Шпора к ГОСАМ: Система муниципального управления (от Елены Шершнёвой)
Система муниципального управления
2.1.15. Местное самоуправление
Понятие и признаки местного самоуправления. Предметы ведения и полномочия
местного самоуправления. Теории местного самоуправления. Правовые основы
местного самоуправления.
Ответ:
Местное самоуправление Ц это один из видов управления определенными
общественными делами локального сообщества людей. Оно представляет собой
самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению
вопросов местного значения. Местное самоуправление организуется исходя из
интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оно автономно.
Вместе с тем автономия местного самоуправления имеет относительный характер.
ВоЧпервых, местное самоуправление существует и действует в системе общих
связей и отношений по управлению обществом в рамках данного государства. Как
часть целого, оно в соответствии с принципами теории систем не может не
подчиняться общесистемным качествам. ВоЧвторых, юридические принципы
организации и деятельности местного самоуправления устанавливаются
государственной властью, принятыми ее органами законами. ВЧтретьих,
материальные основы местного самоуправления во многом зависят от государства.
Основную часть необходимых органам местного самоуправления финансовых средств
они получают от государства. ВЧчетвертых, избранные главы местного
самоуправления (мэры, бургомистры и др.) в зарубежных странах обычно
утверждаются в качестве представителей государственной власти на местах. В
этом качестве они выполняют некоторые общегосударственные функции и несут
ответственность за это перед органами государства. В России этот вопрос решен
иначе: местным органам могут быть переданы с их согласия некоторые функции
государственных органов, и за их выполнение они тоже несут ответственность
перед государством.
Местное самоуправление Ц власть не только территориально ограниченная, но
ограниченная и по кругу полномочий. Ее органы вправе решать вопросы местного
значения в соответствии с законом. В унитарном государстве это закон,
принятый его парламентом.
Вообще говоря, общие принципы организации местного самоуправления в неявном виде
установлены Конституцией Российской Федерации, которая в этой части опирается
на положения Европейской Хартии местного самоуправления, а та, в свою очередь,
содержит принципы, сформулированные в двадцатых годах нашего столетия
профессором Л.А. Велиховым в его работе лОсновы городского хозяйства.
Коротко эти принципы (или признаки местного самоуправления) формулируются как:
- наличие собственной компетенции;
- обеспеченность исполняемых функций собственными ресурсами;
- обязательность существования в структуре органов местного самоуправления
выборных органов;
- законодательное регулирование местного самоуправления.
Существует несколько различных взглядов на суть местного, управления.
Общественная теория местного самоуправления возникла в связи с борьбой против
королевского абсолютизма. Сначала в городах, а затем в сельских поселениях
население отстояло право создавать свои выборные органы, которые управляли
местными делами. Первоначально это оформлялось хартиями, даруемыми монархами
городам. Затем территориальные коллективы стали принимать свои уставы, став
муниципальными образованиями наряду с городами. Муниципальные образования
имеют свой бюджет, свою собственность, содержат за свой счет подчиненных им
служащих.
Государственная теория местного самоуправления исходит из того, что местное
самоуправление в конечном счете Ц часть целостного управления обществом.
Основы местного самоуправления определяются законом. Поэтому сторонники этой,
теории считают, что местное самоуправление Ц продолжение государственной
власти, а органы и должностные лица местного самоуправления Ц лагенты
государственной власти на местах.
Принципы местного самоуправления
Принципы представляют собой основополагающие подходы, задающие общие
параметры местного самоуправления. Они обеспечивают необходимую меру единства
местного самоуправления в масштабах Российской Федерации.
Принципы местного самоуправления:
1) местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ;
2) принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется посредством
широкого набора специальных юридических средств, в совокупности дающих
представление об этом качестве муниципальной власти.
Местное самоуправление наделено собственной компетенцией, состоящей из
предметов ведения и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных
органов небезгранична, она имеет рамки, обусловленные ст. 12 Конституции РФ:
самостоятельность допустима лишь в пределах полномочий местного
самоуправления. Принцип самостоятельности опирается на права муниципальных
образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной
собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного
хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территории.
3) принцип независимости органов местного самоуправления Ц самый спорный из
всех. Тем не менее он остается неуязвимым в силу своей конституционности: в
ст. 12 Конституции РФ закреплено, что органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной власти;
4)ответственность местного самоуправления как принцип его деятельности
реализуется в различных предусмотренных законодательством формах: перед
населением конкретного муниципального образования, государством, физическими
и юридическими лицами. Ответственность перед населением наступает в
результате утраты его доверия. Основания и порядок решения этого вопроса
определяются уставами муниципальных образований;
5) недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения
должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами
государственной власти Ц принцип, отражающий сущность местного
самоуправления;
6) принцип судебной защиты местного самоуправления служит одновременно
гарантией от необоснованного воздействия государственной власти.
Этот принцип имеет еще одно более широкое толкование. Граждане, проживающие в
муниципальном образовании, органы и должностные лица местного самоуправления
вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными актов органов
государственной власти, нарушающих права местного самоуправления.
Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на
основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и
центральных органов власти в условиях демократического государства и
самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную
децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических
сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение
ряда реформ XVIII-XIX веков. Теория свободной общины. Впервые эта теория
возникла в середине XIX в. во Франции и Бельгии. Ее создатели - Турэ, Токвиль,
Гербер, Арене и др.- Община имеет право на самостоятельность и независимость от
центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает
общину, а лишь признает ее.- Право общины на заведование своими делами является
таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека.- Разделение дел,
которыми ведает община, на собственные и те, что передаются ей государством.
Общественная (хозяйственная) теория (0. Ресслер, Р. Моль, А.И. Васильчиков,
В.Н. Пешков) (сер. -втор. пол. XIX в.).- Общественные и политические интересы
не совпадают, поэтому за государством и обществом следует признать право ведать
только собственными делами.- Государство и самоуправление рассматривались как
два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание:
общенациональные интересы, с одной стороны, и местные - с другой.- Отстаивала
права местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными
делами независимо от государства. Теория свободной общины опиралась на идеи
естественного права. Хозяйственная и общественная теория самоуправления.
Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование
делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела
общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть
управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела
хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления,
равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении
государства обществу.
Правовые основы местного самоуправления
Правовое регулирование местного самоуправления в России относится к предметам
ведения субъектов Федерации. К совместному ведению Федерации и субъектов РФ
относится лишь установление общих принципов системы местного самоуправления
(п. ли ст. 7 Конституции РФ). В соответствии с этим Федерация вправе
издавать законы об общих принципах местного самоуправления. Местное
самоуправление регулируется законами субъектов РФ и уставами самих
муниципальных образовании.
Правовая основа местного самоуправления Ц это совокупность различных
нормативных правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы
местного самоуправления.
В состав правовой основы местного самоуправления в России входят
международноЧправовые нормы, содержащиеся в актах международного права.
В состав правовой основы местного самоуправления в России входят также
положения, содержащиеся в других правовых актах: в Конституции РФ (ст. 12,
гл. 8 и др.); основных законах (конституциях, уставах) субъектов РФ;
федеральных законах; указах Президента РФ; постановлениях Правительства РФ;
постановлениях Конституционного Суда РФ.
В состав правовой основы местного самоуправления могут входить положения
федеральных правовых актов и актов субъектов РФ, которые в целом относятся к
другим областям регулирования, но включают те или иные нормы, затрагивающие
вопросы местного самоуправления.
Особое место среди источников муниципального права занимают уставы
муниципальных образований и Европейская хартия местного самоуправления 1985
г.
Устав Ц это учредительный документ муниципального образования, имеющий для
данного образования всеобъемлющий характер, являющийся основой муниципального
нормотворчества и характеризующийся особым (усложненным) порядком принятия и
изменения.
Европейская хартия местного самоуправления Ц международный документ, но она в
1998 г. ратифицирована Россией (утверждена для себя) и таким образом стала в
России источником внутреннего права.
При регулировании полномочий органов муниципальных образований используется
принцип субсидиарности, в применении к разграничению предметов ведения
государства и государственных образований, с одной стороны, и муниципальных
образований Ц с другой. Он означает, что вопросы, которые можно решать на
низшем уровне, не следует передавать на верхний уровень, муниципальным
органам передаются задачи, с которыми не могут справиться объединения граждан
путем использования самоорганизации, других форм непосредственной демократии.
Есть и иные толкования принципа субсидиарности. Они имеют свои особенности
(например, в конституционном и международном праве, когда акцент делается на
содействии, поддержке при решении общих задач, если только такому содействию
не препятствует Конституция и не возражает та ветвь власти, которой
содействие оказывается).
2.1.16. Модели организации местного самоуправления за рубежом
Особенности организации местного самоуправления за рубежом. Основные модели -
англо-саксонская, континентальная и др.
Ответ:
Наличие эффективного местного самоуправления необходимо для нормального
функционирования любого демократического государства. При этом надо иметь в
виду, что понятие "местное самоуправление" в зарубежных странах включает в
себя два вида органов управления: местный представительный орган, избираемый
населением соответствующей административно-территориальной единицы и
принимающий решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительный
орган, руководимый мэром (бургомистром), исполняющий решения
представительного органа и осуществляющий оперативное управление и даже
некоторые государственные функции.
В настоящее время к этих странах функционируют три модели местного
управления: англосаксонская (английская), континентальная
(французская) и "смешанная". Различия данных моделей зависят прежде
всего от взаимоотношений местных органов между собой и с государственной
властью:
Англосаксонская модель распространена в Великобритании, США, Канаде,
Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, где местные
представительные органы формально выступают автономно в пределах своих
полномочий, без прямого подчинения вышестоящим органам. Для этой модели
характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства,
которые бы опекали представительные органы, избираемые населением
административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в
этих странах, особенно в США, непосредственно населением избираются и
некоторые должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь
наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие
значительную роль в подготовке и принятии отдельных решений.
Контроль за деятельностью местных органов управления в этих странах
осуществляется через центральные министерства и через суд. По месту и роли
местных органов в политической системе этих стран можно сделать вывод, что
они фактически являются составной частью государственного механизма. Термин
же "местное управление" служит для обозначения организации и деятельности
местных органов и обычно указывает лишь на один из критериев их отличия от
других государственных органов - на их местный (локальный) характер.
В странах континентальной Европы, франкоязычной Африке, Латинской Америке, на
Ближнем Востоке получила распространение так называемая континентальная (или
французская) модель управления. Ее отличия от англосаксонской базируются на
сочетании прямого государственного управления на местах и местного
самоуправления. Эта модель зародилась во Франции.
Континентальная модель является иерархической структурой, где происходит
сверху передача различных директив, а снизу поступает информация, и где на
государственные органы работают представители на местах. Данная модель
характеризуется также некоторой подчиненностью нижестоящих местных органов
самоуправления вышестоящим по структуре.
В рамках этой модели представительные органы порой создаются только в
административно-территориальных единицах, признанных в качестве
территориальных коллективов. На отдельных уровнях представительные органы
могут вообще отсутствовать (как, например, в районах и кантонах Франции).
Субъектом территориального самоуправления на трех основных уровнях во Франции
(коммуны, департаменты, регионы) является население, проживающее на данной
территории.
