосудию.
Задерживается введение института мировых судей, с которым связаны надежды на
сокращение сроков рассмотрения дел, снижение нагрузки на судей,
рассматривающих сложные дела.
В связи с этим вышестоящие суды взяли на особый контроль рассмотрение дел,
где подсудимые длительное время находятся под стражей. Причины длительного
нахождения дел в производстве судов проанализированы. В конце 1999 года по
вопросу соблюдения сроков рассмотрения уголовных и гражданских дел проведен
Пленум Верховного Суда Российской Федерации.
Наблюдается значительное увеличении количества жалоб, связанных с
неисполнением судебных решений и неудовлетворительной работой судебных
приставов, особенно в части возмещения гражданам причиненного ущерба, розыска
и реализации имущества должника, на которое может быть обращено взыскание. Не
соблюдаются предусмотренные законом сроки совершения исполнительных действий.
Подразделения службы судебных приставов до настоящего времени полностью не
сформированы. К концу 1999 года численность судебных приставов должна была
составить 11148 человек. Практика показывает, что ежегодное увеличение числа
исполнительных документов составляет 20-25 процентов. Сегодня судебный пристав
может тратить на исполнительное производство в среднем не более 40 минут, в то
время как в соответствии с действующими нормативами на реальное завершение
одного исполнительного производства требуется 31 час рабочего времени, а
значит, только приставов-исполнителей в ближайшее время потребуется не менее
214 тыс. человек. [3]
Без принятия срочных мер, направленных на то, чтобы довести численность
службы судебных приставов до допустимого минимума, социальная напряженность,
обусловленная неисполнением решений судов, может еще более возрасти.
Имеют место случаи, когда судебные приставы в нарушение закона уклоняются от
принятия мер по исполнению судебных решений, проявляют некомпетентность. В
подавляющем большинстве не исполняются решения судов о возврате гражданам
денежных вкладов, размещенных в коммерческих банках и других кредитных
организациях.
В настоящее время назрела необходимость в проведении комплекса мер,
направленных на повышение престижа судов, эффективности правосудия, а также
совершенствование работы по оказанию юридической помощи населению,
деятельности института адвокатуры.
Институты несудебной защиты прав и свобод человека и гражданина призваны
дополнить существующий судебный механизм и способствовать комплексному
решению данной проблемы. В соответствии с рекомендациями Организации
Объединенных Наций в последние годы развитию несудебной защиты прав человека
уделяется повышенное внимание как на международном, так и национальном
уровне.
В Российской Федерации система несудебных государственных учреждений,
призванных защищать права человека, состоит из следующих звеньев: институт
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и институт
Уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации; Прокуратура
Российской Федерации; Министерство юстиции Российской Федерации и иные
министерства и ведомства Российской Федерации; Комиссия по правам человека
при Президенте Российской Федерации и комиссии по правам человека в субъектах
Федерации; неправительственные правозащитные организации.
Одна из наиболее сложных задач современной политической реформы в России
заключается в необходимости изменения взаимоотношений власти и человека. В этих
условиях важно развитие новых демократических институтов контроля за
деятельностью должностных лиц, основанных именно на защите прав человека. Таким
институтом, показавшим свою высокую эффективность во многих странах, стал
институт омбудсмана, в России Ц Уполномоченного по правам человека.
[4]
Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, не
отменяя и не ограничивая компетенции государственных органов, дополняет
существующие средства защиты прав и свобод граждан.
Глава 2.Омбудсман как институт конституционного права
2.1. Институт омбудсмана: цели и задачи деятельности:
Институт омбудсмана имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в
Швеции в начале XIX века, когда в Конституции 1809 года была введена должность
омбудсмана юстиции.[5] Однако сам термин
"омбудсман" появился в Швеции еще в XIII веке. Он имеет немецкое происхождение,
и его корни восходят к раннему периоду истории германских племен. Омбудсманом
называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны
денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Шведы и другие
скандинавские народы переводили слово "омбудсман" как "поверенный",
"управляющий делами", "доверенное лицо". Предполагают также, что корни
компетенции этой фигуры просматриваются в римских должностях цензоров,
трибунов, провинциальных прокураторов. Поначалу, в эпоху абсолютной монархии,
омбудсманы были людьми короны, призванными контролировать от имени верховной
власти деятельность чиновников и судей. По мере перехода к конституционной
монархии омбудсман становится парламентским органом, что и получило закрепление
в Конституции Швеции 1809 г.
Второй страной, где был введена должность омбудсмана, стала Финляндия
(Конституция 1919 года), а с середины ХХ века этот институт стал
распространяться и среди других стран мира Ц как в Европе, так и в других
регионах.
Сегодня несколько десятков государств мира имеют такой институт, хотя он
обладает различной компетенцией, возможностями, правовым статусом. При всех
национальных отличиях основные функции омбудсмана состоят в том, что он
принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или
бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и
выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер
(то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев
рекомендации омбудсмана принимаются к исполнению.