Реформой начала 80-х годов во Франции была ослаблена степень соподчиненности
между различными уровнями местных органов. В соответствии с законами от 7
января и 22 июня 1983 года ни один территориальный уровень- не может
осуществлять опеку над другим, за исключением ряда строго ограниченных
вопросов: региональный уровень поставлен над департаментом и коммунами в
социальных вопросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном
транспорте. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль
центра над местными представительными органами.
В развитых странах различия между этими двумя моделями обычно не носят
принципиального характера, они -находятся в определенном сближении между
собой, в особенности после муниципальных реформ во Франции и Великобритании,
проведенных в 80-х годах. Функционирование обеих моделей строится на многих
сходных принципах, свойственных современному демократическому государству.
Основой системы местных органов , самоуправления этих стран являются местные
представительные органы, формирующиеся в результате свободных и
состязательных выборов непосредственно населением.
В ряде развивающихся стран, где заимствованная у развитых демократий
англосаксонская или континентальная модель местного самоуправления выступает
лишь в качестве необходимой "декорации." для, авторитарной по своей сути
политической системы, в рамках которой волеизлияние граждан на выборах имеет
во многом несамостоятельный и заранее ориентированный характер, местное
самоуправление нельзя рассматривать как составную часть демократии.
Местное управление и Австрии, Германии, Японии, и некоторых других странах
имеет сходство с обеими моделями, обладая при этом и некоторыми своими
специфическими чертами. Это и позволяет выделить его в отдельную -
"смешанную" модель местного самоуправления.
В настоящий момент для нас практически наиболее интересен опыт местного
самоуправления стран, имеющих федеративную форму государственного устройства,
таких, в частности, как США и ФРГ. Представляет также интерес опыт Франции с
ее иерархической структурой местного управления и децентрализацией
территориального управления. Необходимым, на наш взгляд, является и более
пристальное изучение опыта Японии по развитию и совершенствовании) местного
самоуправления, так как реформа местного самоуправления там проводилась в
условиях тяжелейшего экономического кризиса и являлась одним из элементов
"японского экономического чуда".
Интересным представляется разработка западными исследователями вопросов
статуса местной власти и природы местного самоуправления. Сложившаяся за
рубежом практика местного самоуправления основывается в основном на двух
моделях муниципальной организаци: первая предполагает формирование за счет
гражданской инициативы населения, вторая строится сверху, под присмотром и
контролем государства. Исследователи разделяют существующие модели на англо-
саксонскую, утвердившуюся в Великобритании, США, Канаде, Австралии, т.е. в
основном в англоязычных странах и континентальную, распространенную в Европе,
франкоязычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке. Существование
этих двух моделей во многом определяют подходы зарубежных авторов к природе
местного самоуправления и оценке его развития в других странах, в т.ч. и в
России. Со своей стороны, практика местного самоуправления на Западе оказала
существенное влияние на складывание системы местного самоуправления России в
середине 90-х годов и выбор модели и направления развития отечественного
самоуправления.
В англосаксонской модели избираемые населением органы местного самоуправления
самостоятельны в вопросах, отнесенных законом к их исключительной компетенции
и в которых ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их
действия или руководить ими. В этой модели отсутствует прямое подчинение
нижестоящих органов самоуправления вышестоящим и любая местная община
представляет собой собственный мир, живущий по своим обычаям и правилам,
пусть даже в рамках общегосударственных законов. В англосаксонской модели
ведущая роль в управлении на местах принадлежит не столько органу местного
самоуправления в целом, сколько его профильным комиссиям и комитетам.
Континентальная модель предусматривает наличие на муниципальной территории
чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью
органов местного самоуправления. В странах континентальной модели сохраняется
соподчиненность органов самоуправления различных уровней. Кроме того, в
отличие от стран с англосаксонской моделью, местные органы могут принимать
участие в осуществлении власти на национальном уровне. Так, например, во
Франции муниципалитеты участвуют в выборах Сената. Наличие двух базовых
моделей предопределяет различный статус местной власти и понимание природы
местного самоуправления в западной историографии. В США, Канаде, Австралии
отношение к муниципальным органам носит утилитарный и подчеркнуто аполитичный
характер, описываемый с помощью триады лroads, rats, and rubbish (лдороги,
крысы, и мусор). В Европе муниципалитеты имеют больший общественный статус,
сообщаясь с системой власти и государственным управлением и участвуя в
политической жизни.
Одной из актуальных тем в современной западной историографии является
изучение вопроса влияния глобализации на местное самоуправление. Специалисты
расходятся во мнениях о будущем муниципалитетов в новых политических,
экономических, социальных условиях, которые задает концентрация власти и
наднациональный уровень глобализации, а также технический и информационный
прогресс. Ряд исследователей полагает, что в современных условиях местное
самоуправление утрачивает свою актуальность, превращаясь в некий институт по
оказанию услуг, приходящий на смену духу общественной солидарности. Более
того: даже не предоставления услуг, сколько контроля за их предоставлением.
Роль гражданина в местном самоуправлении такого глобализирующегося мира
меняется: он прежде всего становится потребителем, а не избирателем.
Присутствует и другая точка зрения. По ней одна и та же динамика порождает и
централизацию, и децентрализацию, укрепляющую локальные сообщества в
соответствующих национальных контекстах. При этом самоуправление начинает
активно развиваться именно как форма адаптации самобытности и личности к
универсальному окружению.
На Западе проблематика местного самоуправления разрабатывается весьма активно
и ей посвящен целый перечень специализированных изданий и международных
журналов. В изучении местного самоуправления на Западе сложился определенный
классификационный стандарт, включающий в себя такие разделы и направления
исследований как история и традиции местного самоуправления, его статус,
понятия и ценности, общегосударственная структура и ее вариации,
взаимодействие с другими структурами власти, внутренняя структура,
гражданское участие и децентрализация в муниципальных образованиях,
управление на территориях с особым статусом (столицы, закрытые территории и
т.п.), муниципальные услуги и их выполнение, финансы, выборы и выборные
органы, реформирование и реорганизация, а также сравнительный анализ. В целом
следует отметить, что в 90-е годы, особенно после присоединения России в 1996
году к Европейской хартии о местном самоуправлении, произошел заметный рост
интереса отечественных ученых и практиков к зарубежным исследованиям местного
самоуправления. Следствием этого стало активное проникновение в Россию
западных муниципальных концепций, проявившихся и в ФЗ 1995 года и в еще
большей степени в ФЗ лОб общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации 2003 года.
С учетом западных моделей местного самоуправления и Европейской хартии в
российский правоприменительный оборот с середины 90-х вошли понятия
лмуниципальное образование, лместный референдум, лорганы местного
самоуправления, лмэр и др. Исследователями отмечалось, что политическая
система Российской Федерации все более трансформируется в сторону западных
образцов. Так, по мнению К.П.Ланге лнесмотря на то, что принципы
парламентаризма и федерализма были для страны внове, их все же удалось
привить на российскую почву. Однако, отмечает автор, лэтот процесс до сих
пор не носит необратимого характера. В конце 90-х годов появилась потребность
в научном и практическом осмыслении опыта местного самоуправления,
накопленного в ходе реализации закона 1995 года. Рядом исследователей
отмечалось, что тенденции, сложившиеся в сфере местного самоуправления к
этому времени, могут характеризоваться как неблагоприятные для его развития в
конституционном варианте, т.е. как самостоятельного в пределах своих
полномочий уровня власти. Появились понятия логосударствление,
лгубернаторизация местного самоуправления. Параллельно отмечалось, что
возрастает уровень отчуждения населения от местной власти. В этой связи на
стыке ХХ и ХХI века появилось большое количество работ, как бы
предвосхищавших появление федерального закона 2003 года. Их актуальность во
многом обуславливалась грядущей новой реформой местного самоуправления 2006
года и вовлеченностью многих авторов в ее разработку, либо практическим
обсуждением ее основных принципов.
2.1.17. Вопросы местного значения
Понятие вопросов местного значения. Особенности и отличия перечня вопросов
местного значения поселения, муниципального района, городского округа.
ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ - в РФ вопросы непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым
уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ*, ФЗ лОб
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации**,
законами субъектов РФ (см. также Местный референдум).
К В.м.з. обычно относят: а) местные бюджет, налоги и сборы, иные местные
финансовые ресурсы; б) муниципальную собственность; в) планировку и застройку
территорий местного самоуправления, системы местного энерго-, водо- и
теплоснабжения, местный жилой фонд и коммунальное хозяйство, системы местных
коммуникаций (связь, СМИ и др. системы коммуникаций), местное строительство и
реконструкцию, инженерное обеспечение; г) местные транспорт и дороги; д)
благоустройство территорий; е) землеустройство и землеотвод; ж) торговлю,
общественное питание, бытовое и коммунальное обслуживание; з) др. вопросы,
перечень которых определяется федеральным законодательством и
законодательством соответствующего субъекта РФ с учетом мнения органов
местного самоуправления.
Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения местного
самоуправления, подробно изложены в главе 3 Закона об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации. Причем они
устанавливаются по всем уровням (типам) муниципальных образований: вопросы
местного значения поселения (ст.14), вопросы местного значения муниципального
округа (ст. 15), вопросы местного значения городского округа (ст.16).
Федеральный закон УОб общих принципах организации местного самоуправления в
Российской федерацииФ содержит достаточно обширный перечень вопросов местного
значения, которые отнесены к ведению муниципальных образований. Однако этот
перечень не является исчерпывающим. Он может быть расширен законами субъектов
Российской Федерации, относящими к вопросам местного значения и иные вопросы,
которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению.
Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему^рассмотрению
также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других
муниципальных образований и органов государственной власти.
Конкретный перечень вопросов местного значения, относящихся к ведению
муниципального образования, закрепляется в его уставе.
Законами субъектов Российской Федерации разграничиваются предметы ведения
муниципальных образований в том случае, если в границах территории
муниципального образования (например, района) имеются другие муниципальные
образования (города, поселки, станицы и т.д.).
Предметы ведения между городским муниципальным образованием и
внутригородскими муниципальными образованиями, если таковые имеются,
разграничиваются уставом города.
Органы государственной власти не вправе принимать к своему рассмотрению и
решать вопросы, отнесенные к ведению местного самоуправления: осуществление
местного самоуправления органами государственной власти и государственными
должностными лицами не допускается.
Общим для всех уровней муниципальных образований являются такие вопросы, как
формирование, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов, контроль за
их исполнением; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в их
собственности; организация в их границах электро- и газоснабжения и т.д.
Другие вопросы местного значения четко разграничены между поселением и
муниципальными районами, а за городскими округами закреплен весь перечень
вопросов местного значения поселений и муниципальных округов.
ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ПОСЕЛЕНИЯ. К вопросам местного значения
поселения относятся:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за
исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности поселения;
4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения
населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов
и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов
поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и
иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального
значения;
6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в
улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным
законодательством, организация строительства и содержания муниципального
жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и
организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в
границах поселения;
9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных
пунктов поселения;
10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи,
общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
11) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование
библиотечных фондов библиотек поселения;
12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения
услугами организаций культуры;
13) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения,
охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного
(муниципального) значения, расположенных на территории поселения ;
13_1) создание условий для развития местного традиционного народного
художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии
народных художественных промыслов в поселении;
14) обеспечение условий для развития на территории поселения физической
культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-
оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;
15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация
обустройства мест массового отдыха населения;
16) оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом
опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;
17) формирование архивных фондов поселения;
18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
19) организация благоустройства и озеленения территории поселения,
использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо
охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов
поселения;
20) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и
застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения
документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство,
разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства,
реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства,
расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов
градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие,
в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для
муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием
земель поселения;
21) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и
номерами домов;
22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
23) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите
населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера;
24) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных
служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
25) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке
муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;
26) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных
объектах, охране их жизни и здоровья;
27) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных
местностей и курортов местного значения на территории поселения;
28) содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание
условий для развития малого предпринимательства;
29) расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и
организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение
в соответствии с жилищным законодательством;
30) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в
поселении
31) осуществление в пределах, установленных водным законодательством
Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование
населения об ограничениях их использования;
32) осуществление муниципального лесного контроля и надзора.
Органы местного самоуправления поселения имеют право на создание музеев
поселения.
Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не
отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных
образований, органов государственной власти и не исключенные из их
компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации,
только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций
и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта
Российской Федерации) - ст.14 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации".
ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА.
К
вопросам местного значения муниципального района относятся:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района,
контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального
района;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности муниципального района;
4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения
поселений;
5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения
вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также
осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и
осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством
Российской Федерации ;
6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и
организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах
муниципального района;
6.1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и
(или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на
территории муниципального района;
7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на
территории муниципального района;
8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального
района муниципальной милицией;
9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей
среды;
10) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального
общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным
общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому
обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов
государственной власти субъектов Российской Федерации; организация
предоставления дополнительного образования детям (за исключением
предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального
значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории
муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
11) организация оказания на территории муниципального района (за исключением
территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством Российской
Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской
помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу
исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному
обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной
помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и
больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-
авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и
после родов;
12) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
13) утверждение схем территориального планирования муниципального района,
утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования
муниципального района документации по планировке территории, ведение
информационной системы обеспечения градостроительной деятельности,
осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие,
в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района
для муниципальных нужд;
14) выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории
муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о
демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории
муниципального района, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от
13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе";
15) формирование и содержание муниципального архива, включая хранение
архивных фондов поселений;
16) содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест
захоронения, организация ритуальных услуг;
17) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав
муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и
бытового обслуживания;
18) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими
библиотеками, комплектование их библиотечных фондов;
19) создание условий для обеспечения поселений входящих в состав
муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций
культуры;
20) создание условий для развития местного традиционного народного
художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального
района;
21) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав
муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.
22) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите
населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера;
23) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных
местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;
24) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке
муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных
территориях;
25) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных
объектах, охране их жизни и здоровья;
26) создание условий для развития сельскохозяйственного производства в
поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия;
27) обеспечение условий для развития на территории муниципального района
физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных
физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района;
28) организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по
работе с детьми и молодежью.
29) осуществление в пределах, установленных водным законодательством
Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление
правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых
нужд.
Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и
полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных
территориях, в том числе полномочиями органов местного самоуправления
поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в
соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав
муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного
самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих
полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих
поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом
Российской Федерации.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать
соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в
состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих
полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета
муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с
Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать
положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том
числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей
части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых
полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение
соглашений.
Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями
полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно
использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях
и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального
образования - ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации".
ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ГОРОДСКОГО ОКРУГА.
К вопросам местного значения городского округа относятся:
1. Формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и
контроль за исполнением данного бюджета.
2. Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов
городского округа;
3. Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности городского округа.
4. Организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо-,
водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.
5. Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования,
мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального
значения.
6. Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и
нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с
жилищным законодательством, организация строительства и содержания
муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.
7. Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и
организация транспортного обслуживания населения в границах городского
округа.
8. Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций в границах городского округа.
9. Организация охраны общественного порядка на территории городского
округа муниципальной милицией.
10. Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского
округа.
11. Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах
городского округа.
12. Организация и осуществление экологического контроля объектов
производственного и социального назначения на территории городского округа,
за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют
федеральные органы власти.
13. Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального
общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным
общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому
обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов
государственной власти субъектов Российской Федерации; организация
предоставления дополнительного образования на территории городского округа, а
также организация отдыха детей в каникулярное время.
14. Организация оказания на территории городского округа скорой
медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-
санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях,
медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов.
15. Создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами
связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
16. Организация библиотечного обслуживания населения.
17. Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей
городского округа услугами учреждений культуры.
18. Охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах
городского округа.
19. Обеспечение условий для развития на территории городского округа
массовой физической культуры и спорта.
20. Создание условий для массового отдыха жителей городского округа и
организация обустройства мест массового отдыха населения.
21. Опека и попечительство.
22. Формирование и содержание муниципального архива.
23. Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
24. Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и
промышленных отходов.
25. Организация благоустройства и озеленения территории городского
округа. Использование и охрана городских лесов, расположенных в границах
городского округа.
26. Планирование застройки, территориальное зонирование земель городского
округа, установление правил землепользования и застройки территории
городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа
для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление контроля за
использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной
и градостроительной документации.
27. Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и
номерами домов.
Несмотря на значительный перечень вопросов местного значения, изложенный в
Федеральном законе №131. он не в полной мере соответствует положениям
конституции России и некоторым другим законодательным актам.
2.1.18. Территориальные основы местного самоуправления
Понятие территориальных основ местного самоуправления. Понятие и признаки
муниципального образования. Поселение, муниципальный район, городской округ,
межселенные территории. Модели территориальной организации местного
самоуправления.
Понятие территориальных основ местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется на определенной территории.
Это территориальное самоуправление. В РФ местное самоуправление
осуществляется на всей ее территории в городских, сельских поселениях и на
других территориях.
ФЗ № 154 относит к этим территориям территории городов, поселков, станиц,
районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других
муниципальных образований.
Что касается городских поселений, то к ним в РФ относятся города и поселки
городского типа. К первым относятся-, города федерального значения (их всего
два -Москва и Санкт-Петербург); города республиканского, областного, краевого
и окружного (автономного округа) значения; и города районного значения.
Российское законодательство не предусматривает какого-либо исключения
для тех или иных типов городов, на территории которых их население вправе
осуществлять местное
самоуправление (это касается и городов федерального значения).
К поселкам городского типа относятся рабочие поселки, курортные поселки и
дачные поселки.
К сельским поселениям на территории РФ относятся: сельские районы,
сельсоветы, сельские поселки, села, деревни, станицы, хутора, аулы и т.п.
Как видно из приведенного перечня территорий, местное самоуправление в РФ
осуществляется, прежде всего, в пределах определенных административно-
территориальных единиц, которые образуют территориальное
устройство каждого из субъектов РФ и относятся к компетенции последних.
Однако, территориальные основы местного самоуправления не всегда
могут совпадать с административно-территориальными единицами. Оно может
осуществляться и на территориях, не являющихся таковыми: округ (район) в
городе: село; деревня; станица и др.
В принципе местное самоуправление в РФ может осуществляться на любой части
территории России. При этом, население городскою, сельского поселения,
независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление
местного самоуправления.
Вместе с тем, в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны
страны и безопасности государства, допускается ограничение прав граждан на
осуществление местного самоуправления на отдельных территориях в РФ, однако,
только на основании соответствующих федеральных законов. Этими
территориями могут быть приграничные территории, военные городки,
закрытые административно-территориальные образования.
Субъекты РФ своими решениями не могут исключать какие-либо территории и право
их населения на создание муниципальных образований и осуществление в них
местного самоуправления, тем более без учета мнения населения этих
территорий. В противном случае это бы противоречило Конституции РФ и
Федеральному закону № 154.
Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских
поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны,
земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах
муниципального образования, независимо от форм собственности и целевого
назначения.
Муниципальное образование: понятие, виды, признаки.
Муниципальное образование Ч населенная территория, в границах которой
местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и
иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.
Городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей
территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная ФЗ
154, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется
муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного
самоуправления.
Члены муниципального образования: Только граждане РФ, проживающие на его
территории.
Ассоциации (союзы)
МО в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления
своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или
союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих
организаций.
Им не могут передаваться полномочия ОМС, выборных должностных лиц ОМС ни под
каким предлогом.
Их решения носят только рекомендательный характер и принимаются на основе
консенсуса.
Символика МО
МО вправе иметь собственную символику (герб, эмблемы, др. символику),
отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национально-
этнические и иные традиции и особенности. Это право МО, но не обязанность.
Характерные признаки муниципального образования
Наличие территории городского или сельского типа;
Наличие на этой территории компактно проживающего населения, объединенного
общими интересами;
Факт прямого волеизъявления населения данной территории на создание
муниципального образования, а также его санкционирование соответствующими
государственными органами субъекта РФ;
Осуществление в данных территориальных пределах местного самоуправления;
Наличие на данной территории муниципальной собственности;
Наличие местного бюджета;
Наличие выборных органов местного самоуправления.
Поселение, муниципальный район, городской округ, межселенные территории.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ лОб
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в
Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований:
- сельское поселение Ч один или несколько объединенных общей
территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень,
хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых
местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или)
через выборные и иные органы местного самоуправления
-
городское поселение Ч город или поселок, в которых местное
самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через
выборные и иные органы местного самоуправления
-
муниципальный район Ч несколько поселений и (или) межселенных территорий,
объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление
осуществляется в целях решения вопросов местного значения
межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через
выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять
отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного
самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации
- городской округ Ч городское поселение,
которое не входит в состав муниципального района и органы местного
самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных
настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и
вопросов местного значения муниципального района, а также могут
осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам
местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации
- внутригородская территория
города федерального значения Ч часть территории города федерального
значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется
населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного
самоуправления
В связи с проводимой муниципальной реформой в России складывается
двухуровневая система местного самоуправления. По смыслу законодательства о
местном самоуправлении территория всех субъектов Российской Федерации
поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а
территория муниципальных районов Ч на территории городских и сельских
поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться
межселенные территории. В городских округах не может быть других
муниципальных образований, такие муниципальные образования упразднены с 2006
года. Территории городов федерального значения разделяются на территории
внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).
Территории муниципальных образований в большинстве субъектов Российской
Федерации совпадают с административно-территориальным делением, при этом
городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного,
окружного значения, городскому поселению Ч город или поселок районного
значения, сельскому поселению Ч сельсовет или сельский округ, но во многих
регионах имеются расхождения.
В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают наравне с
другими участниками гражданских правоотношений Ч гражданами, юридическими
лицами, а также Российской Федерацией и ее субъектами. От имени
муниципального образования выступают уполномоченные органы местного
самоуправления.
По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (на 26 мая
2005 года), в Российской Федерации с 2006 года будет образовано 24079
муниципальных образований (исключая Чеченскую Республику, Ингушскую
республику и Владимирскую область), из них 19769 сельских поселений, 1773
городских поселений, 1780 муниципальных районов, 521 городской округ, 236
внутригородских территорий (125 в Москве, 111 в Санкт-Петербурге, в других
городах с 2006 года внутригородские территории отменены), однако с этого
времени во многих регионах произошли преобразования, и эти показатели
изменились.