[6]
Сама должность омбудсмана носит в разных странах различные наименования. В
скандинавских странах, на родине этого института, используется название
Омбудсман юстиции, в англоязычных странах Ц парламентский уполномоченный
(Парламентский уполномоченный по делам администрации Ц Великобритания,
Северная Ирландия, Шри Ланка), Парламентский уполномоченный для расследований
(Новая Зеландия), просто парламентский уполномоченный (омбудсман) Ц
англоязычные провинции Канады. В трех странах применяется термин
"уполномоченный" без прилагательного "парламентский": уполномоченный по
жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), уполномоченный
по правам человека (Россия). Используются также термины посредник, медиатор
(Франция), проведор (поручитель) юстиции (Португалия), помощник граждан (штат
Айова, США), адвокат народа (Румыния). В названии этого института применяется
также термин "защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту
прав граждан: защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник
(омбудсман) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский
защитник (итальянские провинции), народный правозащитник (Хорватия). Иногда
функцию института омбудсмана выполняет коллективный орган: коллегия народной
правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений
администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия).
В целом омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо,
уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее
опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми
государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений.
[7]
Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник Ц
"омбудсман" Ц это "служба, предусмотренная Конституцией или актом
законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом
высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает
жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или
действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования,
рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады".
[8] Другое международное определение института омбудсмана, содержащееся в
литературе на эту тему: "государственная служба, предусмотренная конституцией и
возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое
ответственно только перед законом".[9]
Кроме того, стоит отметить, что в разных странах институт омбудсмана
создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на
уровне муниципалитетов, а также могут вводиться должности
"специализированных" омбудсманов, т.е. работающих по конкретным направлениям
защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам
гендерной дискриминации и т.п.).
В мировой практике известны три модели института омбудсмана, которые
различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его
назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или
отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. Эти три модели Ц следующие:
1.Исполнительный омбудсман. Он является органом исполнительной власти,
назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен.
Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции
(Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует
в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского
медиатора отнести к омбудсману.
В России историческим предшественником института омбудсмана также были еще
сохраняющиеся в ряде регионов комиссии по правам человека "при Президенте" и
"при губернаторе".
2.Независимый омбудсман. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь
власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной
и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или
парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу.
Такая модель омбудсмана существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и
Нидерландах.
3.Парламентский омбудсман. Он находится в системе законодательной ветви
власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен)
ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими
полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость
от самого парламента. Основным направлением деятельности классического
парламентского омбудсмана является контроль над деятельностью администрации и
ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль
распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).
В большинстве стран, где существует институт омбудсмана, он принадлежит именно
парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсман Ц дитя
парламента.[10] Он возник именно как
орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы
парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и
гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью.
Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в
современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место
при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти.
Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.
Институт омбудсмана в правовых системах цивилизованных стран мира по
справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления
законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за
деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен
омбудсман с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его
высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими
демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими
эффективность его деятельности: независимым положением в системе
государственных органов; несменяемостью в течение всего срока полномочий
парламента, которым он назначается; правом законодательной инициативы;
открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и
свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений;
бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Все эти принципы и процедуры, на
которых основывается деятельность омбудсмана, имеют особое значение для
выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и
произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. По мнению
австрийского омбудсмана, профессора, доктора права В. Пикля, создание и
деятельность института омбудсмана открыли новую главу в отношениях между
государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми.
Итак, институт омбудсмана, получивший во второй половине XX века широкое
распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе
правозащитных механизмов многих стран мира. Сегодня, в результате крушения
тоталитарных режимов, институт омбудсмана создается и во многих странах бывшего
СССР и Восточной Европы, в том числе и в России.
[11]
Об актуальности и необходимости его появления уже говорилось ранее. Теперь
следует остановиться на том, какое оформление он получил в государственно-
правовой системе России.
2.2. Законодательное регулирование института омбудсмана в РФ:
В России впервые должность Уполномоченного по правам человека была Упомянута
в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 года,
принятой Верховным Советом. Причем в ней говорилось именно о Парламентском
уполномоченном, который назначается парламентом, подотчетен ему и обладает
такой же неприкосновенностью, что и депутат. Согласно Декларации,
Парламентский уполномоченный осуществляет парламентский контроль за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина в РФ. Был разработан проект
закона "О парламентском уполномоченном по правам человека и гражданина
Российской Федерации", в который были заложены черты, близкие к классической
модели парламентского омбудсмана.
Однако в Конституции РФ 1993 года эта идея не получила развития, чему
причиной являлась политическая ситуация в стране, конфликт между
исполнительной и законодательной властью. В принятом варианте Конституции
определение "парламентский" исчезло, и единственная норма, касающаяся
Уполномоченного по правам человека (ст. 103), относит к ведению Госдумы
назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам
человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.
До принятия данного закона институт Уполномоченного действовал на основании
президентского указа "О мерах по обеспечению конституционных функций
Уполномоченного по правам человека" от 04.08.94 N 1587. Этим документом было
установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного
закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека
обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных
председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ. В качестве
гарантий деятельности Уполномоченного были установлены определенные
обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, а также
их должностных лиц. Они должны были в 2-недельный срок: представлять по
запросам Уполномоченного информацию, необходимую для осуществления его
полномочий; давать ответы на его обращения в связи с нарушениями прав
конкретных физических лиц; направлять ему все принимаемые ими акты,
содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и гражданина.
Первым омбудсманом в России был Сергей Ковалев.
Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации" был принят 26 декабря 1997 года. Он определил порядок
назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного, его
компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.
Как сказано в п. 1 статьи 1 Закона, должность Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией РФ
в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их
соблюдения и уважения государственными органами, органами местного
самоуправления и должностными лицами.
Средствами, указанными в данном законе, Уполномоченный способствует
восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о
правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с
общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию
международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению
по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Хотя Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначается на
должность и освобождается от должности Государственной Думой, в то же время
установлено, что при осуществлении своих полномочий он независим и
неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (п.1 ст.
2).
Таким образом, российский вариант ближе к модели независимого омбудсмана,
хотя в отличие от стран, где действует такая модель, он не поставлен по
своему правовому статусу в ряд высших органов государственной власти и не
наделен мощными властными полномочиями. В то же время его задачи определены
чрезвычайно широко. Поэтому, по мнению специалистов, российский омбудсман
представляет собой довольно уникальное явление и по характеру возложенных на
него функций больше всего похож на румынского Адвоката народа, с той же
декларативно широкой постановкой задачи и столь же малыми полномочиями по их
реализации. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации характеризуется юридической неопределенностью и неконкретностью.
Рассмотрим функции управомоченного, порядок назначения его на должность, те
полномочия, которыми он обладает, правовые механизмы и средства воздействия,
которые он может использовать для воздействия на подконтрольных субъектов, в
том числе на государственных служащих (включая должностных лиц), нарушивших
права граждан.
2.3. Омбудсман в Санкт-Петербурге
При подготовке Санкт-Петербургского закона лОб уполномоченном по правам
человека В Санкт-Петербурге в Законодательном собрании рассматривались два
законопроекта: проект официально представленный депутатами Е.Истоминым
и Л. Романковым и законопроект под общей редакцией Б.Вишневского
, написанный при поддержке российских и шведских экспертов, представлявший собой
попытку создать правовую базу для независимого и более "сильного" омбудсмана.
Проект Б.Вишневского предлагался в качестве "модельного" закона,
применение которого возможно после внесения изменений в ряд федеральных
законов. Впрочем, практика работы регионального омбудсмана, в любом случае,
потребует изменений федерального законодательства (Федеральный конституционный
закон "Об уполномоченном о правах человекав РФ", кодексы об административных
правонарушениях, гражданский процессуальный и т.п.)
17 декабря 1997 г. первый проект стал официальным законом Санкт- Петербурга.
Положение с правами граждан в Санкт-Петербурге
В 1950-1980 гг. общественность города предпринимала попытки (удачные и
неудачные) реализовать свои права на свободу слова и печати, проведение
собраний и митингов, создание независимых ассоциаций. Шла борьба за право
свободно исповедовать религию, за право на эмиграцию. Иногда эти права
осуществлялись явочным порядком, открыто, иногда нелегально, в обход
антидемократических норм советского государства. Следует отметить, что борьба
за цели и ценности, заявленные в Декларации Прав Человека, часто велась,
особенно в 1950 - нач.60-х гг., без опоры на текст Декларации, без
использования его в качестве инструмента. Этот текст был малодоступен,
большинство советских граждан даже не знало о его существовании.
В Санкт-Петербурге предпринимались попытки введения института Уполномоченного по
правам человека. Так, впервые, распоряжением мэра Санкт-Петербурга N 1229-р от
2 декабря 1994 года была учреждена должность Уполномоченного по правам
человека в Санкт-Петербурге, утверждено Положение об Уполномоченном
и предполагалось преобразовать Комитет по обращениям и жалобам в Агентство по
правам человека. В соответствии с Положением Уполномоченный по правам человека
назначался мэром Санкт-Петербурга по согласованию с полномочным представителем
Президента Российской Федерации в Санкт-Петербурге и должен был утверждаться
Городским Собранием. Данное распоряжение мэра реализовано не было и утратило
силу на основании распоряжения мэра 322-р от 16 апреля 199б года, которым было
утверждено новое Положение об Уполномоченном, которым предусматривается
что Уполномоченный назначается мзром Санкт-Петербурга единолично. Никакими
дополнительными правами Уполномоченный не был наделен. Однако, сами
Уполномоченные по правам человека были - сначала Косарева В.Н., а затем
Истомина Е.П. Распоряжением N 209-р от 14 марта 1997 года образована
Комиссия по правам человека в Санкт-Петербурге, которая в соответствии с
утвержденным Положением является совещательным и консультативным органом при
губернаторе Санкт-Петербурга (председатель Комиссии Чулаки М.М.).
Глава 3. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ
3.1. Функции Уполномоченного по правам человека:
В соответствии с действующим законодательством и практикой, деятельность
Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан,
не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов,
обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Она лишь
способствует совершенствованию их работы в данной области, указывает на
имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действием или
бездействием тех или иных органов и должностных лиц, содействует реализации
прав граждан перед лицом бюрократических структур.