Распределение населения по типам муниципальных образований
[1]:
- городские округа Ч 38,3 %
- городские поселения Ч
16,1 %
- сельские поселения Ч 35,2 %
-
внутригородские территории городов федерального значения Ч 10,4 %
Модели территориальной организации местного самоуправления
в субъектах Российской Федерации сложились 3 модели территориальной
организации местного самоуправления: административно-территориальная
(районная), поселенческая и смешанная.
Административно-территориальная модель с одноуровневыми муниципалитетами,
сформированными главным образом на базе крупных городов и административных
районов, получила распространение более чем в половине субъектов Российской
Федерации. По данным Комитета Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и
региональной политике данная модель местного самоуправления действует в 47
субъектах Российской Федерации. В данную группу входят следующие регионы
России:
Республики: Бурятия, Дагестан, Карелия, Коми, Марий Эл, Тыва;
Удмуртская и Чувашская
Республики;
- Краснодарский
край;
-
области: Архангельская, Белгородская, Волгоградская, Вологодская,
Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Камчатская, Кемеровская,
Кировская, Костромская, Ленинградская, Новгородская, Омская, Пермская,
Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская,
Смоленская, Тверская, Томская, Тульская, Ульяновская, Читинская, Ярославская;
- Еврейская
автономная область;
- Автономные Округа: Коми-Пермяцкий, Корякский, Таймырский
(Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский,
Эвенкийский, Ямало-Ненецкий.
В 19 субъектах Российской Федерации действует поселенческая модель с
одноуровневыми муниципалитетами, сформированными на базе городских и сельских
поселений и сельских округов (волостей, сельсоветов). В эту группу входят
следующие субъекты Российской Федерации:
Республики:
Адыгея, Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Саха
(Якутия), Татарстан, Хакасия;
Карачаево-Черкесская Республика;
Ставропольский
край;
Области: Курская,
Новосибирская, Оренбургская, Пензенская, Тюменская;
Города:
Москва, Санкт-Петербург;
Автономные Округа: Агинский Бурятский, Ненецкий.
Из 19-ти субъектов Российской Федерации, избравших поселенческий принцип
организации местного самоуправления, в 11-ти создана двухуровневая структура
региональной государственной власти, подразумевающая создание в границах
административно-территориальных единиц (городов и районов) территориальных
органов государственной власти (в вышеприведенном перечне субъектов РФ данные
регионы подчеркнуты). По неизвестным нам причинам к списку регионов с
двухуровневой структурой государственной власти и одноуровневыми
муниципалитетами, организованными по поселенческому принципу, не была
отнесена Тюменская область, хотя достоверно известно, что в каждом
административном районе юга этой области есть Главы, назначаемые Губернатором
и представляющие на местах исполнительную власть.
В 22 субъектах Российской Федерации действует так называемая смешанная модель
местного самоуправления с двухуровневыми муниципалитетами: верхний уровень -
крупные города и сельские районы, нижний уровень - внутригородские,
внутрирайонные поселения и сельские округа (волости, сельсоветы). В данную
группу входят следующие регионы:
Республика: Мордовия, Северная Осетия - Алания;
Кабардино-Балкарская
Республика;
Края: Алтайский, Красноярский, Приморский, Хабаровский;
Области: Амурская, Астраханская, Брянская, Владимирская, Воронежская,
Курганская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская,
Орловская, Псковская, Тамбовская, Челябинская.
Наконец, в одном субъекте Российской Федерации - в Чеченской Республике -
местное самоуправление пока не существует.
В целом же в России в настоящее время наблюдается тенденция к укрупнению
муниципальных образований путем объединения сельских и городских
муниципалитетов и создания муниципальных образований на уровне
административных районов. Так, за последние пять лет общая численность
муниципальных образований сократилась с 25 тысяч до немногим более 12 тысяч.
В Республике Бурятия, как уже говорилось, была избрана административно-
территориальная модель местного самоуправления, в рамках которой было создано
23 муниципальных образования на базе существующих административных районов, а
также городов Улан-Удэ и Северобайкальск. Как было сказано на межрегиональной
научно-практической конференции лЗаконодательное регулирование деятельности
органов местного самоуправления: опыт, проблемы, перспективы, прошедшей в
2000 г. в г.Улан-Удэ, вопрос об оптимальной территориальной организации
местной власти на момент формирования местного самоуправления был решен в
республике правильно, т.к. лсоздание внутрирайонных муниципальных образований
нарушило бы управляемость социально-экономической инфраструктурой исторически
сложившихся административно-территориальных единиц - районов, что негативно
повлияло бы на финансово-экономическое показатели в целом. Кроме того, в
условиях дефицита бюджетных средств, выделяемых на развитие местного
самоуправления из республиканского бюджета, и ограниченности самих местных
бюджетов лбыло бы нецелесообразным создание муниципальных образований, у
которых собственная доходная часть местного бюджета не покрывает расходы на
содержание муниципальных служащих.
Проблемы территориальной организации местного самоуправления, взаимосвязанные
с проблемами разграничения полномочий и финансово-экономической
обеспеченности муниципальных образований, мешают эффективному развитию
местного самоуправления в Российской Федерации.
Дискуссия о наиболее удачной с точки зрения экономической эффективности
модели территориального устройства местного самоуправления ведется с момента
обсуждения проекта Конституции Российской Федерации в 1993 г. и идет до сих
пор. В обсуждение этой проблемы втянуты все регионы России.
2.1.19. Формирование программ комплексного социально-экономического развития
муниципального образования
Правовые основы и субъекты формирования программ. Этапы формирования
программы социально-экономического развитии: организационно-подготовительный,
прогнозно-аналитический, плановый (формирование долгосрочного, среднесрочных и
годовых планов).
Комплексное социально-экономического развитие муниципального образования
отнесено Федеральным законом УОб общих принципах организации местного
самоуправления в Российской ФедерацииФ к предметам ведения местного
самоуправления.
Под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования
понимается управляемый процесс внесения изменений в различные сферы
жизнедеятельности муниципального образования, направленный на достижение
определенного уровня социального и экономического развития на территории
муниципального образования, для наиболее полного удовлетворения материальных и
духовных потребностей населения и обеспечения интересов государства.
Комплексность социально-экономического развития муниципального образования
предполагает пропорциональность развития производственной и социальной сферы,
сбалансированность экономических и социальных аспектов функционирования
местного сообщества, формирование и совершенствование системы участия жителей
в местном самоуправлении, оптимизацию отношений с другими территориями и
отдельными хозяйствующими субъектами, а также эффективное взаимодействие со
всеми уровнями власти.
Разработке Программы может предшествовать этап разработки концепции
(стратегии) социально-экономического развития муниципального образования.
Концепция социально-экономического развития муниципального образования - это
система представлений о стратегических целях и приоритетах
социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации
целей.
Концепцию следует разрабатывать в том случае, если у органов местного
самоуправления нет четкого мнения о целях, стратегии и возможных ресурсах
развития территории. Если общие целевые ориентиры, основные направления и
способы для их достижения уже выработаны, то можно сразу начинать с
разработки программы.
Программа комплексного социально-экономического развития муниципального
образования (в дальнейшем - Программа)
представляет систему увязанных
между собой по содержанию, срокам, ресурсам и месту проведения мероприятий и
действий, направленных на достижение намеченных целей перспективного развития
муниципального образования и поэтапное решение важнейших проблем регионального
и местного характера.
По своему масштабу и характеру решаемых проблем программы комплексного
социально-экономического развития муниципальных образований могут быть
областными и муниципальными.
Областные программы представляют собой документ, содержащий совокупность
мероприятий, направленных на решение общих для всех или нескольких
административных территорий области проблем, требующих согласованных совместных
действий органов государственной власти и местного самоуправления,
хозяйствующих субъектов, финансируемых полностью или преимущественно из
областного бюджета.
Муниципальные программы, прежде всего, направлены на достижение локальных
стратегических целей и эффективное решение приоритетных задач
социально-экономического развития конкретных муниципальных образований,
финансирование которых осуществляется в основном за счет местных бюджетов с
привлечением других источников.
Программа должна содержать:
- анализ конкретной сложившейся ситуации на территории муниципального
образования;
- характеристику состояния проблем социально-экономического развития;
- структурированные стратегические цели и варианты их достижения, основные
задачи и приоритетные направления местной политики в различных сферах
жизнедеятельности муниципального образования;
- комплекс программных мероприятий, размеры и источники ресурсного обеспечения;
- механизм финансирования и перечень конкретных исполнителей, обеспечивающих
реализацию Программы;
- организацию системы управления и контроль за ходом ее реализации;
- расчеты экономической эффективности.
В соответствии с общепринятыми требованиями Программа оформляется в виде:
- титульного листа;
- текста и таблиц;
- расчетов, необходимых для обоснования показателей Программы;
- паспорта программы в виде отдельного документа.
Необходимо выделить три этапа подготовки Программы комплексного
социально-экономического развития муниципального образования
1. Первый этап - организационно Ц подготовительный
Основанием для начала разработки программы и планов социально Ц
экономического развития муниципального образования является решение
органа представительной власти, которое, формулирует постановку задач,
устанавливает сроки плановых периодов, сроки реализации отдельных этапов и
работы над программой в целом, а также определяет в бюджете
муниципалитета размеры и источники финансирования работ.
Инициатором принятия подобного решения, как правило, выступает глава
муниципального образования, который обосновывает необходимость
разработки программы и выносит на рассмотрение органов
представительной власти проект решения по данному вопросу.
Правовой основой для подготовки документов органов местного
самоуправления по вопросам территориального планирования являются:
- Конституция Российской Федерации;
- Гражданский кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон от 20.07.1995г. № 115-ФЗ лО государственном
прогнозировании и программах социально Ц экономического развития
Российской Федерации;
- Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ лОб общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации;
После решения, принятого органом представительной власти, главой
муниципального образования издается постановление, в котором
определяется:
- состав коллектива разработчиков программа (план) социально-
экономического развития территории;
- подразделение муниципального образования, ответственное за
формирование сводного итогового документа и представление его главе
муниципального образования;
- сроки вынесения плана на рассмотрение органа представительной власти;
- статьи бюджета, из которых будут финансироваться плановые работы;
- размеры и порядок финансирования работ.
2. Второй этап - прогнозно-аналитический
Второй этап работ по формированию комплексных программ социально
Ц экономического развития муниципальных образований предполагает
следующую последовательность работ:
2.1.Формирование и анализ информационной базы муниципальных образований.
2.2. Разработку Концепции развития муниципальных образований.
Рассмотрим каждый из видов названных работ более подробно.
2.1. Формирование и анализ информационной базы
Накопление и систематизация информации о фактическом состоянии социально
Ц экономического развития муниципального образования должна вестись
в трех направлениях:
Во-первых, на основе данных государственной статистики, других
ведомств, располагающих необходимой информацией, а также данных,
представленных на договорной основе предприятиями реального сектора
экономики, как суммы индикаторов, характеризующих состояние развития
экономики и социальной сферы муниципального образования
Во-вторых, систематизируется информация по ресурсному и природному
потенциалу муниципального образования и поступившая по запросам из
министерств и ведомств субъекта Российской Федерации.
В-третьих, для определения оптимального направления развития
муниципальных образований, выбора стратегических приоритетов его
развития целесообразно провести репрезентативный опрос представителей
всех слоев муниципального гражданского сообщества:
- муниципального управления - в лице руководителей структурных
подразделений администрации муниципального образования;
- крупного, среднего и малого бизнеса в лице владельцев, руководителей
и главных специалистов предприятий и организаций, расположенных на
территории муниципального образования;
- общественных организаций - в лице руководителей и активистов
общественных организаций, действующих на территории муниципального
образования;
- жителей муниципального образования Ц в лице всех возрастных и
имущественных категорий граждан.
2.2. Разработка Концепции социально-экономического развития
муниципального образования
На данном этапе формируется согласованная система идей и взглядов
власти, бизнес и населения о стратегических целях социально -
экономического развития городского округа, муниципального района,
входящих в него поселений, стратегических приоритетах и этапах
реализации намеченных целей и задач.
Основная задача концепции - четкое формулирование миссии
муниципального образования, стратегии и идеологии его развития на
длительный период времени.
Алгоритм формирования Концепции социально-экономического развития
муниципального образования
Включает в себя следующие этапы:
1. Доведение до населения результатов текущего состояния экономики и
социальной сферы МО
2. Изучение мнения основных групп населения о путях и долговременных
целях развития МО
3. Анализ устойчивых конкурентных преимуществ МО в контексте
долговременных трендов развития региональных, федерального и мирового
рынков
5. Формирование альтернативных вариантов-сценариев устойчивого развития МО
в контексте сохранения конкурентоспособности на рынках финансов,
товаров и услуг
6. Выбор концепции развития МО на основе консенсуса интересов
населения, бизнес -структур и органов власти и утверждение его в органах
представительной вл.
7. Формирование пакета основных первоочередных, среднесрочных и
долговременных целей и задач в рамках выбранной концепции
Результатом указанной работы станет Ц формулирование основных
стратегических идей развития и миссии муниципального образования на
основе формализованного консенсуса интересов населения, бизнес -
структур и органов власти.
Обязательным условием завершения данного раздела прогнозно-аналитических
работ является согласование муниципальной концепции с концепцией
развития субъекта Российской Федерации, на территории которой
находится муниципальное образование, и ее утверждение органами
представительной власти муниципального района, городского округа.
Этим, с одной стороны, достигается легитимность реализации выдвинутых
стратегических идей развития муниципального образования на период
действия полномочий его органов представительной власти, а, с
другой стороны, создаются предпосылки соблюдения выбранного
стратегического курса следующими созывами депутатов.
3. Третий этап - программно - плановый
Программа социально Ц экономического развития муниципального
образования является по своей сути и содержанию механизмом
реализации концепции развития муниципального образования.
Отличительной чертой Программы от долгосрочной Концепции является её
направленность только на самое главное Ц обеспечение реализации
стратегических приоритетов социально-экономического развития
муниципального образования, как основной предпосылки его устойчивого
развития в конкурентной среде.
Она должна касаться только тех хозяйствующих субъектов, отраслей,
кластеров, сфер социума, которые могут оказать определяющее
воздействие на положительную динамику социально Ц экономического развития
муниципального образования.
Программа содержит механизм реализации выбранного сценария реализации
стратегических приоритетов развития муниципального образования, в том
числе:
- перечень нормативно-правовых актов, которые необходимо разработать
и принять для правового обеспечения выбранной траектории развития
событий;
- принципы, формы, методы и инструменты управленческого воздействия
на процесс реализации выбранного сценария реализации
стратегических приоритетов развития муниципального образования;
- этапы реализации сценария;
- размеры и состав ресурсов, необходимых для реализации выбранного
сценария реализации стратегических приоритетов развития муниципального
образования;
- предложения по финансированию реализации стратегических приоритетов
муниципального образования за счет средств бюджетов всех
уровней;
- основные принципы мониторинга реализации стратегических приоритетов
муниципального образования в рамках мониторинга реализации комплексного
плана его социально Ц экономического развития.
Текущее планирование муниципального образования ведется в системе
показателей, совпадающей с системой показателей среднесрочного
плана.
Годовой территориальный план является, с одной стороны, инструментом
реализации стратегических целей и задач, а, с другой стороны
несет важную самостоятельную функцию - является основой бюджетного
планирования.
Основные требования к годовым планам:
1. Конкретность. Годовой план, в отличие от среднесрочных и
долгосрочных планов, содержит не экономические понятиям и
определения, а показатели или систему показателей, индикаторы социально-
экономического развития конкретного муниципального образования.
2. Реалистичность и сбалансированность. Годовое планирование должно
быть направлено на достижение только реальных целей и задач, обеспеченных
наличием реальных ресурсов, доступных муниципальному образованию.
3. Единообразие их структуры во всех муниципальных образованиях
позволяющих включать основные мероприятия в региональную программу.
Формы, методы и инструменты реализации экономической политики
Экономическая политика реализуется через систему создания организационно-
экономических и правовых условий функционирования экономики республики
(муниципального образования) включающую в себя следующие принципы:
- обеспечение многообразия форм собственности и укрепление института
собственности и предпринимательства;
- свободу экономической деятельности при сохранении регулирования социально-
значимых услуг;
- развитие рыночной инфраструктуры;
- создание конкурентной среды и регулирование естественных и локальных
монополий;
- свободное ценообразование с сохранением элементов государственного
регулирования на товары и услуги, носящие общий характер потребления;
- обеспечение правового регулирования рынков, в том числе товарных рынков,
рынка недвижимости, рынка средств производства, финансового рынка, рынка
ценных бумаг;
- эффективное управление собственностью;
- опережающее развитие производственной и социальной инфраструктуры;
- поддержка наукоемких производств и развитие высоких технологий;
- содействие процессам интеграции экономики муниципального образования в
экономику субъекта РФ;
- содействие предпринимательству и деловой активности граждан.
В качестве инструментов проведения экономической политики используются:
-программы комплексного развития (республики) муниципального образования,
инвестиционные программы, целевые программы отраслей, программы решения
отдельных проблем.
-планы развития муниципального сектора экономики, планы закупок товаров и
услуг для обеспечения муниципальных нужд;
- планы действий органов власти;
-финансовые балансы и бюджеты муниципального образования;
- краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные прогнозы;
2.1.20. Органы местного самоуправления
Глава муниципального образования. Представительный орган. Глава местной
администрации. Местная администрация. Контрольный орган.
Глава муниципального образования Ц это высшее должностное лицо
самоуправляющейся единицы, наделенное уставом муниципального образования
собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Кроме статуса
высшего должностного лица, Закон лОб общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации наделяет глав муниципальных образований
положением единоличных органов местного самоуправления. Он является обладателем
организационноЧраспорядительных или исполнительноЧраспорядительных полномочий
по организации деятельности представительного органа или по решению вопросов
местного значения.
Термин лглава муниципального образования был введен Законом лО Счетной
палате Российской Федерации для обозначения выборного должностного лица,
возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления.
Полномочия глав муниципальных образований делятся на несколько крупных
направлений: представительские, нормотворческие, контрольные полномочия,
полномочия по руководству с их разделением на подвиды (организационные,
координационные и т. д.). Полномочия глав могут быть перераспределены в
зависимости от роли главы муниципального образования в системе местной
власти.
Общим для глав будут представительские полномочия в отношениях с другими
органами местного самоуправления, органами государственной власти, гражданами
и организациями. Они вправе без доверенностей действовать от имени
муниципальных образований. Типичными будут также нормотворческие полномочия,
связанные с изданием правовых актов по вопросам организации и деятельности
представительного органа.
Глава Ц руководитель местной администрации, который по вопросам местного
значения и отдельных государственных полномочий издает постановления, а по
вопросам организации работы администрации Ц распоряжения.
Полномочия глав прекращаются досрочно в случаях смерти, отставки по
собственному желанию, отрешения от должности, признания судом недееспособным
или ограниченно дееспособным, признания судом безвестно отсутствующим или
умершим, вступления в законную силу обвинительного приговора суда, выезда за
пределы страны на постоянное местожительство, прекращения российского
гражданства, отзыва избирателей, установления в судебном порядке стойкой
неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы
муниципального образования, досрочного прекращения полномочий
представительного органа муниципального образования, если глава был избран из
его состава.
Представительные органы Ц это выборные органы, обладающие правом
представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие
на территории муниципального образования.
Представительный орган состоит из депутатов, численность которых определяется
уставом территориальной единицы. Закон лОб общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации количество депутатов ставит в
зависимость от численности населения муниципального образования. Данная
пропорция выглядит следующим образом:
1) 7 депутатов Ц при численности населения менее 1 тыс. человек;
2) 10 депутатов Ц при численности населения от 1 до 10 тыс. человек;
3) 15 депутатов Ц при численности населения от 10 до 30 тыс. человек;
4) 20 депутатов Ц при численности населения от 30 до 100 тыс. человек;
5) 25 депутатов Ц при численности населения от 100 до 500 тыс. человек;
6) 35 депутатов Ц при численности населения свыше 500 тыс. человек.
Особо оговаривается численность депутатов муниципального района. Вне
зависимости от его параметров она должна составлять не менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа внутригородского
муниципального образования города федерального значения определяется уставом
муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
В отдельную группу выделяются представительные органы муниципальных районов.
Они формируются двумя способами: в результате избрания на муниципальных
выборах; в смешанном порядке, предполагающем избрание и вхождение в состав по
должности. В первом варианте число депутатов, избранных из одного поселения,
входящего в муниципальный район, не может превышать двух пятых от
установленной численности представительного органа. Во втором варианте
представительный орган избирается из депутатов представительных органов
поселений в составе района по норме представительства, равной для всех
поселений независимо от численности населения. Норма представительства
определяется уставом муниципального района. Помимо депутатов, в состав
представительного органа района по должности включаются главы поселений,
расположенных в границах муниципального района.
В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее
100 человек представительный орган не образуется. В этом случае его функции
выполняет сход граждан. Прежде такое допускалось уставом муниципального
образования независимо от количества проживающих. Понятно, что такие
муниципальные образования должны быть небольшими и преимущественно сельскими.
В любом случае недопустима ситуация, когда местное самоуправление остается
без представительного органа или схода граждан.
Срок полномочий представительного органа местного самоуправления
определяется уставом муниципального образования. Закон лОб общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает
только срок полномочий депутатов местных представительных органов. Он же может
быть не менее 2 и не более 5 лет. Сроки полномочий отдельного депутата и
представительного органа могут и не совпадать, но, как правило, они идентичны.
Допускаются изменения (продление или сокращение) срока полномочий органа
власти. При этом, однако, решение об изменении срока полномочий применяется
только к органам и должностным лицам местного самоуправления, избранным после
вступления в силу соответствующего решения.
Согласно ч. 1 ст. 35 Закона лОб общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации представительный орган муниципального
образования может осуществлять свои полномочия при избрании не менее двух
третей от установленного числа депутатов. В отсутствие этой нормы аналогичные
положения содержались в уставах муниципальных образований, которые и
восполняли пробел, существующий в законодательстве.
Полномочия представительных органов прекращаются по истечении срока их
деятельности. Одновременно прекращаются полномочия депутатов. Случаи
досрочного завершения деятельности представительного органа фиксируются
Законом лОб общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации Их несколько: вступление в силу решения суда субъекта Федерации о
неправомочности состава депутатов; принятие самим представительным органом
решения о самороспуске; преобразование муниципального образования; роспуск
представительного органа в порядке, предусматривающем ответственность перед
государством.