[12]
Основными функциями Уполномоченного по правам человека в РФ являются:
-рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и
гражданина, принятие мер по их восстановлению;
-анализ законодательства РФ в области прав человека и гражданина, подготовка
рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с
общепризнанными принципами и нормами международного права;
-развитие международного сотрудничества в области прав человека;
-правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их
защиты;
-подготовка ежегодного доклада о деятельности и направление его Президенту
РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ,
Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и
Генеральному прокурору РФ;
-выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого
или массового нарушения прав и свобод граждан;
-направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным
вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ;
-обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских
комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о
проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и
проводимых слушаниях;
-обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав
и свобод граждан;
-принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей
компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и
свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или
связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно
использовать правовые средства защиты;
-анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и
выработка предложений по ее совершенствованию;
-информирование органов государственной власти и общественности о положении
дел с соблюдением прав и свобод граждан в РФ;
-направление государственным органам, органам местного самоуправления и
должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к
обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию
административных процедур.
Помимо прямо предусмотренных Федеральным конституционным законом основных
направлений деятельности Уполномоченного, возникают и другие задачи, тесно
связанные с осуществлением его полномочий в рамках установленной законом
компетенции.
Уполномоченный информирует государственные органы и общественность о своей
деятельности, о положении дел в сфере соблюдения прав и свобод человека и
гражданина в стране, взаимодействует с федеральными и региональными органами
государственной власти, с уполномоченными и комиссиями по правам человека в
субъектах РФ, неправительственными правозащитными организациями, средствами
массовой информации. Взаимодействие Уполномоченного с органами государственной
власти осуществляется на основе специальных соглашений о сотрудничестве,
участия в совместных комиссиях, объединенных рабочих групп и так далее.
[13]
Важное место в деятельности Уполномоченного занимает работа по правовому
просвещению в сфере прав человека, форм и методов их защиты. Гражданам
разъясняются те формы защиты, которые они могут использовать, в частности, в
какие административные, судебные и другие органы они вправе обратиться,
оказываются юридические консультации.
Подготовка ежегодных докладов о деятельности, а также специальных докладов
доведение их до сведения должностных лиц и широкой общественности дает
возможность Уполномоченному изложить свое видение ситуации с обеспечением прав
человека как в целом по стране, так и в отдельных сферах жизни общества,
является мощным рычагом воздействия на общественное мнение. Как показывает
практика, а также опыт работы омбудсманов других стран, ежегодные и специальные
доклады Уполномоченного представляют собой важное средство реализации его
полномочий, позволяют заострить внимание властей на проблемах, которые требуют
незамедлительного решения.[14]
В 1998-2000гг. Президенту, в Совет Федерации и Государственную Думу, в
Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и
Генеральному прокурору, руководителям заинтересованных министерств и
ведомств, в средства массовой информации помимо ежегодных докладов о
деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ были направлены также
четыре специальных доклада Уполномоченного, посвященных тем сферам нашей
действительности, где систематически нарушаются права человека:
- О нарушениях прав граждан, страдающих психическими расстройствами;
- О нарушении уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при
отсутствии между ними отношений подчиненности;
- О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места
пребывания и жительства в РФ;
- О нарушениях прав граждан сотрудниками МВД РФ и уголовно-исполнительной
системы Министерства юстиции РФ.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации выступает в качестве
непосредственного представителя государства в общении с населением, в том
числе с представителями его самых малообеспеченных слоев. Занимаясь
разрешением проблемных ситуаций, Уполномоченный тем самым способствует
укреплению авторитета государственной власти.
3.2. Порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам
человека:
Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного
определяется главой 2 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ".
Уполномоченный назначается на 5 лет и не может быть назначен более чем на 2
срока подряд.
На должность Уполномоченного назначается гражданин РФ не моложе 35 лет,
имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их
защиты. Предложения о кандидатурах могут вноситься в Думу Президентом,
Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими
объединениями в течение месяца до окончания полномочий предыдущего
Уполномоченного. Каждая кандидатура включается в список для тайного
голосования двумя третями голосов. Уполномоченный назначается не позднее 30
дней со дня истечения полномочий его предшественника. Уполномоченный вступает
в должность с момента принесения присяги следующего содержания: "Клянусь
защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои
обязанности, руководствуясь Конституцией РФ, законодательством РФ,
справедливостью и голосом совести". Она приносится на заседании
Государственной Думы после назначения уполномоченного на должность.
Уполномоченный прекращает полномочия с момента принесения присяги новым
уполномоченным.
Уполномоченный не может являться депутатом Думы или регионального
законодательного органа, членом Совета Федерации, находиться на
государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой
деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой
деятельности. Он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом
партии или иного объединения, преследующего политические цели. Если он не
прекращает такую деятельность в течение 14 дней со дня вступления в
должность, его полномочия прекращаются и Дума назначает нового
Уполномоченного.
Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока его
полномочий. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к
уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном
порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев
задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за
исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для
обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного
распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и
служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а
также на принадлежащие ему документы.
В случае задержания Уполномоченного на месте преступления должностное лицо,
произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Государственную Думу,
которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой
процессуальной меры. При неполучении в течение 24 часов согласия
Государственной Думы на задержание Уполномоченный должен быть немедленно
освобожден.
Уполномоченный досрочно освобождается от должности Государственной Думой:
- в случае нарушения им статьи закона о деятельности несовместимой с его
статусом;
- в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в его
отношении;
- ввиду его длительной (не менее четырех месяцев подряд) неспособности
исполнять обязанности по состоянию здоровья или иным причинам;
- в случае подачи им заявления о сложении полномочий.