Механизм такой ответственности впервые был установлен Законом лО Счетной
палате Российской Федерации. В настоящее время ответственность местного
самоуправления перед государством реализуется в несколько этапов. Решение
суда о принятии представительным органом акта, противоречащего Конституции
РФ, федеральному и региональному законодательству, служит основанием
наступления такой ответственности. В течение 3 месяцев со дня вступления
решения суда в силу либо в иной срок, установленный в решении суда,
муниципальный орган должен принять меры по его исполнению. Если этого не
произойдет, высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит в региональный
законодательный орган проект закона о роспуске представительного органа. Со
вступлением данного закона в силу полномочия такого органа прекращаются.
Процедура роспуска, предусмотренная Законом лОб общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации упростилась. Из нее исключены
федеральные органы власти, а прежде именно они являлись последней инстанцией
в деле досрочного прекращения полномочий местных органов власти.
Структура местного представительного органа включает в себя: руководящие
органы, функциональноЧотраслевые подразделения (постоянные и временные
комиссии), территориальные органы, аппарат.
К
руководящим органам следует отнести председателя, его заместителей.
Как правило, они избираются из состава депутатов представительного органа
местного самоуправления. Возможен вариант, предусмотренный Законом лОб общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, когда
организацию деятельности представительной власти осуществляет глава
муниципального образования, избранный населением. Выбор того или иного варианта
находится за уставом муниципального образования.
В зависимости от того, кто возглавляет думу (совет), устанавливаются
содержание и объем полномочий руководителя представительного органа. Если это
председатель, избранный из числа депутатов, его полномочия будут иметь две
основные направленности: представительские и по руководству думой(советом).
Находясь во главе представительного органа, председатель представляет его в
отношениях с населением, органами государственной власти, органами местного
самоуправления других муниципальных образований. Но более всего деятельность
председателя связана с организацией работы представительного органа. Он
осуществляет руководство подготовкой заседаний думы, созывает их,
координирует деятельность постоянных комиссий и депутатов, дает им поручения.
Председатель назначает и освобождает от должности сотрудников аппарата думы,
обладает правом их приема и увольнения. В его ведении Ц распоряжение
денежными средствами представительного органа в пределах утвержденной в
бюджете муниципального образования сметы расходов думы.
Если же работой думы(совета) руководит председатель, являющийся одновременно
главой муниципального образования, его полномочия завершаются досрочно в
связи с отзывом избирателями с должности руководителя муниципального
образования.
С уверенностью можно прогнозировать увеличение объема полномочий главы
муниципального образования Ц председателя думы (совета) в сравнении с обычным
руководителем представительного органа. Они не могут быть ограничены только
представительскими полномочиями и обязанностями по руководству думой
(советом). Как высшее должностное лицо муниципального образования его глава,
являющийся при этом председателем думы (совета), осуществляет контроль за
органами и должностными лицами местного самоуправления. В этом качестве он
ответствен за определение приоритетов развития территории, реализацию
региональных, межрегиональных и международных связей муниципального
образования.
Депутатские комиссии
В составе представительных органов имеются функциональноЧструктурные звенья.
Это постоянные и временные депутатские комиссии. Численный состав комиссии
обоих видов определяется представительным органом. Комиссии несут перед думой
ответственность, они ей подотчетны.
В ведении комиссии находится решение следующих вопросов: разработка проектов
решений представительного органа, подготовка заключений по правовым актам
думы, проведение депутатских слушаний, контроль за исполнением решений
представительных органов. Комиссии выполняют преимущественно
организационноЧподготовительные и контрольные функции.
Формой работы постоянных и временных комиссий являются их заседания,
периодичность проведения которых определяется регламентами представительных
органов.
Территориальные органы думы представлены депутатскими группами, объединяющими
депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих
полномочий в избирательных округах. Подобные образования были широко
распространены наряду с производственными депутатскими группами в советское
время.
Общая характеристика правового статуса администрации муниципального образования
Местная администрация представляет собой исполнительноЧраспорядительный орган
муниципального образования, наделенный полномочиями по решению вопросов
местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий,
переданных муниципальному образованию в установленном законом порядке.
Местная администрация обладает следующими признаками:
1) с 1991 г. (со времени появления Закона РСФСР лО местном самоуправлении в
РСФСР) администрации обособились от Советов, превратились в организационно и
функционально автономные органы местного самоуправления. Таковыми они
остаются и в настоящее время;
2) администрации являются органами общей компетенции, осуществляющими
организационноЧраспорядительные и исполнительные полномочия по предметам
ведения муниципальных образований. Именно это обстоятельство обеспечивает
местным администрациям функциональную самостоятельность и
организационноЧструктурное своеобразие;
3) местные администрации приобрели статус обязательных органов в системе
муниципальной власти;
4) местные администрации, которые в соответствии с уставами муниципальных
образований обладают правами юридических лиц, регистрируются в форме
муниципальных учреждений;
5) администрация имеет разветвленную и неоднородную структуру, которая
включает в себя руководителей исполнительного органа, аппарат, подразделения
администрации.
Основными направлениями работы аппарата являются организационное,
юридическое, информационное, материальноЧтехническое обеспечение
администрации. Аппарат выполняет также контрольные функции. Структурные
звенья аппарата не пользуются правом издания юридических актов. Руководители
соответствующих подразделений не распоряжаются кредитами.
Функциональные звенья администрации (комитеты по экономике, управлению
муниципальным имуществом, финансовоЧбюджетные управления) выполняют функции,
охватывающие все или многие отрасли местного хозяйства.
Контрольный орган
В Федеральном законе № 131-ФЗ впервые предусмотрено, что в структуру органов
местного самоуправления может входить контрольный орган муниципального
образования. Цель деятельности такого органа локальна: он должен помогать
эффективному, экономному, основанному на законе решению вопросов местного
значения.
В соответствии со ст. 38 Закона контрольный орган муниципального образования
(контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях
контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка
подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении,
а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и
распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных
выборах или представительным органом муниципального образования в
соответствии с уставом. Органы и должностные лица местного самоуправления
обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования (по его
требованию) необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их
компетенции. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом
муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).
2.1.21. Формы прямого волеизъявления населения на местном уровне
Референдум, муниципальные выборы, собрание граждан, конференции граждан,
сходы граждан, территориальное общественное самоуправление и др.
Формы прямого волеизъявления способствуют непосредственному осуществлению
власти населением муниципального образования и являются важным элементом
системы местного самоуправления. Формы прямого волеизъявления граждан могут
быть двух видов:
1) формы прямого волеизъявления
обязательного характера - это формы,
которые позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения
муниципального образования: местный референдум, муниципальные выборы, собрания
(сходы);
2) формы прямого волеизъявления
рекомендательного характера - это формы,
которые способствуют выявлению общественного мнения населения по поводу
осуществления местного самоуправления и позволяют органам и должностным лицам
местного самоуправления принять (или не принять) решение с учетом мнения и
интересов большинства населения. Такими формами являются территориальное
общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, обращения
граждан в органы местного самоуправления, конференции жителей по вопросам
местного значения, опросы общественного мнения, митинги, демонстрации, шествия,
пикетирования и т. д.
Высшим непосредственным выражением воли населения является местный референдум.
Местный референдум - это голосование граждан по наиболее важным вопросам
местного самоуправления. Конституция, закрепляя референдум в качестве одной из
форм осуществления местного самоуправления (ст. 130), признает за каждым
гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32).
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ лОб общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации (Закон о местном
самоуправлении 2003 г.) устанавливает следующие принципы проведения местного
референдума: 1) участие в референдуме является всеобщим и равным; 2)
голосование осуществляется непосредственно и добровольно; 3) контроль за
волеизъявлением граждан не допускается.
В соответствии Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 22) решение о
проведении местного референдума принимается представительным органом местного
самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в
соответствии с уставом муниципального образования.
Решение, принятое на референдуме, обязательно к исполнению и опубликованию в
СМИ.
Решение может быть признано недействительным:
-при нарушении процедуры проведения референдума.
-при опротестовании решения судом.
-новым референдумом (по истечении 2 лет).
На референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть
вынесены вопросы:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении
осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской
Федерации, органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных
выборов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов
местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о формировании состава органов государственной власти субъекта Российской
Федерации или органов местного самоуправления, персональном составе органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления;
в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение
на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;
г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и
изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации,
муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и
безопасности населения.
Муниципальные выборы, так же как и местный референдум, являются
высшим непосредственным выражением воли населения муниципального образования.
Их значение определяется, прежде всего, тем, что посредством выборов образуются
представительные органы местной власти и получают свои полномочия главы местной
администрации. В ходе избирательной кампании граждане своими предложениями
направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают
их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной
активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и
интересов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения.
1. Выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при
обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.
2. Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов
Российской Федерации.
3. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти
субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов.
Собрания, конференции, сходы граждан
Могут созываться, а могут не созываться (диспозитивный характер).
Устанавливаются уставами МО на основе закона субъекта РФ.
Если сход обладает функциями представительного органа, то он обладает и
полномочиями. В таком случае решения схода будут считаться правомочными при
участии более 50% жителей МО.
Может выступать в форме территориального общественного самоуправления (ТОС).
Может созываться по мере необходимости представительными органами, собрания
проходят в присутствии представителей ОМС.
Территориальное общественное самоуправление(ТОС)
В соответствии с ФЗ № 154 (ст.27) под территориальным общественным
самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту жительства на
части территории муниципального образования (территориях поселений, не
являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц,
дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность
осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения
непосредственно населением или через создаваемые ими органы ТОС. Здесь можно
сделать несколько выводов:
Во-первых, ТОСН не является муниципальным самоуправлением. Его деятельность
носит общественный характер, тогда как муниципальное самоуправление - это
властная деятельность, имеющая правовую юридическую значимость.
Во-вторых, - это форма участия населения отдельных микротерриторий
муниципального образования в осуществлении местного самоуправления. Таким
образом, участие в осуществлении местного самоуправления далеко не
равнозначно осуществлению местного самоуправления.
В-третьих, ТОСН функционирует под контролем органов местного самоуправления,
что прямо закрепляется уставом соответствующего муниципального образования.
ТОС осуществляется населением как непосредственно (то есть путем созыва
собраний, сходов, конференций граждан, проживающих на отдельных
микротерриториях муниципального образования), так и через образуемые на этих
собраниях органы ТОС: советы, комитеты микрорайонов, жилых комплексов,
домов, улиц, кварталов и т.п. В соответствии с Уставом
муниципального образования указанные органы могут являться
юридическими лицами. Порядок организации и осуществления ТОСН определяется
Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и
нормативными актами органов местного самоуправления. Наряду с указанными в ФЗ
№ 154 формами участия населения в осуществлении местного самоуправления,
граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных
формах, не противоречащих Конституции РФ, ФЗ № 154 и иным федеральным
законам, законам субъектов РФ.
Элементом системы местного самоуправления и формой непосредственной демократии
рекомендательного характера является территориальное общественное
самоуправление. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27)
территориальное общественное самоуправление - это форма самоорганизация
граждан по месту их жительства для осуществления собственных инициатив по
вопросам местного значения.Территориальное общественное самоуправление (далее -
TOC) осуществляется на части территории муниципального образования: в подъезде
многоквартирного дома, в доме, в группе жилых домов, в сельском населенном
пункте и т. п. Следует отметить, что на одной территориальной единице может
быть создан только один орган TOC Многоуровневая система предполагает
подчинение нижестоящих уровней вышестоящим, например, старший по подъезду будет
подчиняться старшему по дому, а тот, в свою очередь, председателю TOC
микрорайона. Таким образом, создается разветвленная система по обслуживанию
жилищного комплекса и благоустройству его территории. Границы территории TOC
устанавливаются представительным органом муниципального образования по
предложению населения. Мнение населения, проживающего на данной территории,
может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов
общественного мнения и т. п.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) устанавливает полномочия
органов TOC, в частности, они:
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей
территории (основной функцией субъекта TOC является представление и защита
интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в
органах государственной власти);
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях
граждан (решения, принятые высшим руководящим органом TOC, исполняются иными
органами TOC, общее руководство при этом осуществляет председатель TOC);
3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного
фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность,
направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан,
проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных
граждан, так и на основании договора между органами территориального
общественного самоуправления и органами местного самоуправления с
использованием средств местного бюджета. (Таким образом, на хозяйственную
деятельность органов TOC накладываются некоторые ограничения. Так, органы TOC
вправе: создавать в установленном порядке предприятия и организации,
удовлетворяющие потребности жителей в товарах и услугах; выступать заказчиком
на выполнение работ по благоустройству территории TOC и коммунальному
обслуживанию жителей, строительству, эксплуатации и ремонту жилищного фонда,
объектов социальной инфраструктуры. Органы TOC вправе использовать земельные
участки на территории TOC под строительство погребов и гаражей, создание
детских и оздоровительных площадок, разбивку скверов, открытие стоянок
автомобилей и площадок для выгула собак, а также для других общественно
полезных целей);
4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных
правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и
должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено
принятие указанных актов. (Таким образом, особенностью статуса органов TOC (и
их основным отличием от общественных объединений, к которым органы TOC иногда
ошибочно относят) является право участвовать в местном нормотворчестве,
выступая в качестве субъектов правотворческой инициативы).
Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) закрепляет две основные
формы осуществления территориального общественного самоуправления жителями:
во-первых, непосредственно (через все формы прямого волеизъявления) и,
во-вторых, опосредованно - через формируемые органы TOC Система
территориального общественного самоуправления как совокупность организационных
форм осуществления TOC обычно включает в себя следующие элементы: 1) формы
прямого волеизъявления (общие собрания, конференции жителей, опросы населения и
т. п.); 2) органы TOC (собрание как высший руководящий орган, комитет как
исполнительный орган, председатель осуществляет общее руководство органами TOC,
ревизионная комиссия как орган, контролирующий осуществление хозяйственной
деятельности, и т. п.); 3) добровольные союзы органов TOC.
Органы TOC избираются жителями, проживающими на соответствующей территории.
Выборы органов TOC могут проводиться как на учредительных общих собраниях или
конференциях жителей по месту их жительства, так и на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) закрепляет, что
общие
собрания жителей правомочны, если в них принимает участие не менее половины
жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.
Конференция жителей проводится в случаях, когда невозможно провести общее
собрание жителей. Делегаты конференции жителей избираются по норме,
установленной главой местной администрации по предложению инициативной группы.
Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального
общественного самоуправления правомочна, если в ней принимают участие не менее
1/3 избранных делегатов, представляющих не менее половины жителей
соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.
2.1.22. Муниципальная служба
Сущность, правовая основа и основные принципы организации муниципальной
службы в Российской Федерации. Правовой статус муниципального служащего.
Муниципальная служба в Российской Федерации Ч согласно п. 1 ст. 2 ФЗ от 2
марта 2007 г. лО муниципальной службе в РФ № 25-ФЗ, это профессиональная
служебная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на
должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора
(контракта).
Все должности в структуре органов местного самоуправления подразделяются на:
1.
муниципальные должности (депутаты представительного
органа местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления,
выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий
муниципальных образований с правом решающего голоса);
2.
должности муниципальной службы Ч должность в органе
местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального
образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального
образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечнию исполнения
полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии
муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом. Этот
институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и
обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих,
порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте
- рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии
задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно
заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление),
то есть качественного отличия не существует, все направлено на улучшение
благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.
Принципы муниципальной службы Ц это основополагающие идеи,
начала, закрепленные в нормах права (прежде всего таких отраслей права, как
конституционное, муниципальное, административное, трудовое и др.),
определяющие сущность и назначение муниципальной службы, составляющие
фундаментальные основы функционирования и развития данного правового института.
Принципы организации муниципальной службы. Это основополагающие
требования (получающие развитие и закрепление в законодательстве субъектов
Федерации и муниципальных правовых актах), которыми должны руководствоваться
органы публичной власти и их должностные лица, уполномоченные определять
структуру и штатное расписание аппаратов муниципальной службы, порядок и
условия ее прохождения, осуществлять подбор и расстановку кадров муниципальной
службы, обеспечивать правовую и социальную защищенность муниципальных служащих.
К числу данных принципов относятся:
1.
принцип самостоятельности органов местного самоуправления в
пределах их полномочий. Этот принцип основан на конституционных положениях
о том, что местное самоуправление в Российской Федерации признается и
гарантируется, оно самостоятельно в пределах своих полномочий; органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти [9, ст. 12].
Самостоятельность местного самоуправления адекватно отражается на автономном,
организационно-обособленном характере формирования и развития самой
муниципальной службы, что подчеркивается двумя законодательными
установлениями:
з муниципальная служба не входит в систему государственной службы и
не является ее структурной частью;
з органы государственной власти и их должностные лица не вправе
вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления и их
муниципального аппарата, напротив, они призваны обеспечивать государственные
гарантии прав населения на самостоятельное решение вопросов местного
значения;
2.
принцип равного доступа граждан к муниципальной службе в
соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой. В основе
принципа лежат конституционные положения о праве граждан свободно распоряжаться
своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию [9, ч.1 ст.
37], а также об их равном доступе к государственной службе [9, ч. 4 ст. 32].
3.
принцип единства основных требований, предъявляемых к
муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных
местных традиций. Идея данного принципа заключается, с одной стороны, в
обеспечении концептуального единства правовых и организационных основ
муниципальной службы для всех муниципальных образований России, которые должны
учитываться в законодательном процессе на всех уровнях правового регулирования:
федеральном, региональном и местном.
4.
принцип внепартийности муниципальной службы. Прежде
всего, данный принцип Уне отменяетФ конституционное право на объединение [9,
ч.1, ст. 30]; муниципальный служащий вправе состоять в любой зарегистрированной
партии, но при этом принцип внепартийности накладывает на него ряд
специфических ограничений, содержащихся в Федеральных законах УОб основах
муниципальной службы в Российской ФедерацииФ и УО политических партияхФ от 11
июля 2001 г. Политический нейтралитет муниципальных служащих означает,
во-первых, запрет отбора кадров для муниципальной службы по их политическим
взглядам, а во-вторых, обязанность муниципальных служащих в рамках своих
полномочий оставаться вне политических пристрастий и убеждений.
Принципы функционирования муниципальной службы. Эта группа
принципов включает основополагающие законодательные требования к самой
деятельности муниципальных служащих, ее общей направленности и содержанию. К их
числу можно отнести:
1.
принцип верховенства Конституции Российской Федерации,
федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными
нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении
муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав
муниципальных служащих.
2.
принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их
непосредственного действия.
3.
принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.
4. Что касается УкомпетентностиФ, то этим термином обозначаются не только
знания, опыт и умения в конкретных вопросах, но и правомочность
принцип
ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее
исполнение своих должностных обязанностей.
5.
принцип правовой и социальной защищенности муниципальных
служащих призван обеспечить стабильность кадров в органах местного
самоуправления и вместе с тем защитить муниципальных служащих от неправомерного
вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как органов
публичной власти и их должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования
к должности, статус муниципального служащего, условия и порядок
прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется федеральными
законами, законами и другими нормативно-правовыми актами. субъектов РФ, а также
уставами муниципальных образований и локальными нормативно-правовыми актами
ОМС и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Специального федерального закона об основах муниципальной службы в РФ пока не
принято. Однако, определенные рамки для данного правового института
установлены ФЗ № 154 лОб общих принципах организации местного самоуправления
в РФ (ст.21 и др.).В настоящее время многие субъекты РФ уже приняли ряд
своих законов, регулирующих отношения муниципальной службы.
Муниципальный служащий
1. Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке,
определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными
законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности
муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств
местного бюджета.
2. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности
органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных
образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются
муниципальными служащими.
Муниципальные служащие имеют особый правовой статус, схожий со статусом
государственных служащих.
Законодательством, уставами муниципальных образований и иными правовыми
актами местного самоуправления определяются права и обязанности,
ответственность муниципальных служащих, гарантии их деятельности,
ограничения, связанные с прохождением муниципальной службы.
При проведении выборов и референдума для муниципальных служащих
устанавливаются специальные ограничения. Они не вправе использовать
преимущества своего должностного или служебного положения - не могут
привлекать лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости,
для осуществления в служебное время деятельности, способствующей выдвижению
или избранию; осуществлять сбор подписей, проводить агитацию в ходе служебных
командировок.
Муниципальные служащие не могут пользоваться преимущественным правом доступа
к средствам массовой информации, а также использовать материальные и
организационно-технические средства, обеспечивающие выполнение их должностных
полномочий, в целях проведения сбора подписей и предвыборной агитации.
Муниципальные служащие, зарегистрированные кандидатами, на время их участия в
выборах освобождаются от выполнения служебных обязанностей.
2.1.23. Муниципальное имущество
Состав и общая характеристика муниципального имущества. Владение, пользование
и распоряжение муниципальным имуществом. Операции с муниципальным имуществом.
Муниципальная собственность - это имущественный комплекс, в который
входят различные виды имущества: земля, движимое и недвижимое имущество. В
категорию лнедвижимое имущество входят жилой и нежилой фонд, коммунальные
сети, различного рода сооружения и так далее.
В собственности муниципального образования находятся объекты, имеющие
особо важное значение для жизнеобеспечения МО, удовлетворения потребностей
населения и хозяйства, а также сохранения историко-культурного наследия (
парки, ценные природные ландшафты, памятники архитектуры, системы водоснабжения
и энергообеспечения, дороги и площади, инженерные сети и сооружения, полезные
ископаемые).
К объектам муниципальной собственности относятся объекты социально-
культурного назначения (школы и другие учебные заведения, библиотеки, дома и
дворцы культуры, детские сады и ясли, детские дома, дома престарелых и
инвалидов, больницы и поликлиники, спортивные сооружения общегородского
значения, здания, используемые для нужд управления МО), объекты
муниципального жилого фонда.
Право собственности относится к категории вещных прав, сущность которых
заключается в прямом господстве над вещью, подразумевающем использование ее
управомоченным лицом в своих интересах, и в исключительности осуществления
данной возможности.
Порядок приобретения права муниципальной собственности, а также владения,
пользования и распоряжения ее объектами закрепляются Гражданским кодексом
Российской Федерации.
>Статья 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации устанавливает статус
муниципальной собственности как имущества, принадлежащего на праве
собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным
образованиям.
>Статья 124 Гражданского Кодекса Российской Федерации устанавливает для
городских, сельских поселений и других муниципальных образований равный с иными
участниками режим регулирования гражданских отношений.