При этом новый уполномоченный должен быть назначен в течение двух месяцев со
дня досрочного освобождения от должности его предшественника.
3.3. Полномочия, порядок и правовые последствия деятельности Уполномоченного
по правам человека:
Как уже упоминалось, основное направление работы Уполномоченного по правам
человека Ц это рассмотрение жалоб. Такие жалобы могут подаваться гражданами
РФ и находящимися на территории РФ иностранными гражданами и лицами без
гражданства.
Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие)
государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц,
государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или
действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не
согласен с решениями, принятыми по его жалобе. При этом законом установлено,
что Уполномоченного не рассматривает жалобы на решения палат Федерального
Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов РФ, - эти решения исключены из пределов его компетенции. (п.
1,2 ст. 16 Закона).
Интересующие нас в данном случае субъекты, решения или действия (бездействие)
которых могут быть обжалованы через Уполномоченного по правам человека, Ц это
государственные служащие и должностные лица.
[15] Круг лиц, являющихся государственными служащими, установлен Федеральным
законом РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Согласно
п. 1 ст. 3, государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в
порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной
должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за
счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта
РФ. При этом государственными должностями государственной службы считаются
государственные должности категорий "Б" и "В", т.е. соответственно:
Хдолжности, учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для
непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности
категории "А"; Хдолжности, учреждаемые государственными органами для
исполнения и обеспечения их полномочий.
Под государственными должностями категории "А" закон понимает должности,
устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (государственные
должности РФ), конституциями, уставами субъектов РФ (государственные
должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий
государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства,
председатели палат ФС РФ, руководители органов законодательной и
исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и другие). (п.
1 ст. 1 Закона). Перечисленные здесь должности категории "А" к госслужбе не
относятся.
Таким образом, к государственным служащим, чьи действия (бездействие) или
решения могут быть обжалованы посредством обращения к Уполномоченному по
правам человека, относятся только лица, замещающие государственные должности
категории "Б" и "В". Это, однако, не означает, что действия (решения)
Президента или министра не могут быть обжалованы в этом порядке. Они не
являются государственными служащими, но являются должностными лицами. Это
понятие не прописано в законе о государственной службе, но содержится в
Уголовном кодексе. Согласно примечанию к статье 285, должностными лицами
признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию
осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-
распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных
органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных
учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских
формированиях РФ. Более короткое и ясное определение, выработанное
юридической наукой: должностные лица Ц это лица, имеющие по закону право
совершать юридически-властные действия.
Таким образом, не все государственные служащие являются должностными лицами,
но и не все должностные лица Ц государственные служащие. Поэтому ФКЗ "Об
Уполномоченном по правам человека в РФ" упоминает обе данные категории,
которые частично перекрывают друг друга.
В законе также прописана процедура подачи и рассмотрения жалобы, которая не
является слишком сложной.
Согласно ст. 20 ФКЗ, получив жалобу, Уполномоченный имеет право:
1.принять жалобу к рассмотрению; 2.разъяснить заявителю средства, которые тот
вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3.передать жалобу
государственному органу, органу МСУ или должностному лицу, к компетенции
которых относится разрешение жалобы по существу (а такое направление жалобы
через Уполномоченного зачастую оказывается гораздо более действенным, чем в
случае направления ее гражданином непосредственно); 4.отказать в принятии
жалобы к рассмотрению.
Последнее обжалованию не подлежит, но должно быть мотивировано. Если жалоба
принимается к рассмотрению Уполномоченным, он должен информировать об этом
соответствующего субъекта, решения или действия (бездействие) которого
обжалуются.
При этом жалоба Ц не единственный способ инициирования рассмотрения дела.
Так, статья 21 устанавливает, что при наличии информации о массовых или
грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое
общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не
способных самостоятельно использовать правовые средства защиты,
Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры
в пределах своей компетенции.
Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к
компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в
проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. При этом немаловажно
уточнение, что такая проверка не может быть поручена тому органу или
должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.
Важные положения содержит статья 23 Закона. Она устанавливает права и
полномочия, которыми обладает российский омбудсман при рассмотрении жалобы.
Им корреспондируют соответствующие обязанности органов, должностных лиц и
государственных служащих в их взаимодействии с Уполномоченным. Так, при
проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:
1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы
местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных
органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и
организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности,
воинские части, общественные объединения;
2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного
самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения,
документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая
судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными
органами, должностными лицами и государственными служащими проверку
деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и
должностных лиц;
5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных
исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе
рассмотрения жалобы;
6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных
правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а
также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано
в возбуждении уголовных дел.
Кроме того, по вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом
безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами
расположенных на территории РФ органов государственной власти, органов МСУ,
предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых
форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами
начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и
воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.
Всем перечисленным выше правам соответствуют определенные обязанности
органов, должностных лиц и государственных служащих, которые вытекают из
смысла приведенных выше положений:
Хобеспечивать доступ в соответствующие органы и на заседания; Хбесплатно и
беспрепятственно предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и
документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий (они
должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения
запроса, если в самом запросе не установлен иной срок) Ц эта обязанность
должностных лиц отрегулирована в статье 34 ФКЗ; Хдавать объяснения по
подлежащим выяснению вопросам; Хсодействовать в проведении проверок;
Хпроводить по поручению омбудсмана экспертные исследования и готовить
заключения; Хобеспечивать доступ к материалам указанных в Законе уголовных,
гражданских дел и дел об административных правонарушениях; Хобеспечивать
реализацию права безотлагательного приема Уполномоченного руководителями и
другими должностными лицами указанных в Законе структур.
Что касается права Уполномоченного знакомиться с материалами судебных дел, то
механизм реализации этого правомочия был закреплен путем внесения изменений в
соответствующее процессуальное законодательство сразу после принятия ФКЗ "Об
Уполномоченном по правам человека в РФ".
Так, Федеральным законом "О внесении дополнений в Гражданский процессуальный
кодекс РСФСР" от 17 марта 1997 года №50-ФЗ была введена норма, согласно
которой соответствующие должностные лица обязаны по ходатайству
Уполномоченного истребовать в пределах своей компетенции из судов гражданские
дела для разрешения вопросов о наличии оснований для принесения протестов в
порядке надзора (ч. 4 ст. 322). ГПК дополнен также положением о праве
Уполномоченного знакомиться с гражданским делом, по которому решение или
определение о его прекращении вступило в законную силу.
Федеральный закон "О внесении дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс
РСФСР" от 17 марта 1997 года №51-ФЗ дополнил УПК нормой, которая обязывает
соответствующих лиц по ходатайству Уполномоченного истребовать в пределах
своей компетенции уголовное дело для разрешения вопроса о принесении протеста
на вступившие в законную силу приговор, определение или постановление суда
либо постановление судьи. В УПК также зафиксировано право Уполномоченного
знакомиться с уголовным делом, приговор по которому вступил в законную силу,
либо с делом, производство по которому прекращено, а также с материалами об
отказе в возбуждении уголовного дела.
Стоит отметить также поправки, внесенные в КоАП Федеральным законом "О
внесении дополнения и изменения в Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях" от 13 марта 1997 года №49-ФЗ. КоАП был дополнен новым
составом административного правонарушения. Согласно новой статье 16512,
вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ с целью
повлиять на его решения, неисполнение должностными лицами обязанностей,
установленных ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ", а равно
воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме влечет
административную ответственность в виде штрафа в размере до ста МРОТ.
Следует отметить также, что при рассмотрении жалобы должны быть выслушаны обе
стороны, как говорили еще древние римляне. Статья 25 ФКЗ устанавливает
обязанность Уполномоченного при рассмотрении жалобы предоставить
государственном органу, органу МСУ или должностному лицу, чьи решения или
действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым
вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою
позицию в целом.
По итогам рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан направить
соответствующему органу или должностному лицу, в решениях или действиях
(бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое
заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер
восстановления указанных прав и свобод (статья 27). Такое заключение должно
быть рассмотрено в месячный срок, и о принятых мерах в письменной форме
должно быть сообщено Уполномоченному (статья 35).
При этом в случае необходимости принятое заключение публикуется в печати.
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе (п. 1 ст. 29):
1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями
или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного
самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего
представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о
возбуждении дисциплинарного или административного производства либо
уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях
(бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и
гражданина;
3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в
законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда
либо постановления судьи;
4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а
также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
5)обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на
нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или
подлежащим применению в конкретном деле.
Уполномоченный, помимо рассмотрения конкретных жалоб, выполняет и важную
аналитическую функцию. Так, согласно положениям ст. 31, по результатам
изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения
итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:
1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и
должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся
к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных
процедур;
2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об
изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства
субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном
законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если
Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие)
государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц,
нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение
федерального законодательства и законодательства субъектов Российской
Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и
законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если
законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам
международного права и международным договорам Российской Федерации.
На взгляд большинства российских правозащитников,ряд положений
рассматриваемого закона требуют пересмотра. Во-первых, Уполномоченный по
правам человека должен обладать правом законодательной инициативы, что
существенно повысит его возможности и авторитет. Но такая коррекция Закона
невозможна без внесения соответствующих изменений в Конституцию, а именно в
часть 1 статьи 104, устанавливающую круг субъектов законодательной
инициативы.
Это не единственный недостаток Закона. Однако это и другие возможные
предложения по его совершенствованию предполагают изменение самой концепции
института омбудсмана в направлении существенного повышения его статуса и роли
в государственно-правовой системе страны. Например, стоило бы наделить
Уполномоченного правом обращения в Конституционный Суд не только в порядке
части 4 статьи 125, но также и в порядке части 2 и 5 той же статьи
Конституции, то есть обращаться с запросами о соответствии Конституции
указанных нормативных правовых актов и договоров, а также с запросами о
толковании Конституции.
Кроме того, важный момент, состоит в том, чтобы более четко прописать в
Законе задачи Уполномоченного. В Закон необходимо внести дополнения, которые
бы подчеркивали контрольную функцию омбудсмана. Удачная формулировка
содержится в Законе Санкт-Петербурга "Об Уполномоченном по правам человека в
Санкт-Петербурге". В варианте Федерального закона это могло бы звучать так:
"организация и осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина государственными органами, органами местного самоуправления,
должностными лицами, государственными служащими". Это Ц его первая задача.
Цели также стоит переформулировать. Сейчас они звучат слишком абстрактно и
неконкретно: "обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод
граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами МСУ и
должностными лицами". Это соразмерно тому, что говорится в Конституции о
должности президента: гарант Конституции, прав и свобод человека и
гражданина. В отношении главы государства допустимо столь широкое толкование,
а в отношении омбудсмана Ц нет. Гарантировать соблюдение всеми органами и
должностными лицами прав человека он, естественно, не может. Он может это
контролировать, применяя определенные меры воздействия, предоставленные ему
законом.
По мнению руководителя отдела совершенствования законодательства аппарата
Уполномоченного А.И. Лебедева, нужно выработать определенную концепцию
деятельности омбудсмана Ц определить, чем он должен заниматься, а чем нет,
какие именно жалобы он должен рассматривать. Например, интересное решение в
этом смысле найдено разработчиками петербургского закона об омбудсмане: "В
компетенцию Уполномоченного входит защита фундаментальных гражданских и
политических прав человека, определенных в статьях 2-21 Всеобщей декларации
прав человека, а также иных прав человека в случае их систематического или
массового нарушения на территории Санкт-Петербурга."
[16]
Кроме того, кажется упущением закона тот факт, что в нем несколько странным
образом вписаны собственно государственные служащие. Они входят в круг
субъектов, действия (решения) которых могут быть обжалованы (ст. 16). Однако
по какой-то причине они не вписаны в пункт 1 статьи 1, где говорится о целях
Уполномоченного, т.е. "обеспечение гарантий государственной защиты прав и
свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами
МСУ и должностными лицами". Получается странная вещь: в отношении госслужащих
Уполномоченный ничего не гарантирует, но жалобы на них принимает. То же самое
касается еще ряда положений, в частности, того, что государственному органу,
органу МСУ или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие)
обжалуются, должна быть дана возможность дать свои объяснения. А почему
государственным служащим такая возможность не должна предоставляться? То же
относится и к обращениям в суд, ходатайством о возбуждении дисциплинарного
или административного производства, уголовного дела. Еще по нормам Закона
получается, что запрашивать документы и материалы Уполномоченный может в том
числе и от госслужащих, а предоставлять их Закон обязывает только должностных
лиц. Можно задаться вопросом: эти правовые "проколы" Ц ошибка законодателей
или в них есть какой-то неведомый смысл?
Что же касается практики, то сегодня Уполномоченный по правам человека Ц не
самая авторитетная и влиятельная фигура в государстве. Видимо, должно пройти
немало времени, прежде чем этот институт сможет заслужить к себе уважение Ц
как со стороны общества, так и со стороны тех, чью деятельность он призван
контролировать. На первых порах многое зависит от личности человека,
занимающего этот пост. Олег Миронов, безусловно, менее яркий трибун и борец
за права человека, чем был его предшественник на этом посту Сергей Ковалев.
Хотя Миронов тоже выступает часто и вполне здраво, но его гораздо меньше
слышно.
Пока не радует и отношение иных государственных институтов к деятельности
Уполномоченного. Материальное и финансовое обеспечение российского омбудсмана
находится на крайне низком уровне. Так, в 2000 году бюджет Уполномоченного и
его аппарата составляет всего 41 млн. рублей (в несколько раз меньше, чем,
например, у Счетной палаты). Аппарат Миронова за два года уже 6 раз
подвергался реорганизации и составляет на сегодня 150 человек, а это примерно
столько же, сколько в Польше (130 человек), где значительно меньше населения,
чем в России. Кроме того, офис омбудсмана находится в здании, где размещаются
еще 45 организаций и действует пропускная система. Это также не способствует
улучшению имиджа Уполномоченного, который по смыслу своей деятельности должен
быть максимально открыт и доступен для граждан.
Заключение
Подводя итог данной работе можно констатировать, что на сегодняшний день
институт Уполномоченного по правам человека пока находится в начальной стадии
своего становления. Прогнозируя тенденции развития института Омбудсмана в
России можно предположить, что не исключена децентрализация функций
Уполномоченного по правам человека и образование специализированных служб,
Уполномоченного по делам Здравоохранения, Уполномоченного по делам тюрем,
Уполномоченного по военной службе, Уполномоченного по правам национальных и
этнических меньшинств, Уполномоченного по охране частной жизни.
В дальнейшем законодательство о омбудсмане, вероятно, будет
совершенствоваться. Основываясь на опыте других стран, можно предполагать и
надеяться, что он сможет стать эффективным инструментом контроля за
деятельностью государственных органов и их должностных лиц, государственных
служащих, контроля за соблюдением ими прав и свобод граждан.
А такой инструмент контроля крайне необходим, поскольку нарушения прав
человека со стороны государственных структур и их служащих (в особенности это
касается правоохранительных органов, которые, казалось бы, должны стоять на
страже закона и прав и свобод граждан) происходят повсеместно. Существующие
же механизмы защиты от этого произвола слишком слабы и неэффективны.
Развитие института Уполномоченного по правам человека может стать важным шагом в
этом направлении. При этом существенным фактором, от которого во многом зависит
эффективность его деятельности, является его опора в основном на институты
негосударственной правозащиты, тесное взаимодействие с общественными
правозащитными организациями. По мнению экс-президента Международного института
омбудсмана, д-ра Хорхе Луиса Майорано, если развитие института омбудсмана будет
проходить исключительно внутри государственного аппарата, в соответствие с его
логикой развития, то его эффективность не будет слишком высокой.
[17] Таким образом, омбудсман должен объединить и консолидировать вокруг
себя общественные институты, стать представителем гражданского общества во
взаимоотношениях с государством. Только тогда он сможет стать действенным
контролирующим органом, противодействующим нарушениям прав человека со стороны
государства и его служащих.
Список использованной литературы
1. Конституция Российской Федерации.
2. ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от
26.2.97 N 1-ФКЗ. // Собрание Законодательства РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.
3. ФЗ "О внесении дополнения и изменения в Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях" от 13 марта 1997 года №49-ФЗ. // Ведомости
Федерального Собрания Российской Федерации, №9, 21 марта 1997 года, ст. 392.
4. ФЗ "О внесении дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР"
от 17 марта 1997 года №50-ФЗ. // Ведомости Федерального Собрания Российской
Федерации, №9, 21 марта 1997 года, ст. 393.
5. ФЗ "О внесении дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" от
17 марта 1997 года №51-ФЗ. // Ведомости Федерального Собрания Российской
Федерации, №9, 21 марта 1997 года, ст. 394.
6. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению
конституционных функций Уполномоченного по правам человека" от 04.08.94 N
1587
7. Закон Санкт-Петербурга "Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-
Петербурге" (с изменениями на 11 сентября 1998 года).
8. Декларация прав человека и гражданских свобод. ВС РСФСР,
постановление от 22 ноября 1991 г. № 1920-1
9. Альваро Хиль-Роблес. Парламентский контроль за администрацией
(институт омбудсмана).- М.: Ad Marginem, 1997.
10. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. М., 1996. С. 353.
11. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к ФКЗ "Об уполномоченном по
правам человека в РФ". Ц М.: Норма, 1997.
12. Гражданское общество - в поисках пути / Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.,
1997. С. 204.
13. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации О. О. Миронова в 1998 г. // Российская газета, 10 и 11 марта 1999
г.
14. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации О. О. Миронова в 1999 г.
15. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации О. О. Миронова в 2000 г.
16. Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом
статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй.
Ц СПб: Институт права, 1999, с. 72-84.
17. Майорано Х.Л. Омбудсмен - Народный защитник // Государство и право, 1997 №9
18. Общая теория прав человека. /Руководитель авторского коллектива и
ответственный редактор доктор юридических наук Е.А. Лукашева. Ц М.:
Издательство НОРМА, 1996.
19. Пустынцев Б. Региональный омбудсман. или еще один депутат? // Развитие
института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2.
Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу
"Северная Пальмира". Ц СПб., 1999
20. Сунгуров А.Ю. Региональный уполномоченный по правам человека Ц первые
шаги в России. // Развитие института Уполномоченного по правам человека в
российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю.
Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". Ц СПб., 1999
21. Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмана. // Развитие
института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2.
Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу
"Северная Пальмира". Ц СПб
22. Цымбалова Н.А. Институт Уполномоченного по правам человека в России:
смысл создания и правовое регулирование. // Государство и право, 2000 №8
23. Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.
// Государство и право, 1999, №9
24. Лебедев А.И. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации. // Московский журнал международного права, №1/2000/37, январь-
март,
25. Хаманева Н. Ю. Специфика правового статуса уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его
деятельности // Государство и право. 1997. № 9.
[1] Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. М., 1996. С. 353.
[2] Гражданское общество - в поисках пути /
Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб., 1997. С. 204.
[3] Доклад о деятельности Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронова в 2000г
[4] Альваро Хиль-Роблес. Парламентский
контроль за администрацией (институт омбудсмана).- М.: Ad Marginem, 1997.
C.47.
[5] Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ
института омбудсмана. // Развитие института Уполномоченного по правам человека
в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю.
Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". Ц СПб., 1999. С. 148.
[6] Пустынцев Б. Региональный омбудсман.
или еще один депутат? // Там же. С. 194.
[7] Сунгуров А.Ю. Региональный
уполномоченный по правам человека Ц первые шаги в России. // Там же. С.198.
[8] Комарова В.В. Уполномоченный по правам
человека в Российской Федерации. // Государство и право, 1999, №9. С.21.
[9] Лебедев А.И. В аппарате Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации. // Московский журнал международного
права, №1/2000/37, январь-март. С.129.
[10] Ливеровский А.А., Романков Л.П.,
Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам
человека. // Ученые записки, выпуск второй. Ц СПб: Институт права, 1999. С.74.
[11] Общая теория прав человека.
/Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор доктор юридических
наук Е.А. Лукашева. Ц М.: Издательство НОРМА, 1996. С.368-369.
[12] Хаманева Н. Ю. Специфика правового
статуса уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы
законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. №
9. С. 28.
[13] Доклад о деятельности
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронова в 1998
г. // Российская газета, 10 и 11 марта 1999 г.
[14] Доклад о деятельности
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронова в 2000
г.
[15] Здесь и далее см.: Цымбалова Н.А.
Институт Уполномоченного по правам человека в России: смысл создания и правовое
регулирование
[17] Майорано Х.Л. Омбудсмен - Народный защитник // Государство и право, 1997 №9