>Статья 125 определяет, что от имени муниципальных образований в гражданских
правоотношениях приобретают и осуществляют права и обязанности собственника
органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной актами,
определяющими статус этих органов.
>Cтатья 217 ГК РФ устанавливает, что имущество, находящееся в муниципальной
собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в
порядке, предусмотренном законами о приватизации.
Анализ статей Гражданского Кодекса Российской Федерации, касающихся отношений
муниципальной собственности, показывает, что
имущество муниципальных
образований, принадлежащее им на праве собственности, используется не
только непосредственно муниципальным образованием через созданные им органы
управления.
Муниципальное имущество (как основная часть муниципальной
собственности) находится в ведении (владении, пользовании) созданных городским
или сельским поселением юридических лиц (муниципальных унитарных предприятий и
учреждений). При этом главенствующая роль в осуществлении прав собственника
остаётся за муниципальным образованием: это хорошо показано в статьях 294 Ц 296
ГК РФ, где описаны правомочия (и соответствующие ограничения) предприятий и
учреждений в отношении принадлежащего им имущества на праве хозяйственного
ведения и оперативного управления. Пункт 1 статьи 126 Кодекса (муниципальное
образование не отвечает имуществом муниципальных предприятий и учреждений)
показывает защищённость, с одной стороны, созданных собственником юридических
лиц, а с другой Ц защищённость самого собственника перед другими участниками
гражданских правоотношений, в отношении которых у муниципального образования
могут возникать определённые обязательства. В таком случае имущество,
переданное учреждению (предприятию) на праве хозяйственного ведения или
оперативного управления, сохраняется в собственности за муниципальным
образованием не зависимо от долговых или иных обязательств.
Находящееся в муниципальнной собственности имущество является одним из трёх
составных элементов экономической основы местного самоуправленния наряду со
средствами местнных бюджетов, а также имущенственными правами муницинпальных
образований.
Концептуальной особеннностью ФЗ №131 является устанновление исчерпывающего (не
подлежащего расширительному толкованию)
перечня видов мунниципального
имущества, а такнже критериев отнесения отдельнного имущества к имуществу,
находящемуся в муниципальной собственности.
В состав муниципального имущества в соответствии с ФЗ №131 может входить:
1) имущество, предназначеннное для решения установленных ФЗ №131 вопросов
местного значения и перечисленное в часнтях 2-4 ст.50 данного закона;
2) имущество, предназначеннное для осуществления отдельнных государственных
полномончий, переданных органам МСУ, в случаях, установленных федеральными
законами и законами субъектов РФ;
3) имущество, предназначеннное для обеспечения деятельнности органов местного
самоупнравления и должностных лиц МСУ, муниципальных служанщих, работников
муниципальнных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными
правовыми актами представинтельного органа МО.
В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на
имущенство, которое не может входить в состав имущества МО, такое имущество
подлежит перепронфилированию (изменению целенвого назначения имущества) линбо
отчуждению. Под перепрофилированнием фактически, понимается приведение
имущества в состоянние лпредназначенности для решения вопросов местного
знанчения.
ФЗ №131 также опнределяет, что порядок и сроки упомянутого выше отчуждения
имущества устанавливаются фендеральным законом. Таким законном, определяющим
порядок отнчуждения, является федеральнный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-
ФЗ лО приватизации гонсударственного и муниципальнного имущества.
Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муницинпальной
собственности, а также порядок учёта муниципального имущества устанавливаются
фендеральным законом.
Основанием возникновения права муниципального образонвания на передаваемое
Российснкой Федерацией и субъектом РФ имущество является соответнственно
решение Правительства РФ и исполнительного органа государственной власти
субъекнта РФ. Те же решения (только в этом случае не о передаче, а о приёме
имущества) являются основанием и для прекращения права муниципального
образонвания на передаваемое Российснкой Федерации и субъекту феденрации
муниципальное имущестнво.
Отдельно необходимо раснсмотреть вопрос о праве мунинципальной собственности
на зенмельные участки. Если говорить о земельных участках как об эленменте
состава муниципального имущества, то необходимо соснлаться на ст.19
Земельного кондекса РФ, которая определяет, что в муниципальной
собственнности находятся земельные
участки
- которые признаны таковынми федеральными законами и принятыми в соответствии
с нинми законами субъектов РФ;
право муниципальной собственности на которые вознникло при разграничении
госундарственной собственности на землю;
- которые приобретены по осннованиям, установленным гражнданским
законодательством.
Земельный кодекс такнже придерживается концепции лпрезумпции отчуждения
земнли из государственной или мунниципальной собственности (еснли сравнивать
с лпрезумпцией отчуждения имущества, котонрое не может входить в состав
муниципального имущества).
Земельный кодекс уснтанавливает исчерпывающий перечень из трёх случаев, когда
допускается отказ в предоставнлении земельных участков, нанходящихся в
государственной или муниципальной собственнности, для строительства:
- изъятие земельных участков из оборота;
- установленный федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков;
- факт резервирования земельнных участков для государственнных или
муниципальных нужд.
Проблемы разграниченния имущества в новом законнодательстве о местном
самоуправлении
Правоприменительная практика реализации ФЗ №131 в часнти формирования в
соответствии с нормами закона состава имунщества муниципальных образонваний
уже на начальном этапе реформы показала спорность и конфликтность отдельных
полонжений данного закона. В настоянщий момент выявились как минимум две
проблемы:
1) жёсткая привязка перечня имущества (ст.50 ФЗ №131) к перечню
вопросов местного знанчения муниципальных образованний (ст. 14-16 этого же
закона),
2) императивность требованний ч.8 ст.85 ФЗ №131 и ст.154 ФЗ №122
по безвозмездной пенредаче имущества МО в государнственную собственность и
наденлению муниципального образонвания государственным имущенством.
Возникает вопрос, насколько данные законодательные полонжения отражают
конституционнное право муниципальной собственности и соответствуют
потребностям развития местнонго самоуправления?
Привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения
а) Сужение возможностей развития социальных услуг на уровне муниципальных
образованний
Жесткая привязка перечня имущества (ст.50 ФЗ №131) к перечню вопросов
местного знанчения муниципальных образованний становится барьером для
сонциально-экономического развинтия МО. Особенно это заметно сегодня, в
условиях перераспренделения полномочий. Ранее мунниципальные образования
могнли, перепрофилируя свое имунщество, гибко реагировать на потребности
населения в той или иной услуге.
Например, было время, когда сократилось число детей дошкольного возраста, но
появилось много детей, оставшихся без понпечения родителей. Здания
дошнкольных учреждений в этом слунчае могли быть перепрофилиронваны в т.ч. и
в приюты для несонвершеннолетних, оставаясь при этом среди объектов
социальной инфраструктуры. Если бы реальнно снизилась потребность в принютах
и появилась потребность в новых местах на дошкольное воспитание, органы МСУ
могли бы вернуть здание в систему обнразования. В формате нового занкона эта
гибкость пропадает, т.к. муниципальные образования сейчас должны будут
расстаться с большим объемом муницинпальной собственности, в свое время
изъятой из системы обранзования.
К примеру, услуга по социнальной поддержке населения стала полномочием
субъекта РФ, и органы местного самоупнравления должны будут перендать все
социозащитные учрежндения, в т.ч. размещенные на площадях бывших дошкольных
учреждений, субъекту федеранции. Есть примеры, когда в зданниях бывших
дошкольных учнреждений размещались объекты федерального значения, напринмер,
военкоматы, которые тенперь требуют сохранения за нинми зданий и передачи их
в феденральную собственность. В рензультате подобного перераспренделения
имущества возможнность решения социальных и экономических проблем МО
сокращается.
Другим примером сужения возможностей развития муницинпальных услуг являются
полонжения ФЗ №131, с.одной сторонны, разрешающего органам местного
самоуправления брать на себя полномочия по решению иных вопросов, не
отнесенных к компетенции ОМСУ других мунниципальных образований или органов
государственной власнти; с другой - эти полномочия ОМСУ могут брать на себя
тольнко при наличии собственных материальных ресурсов и финаннсовых средств.
Последнее услонвие вызывает очень много вопнросов. При этом на практике
монжет возникнуть замкнутый круг: иметь материальные ресурсы без полномочия
нельзя, исполннять полномочия без ресурсов - тоже.
б) Сложность с определенинем пообъектного состава имунщества, которое может
нахондиться в муниципальной собственности
Закрытый перечень имущестнва не позволяет четко опреденлить, имеют ли право
органы МСУ иметь какое-либо имущенство по вопросам своего веденния, которые в
ФЗ №131 закрепнлены за ними с формулировкой лсоздание условий... для
осунществления той или иной деянтельности. Законодатель постунпает
непоследовательно, т.к., в одном случае, при перечислении в ст.50
муниципального имущенства, требующегося для решения вопросов с формулировкой
лсозндание условий..., он закреплянет какое-то имущество, напринмер,
лсоздание условий для органнизации досуга и обеспечения . жителей поселения
услугами орнганизаций культуры (п. 12. ч.1 ст. 14), лобеспечение условий для
развития на территории посенления массовой физической кульнтуры и спорта
(п.14.ч.1 ст.14). В этом случае позволяется иметь имущество, предназначенное
для организации досуга и обеснпечения жителей поселения уснлугами организаций
культуры, а также имущество, предназнанченное для развития физкультунры и
спорта (п. 10 ст.50)
В других случаях это имущенство не закрепляется, например, по полномочию
лсоздание услонвий для обеспечения жителей поселения услугами связи,
общенственного питания, торговли и бытового обслуживания (п. 10 ч.1 ст. 14)
в статье 50 нет указанния на какое-либо имущество,
необходимое для реализации данного полномочия.
Вместе с тем возникает вопнрос, а если муниципалитет лсозндал условия, но в
поселении не возникла частная столовая или баня, может ли муниципалитет иметь
свое имущество для иснполнения данных полномочий? Чтобы решить эту правовую
ненопределенность, субъекты РФ идут от сложившейся практики: если в поселении
остались мунниципальные бани или столонвые, они закрепляют данные объекты в
перечне имущества МО.
Например: ст.4 закона Новонсибирской области от 10.12.2004 №239-03
лМуницинпальная собственность муницинпальных районов содержит п.4:
лимущество, необходимое для обеспечения населения мунинципального района
услугами торговли, общественного питанния, бытового обслуживания, связи, т.
е. указано как раз то имущество, которого нет в ФЗ №131, в соответствии с
применром, описанным выше.
Если в муниципальном обранзовании такого имущества нет, то вопрос остается
открытым. Помимо указанных проблем, сунществует постоянная потребнность во
внесении изменений в ст.50 ФЗ №131, вызванная раснширением круга полномочий
орнганов МСУ. Так, например, в настоящее время в связи с приннятием ФЗ №199
необходимо внести дополнение, расширив ст.50 ФЗ №131 за счёт имущестнва,
необходимого:
- для благоустройства и охранны городских лесов (п. 16 ст.7 ФЗ
№199);
- осуществления мероприянтий по гражданской обороне (ст.15ФЗ№199);
- защиты населения и терринтории от чрезвычайных ситуанций (ст.
15 Ф3№199);
- создания и организации деянтельности аварийно-спасательнных
служб (ст. 15 ФЗ № 199);
- организации мероприятии по мобилизационной подготовке
предприятий и учреждений (ст.15ФЗ№199);
- обеспечения безопасности людей на водах (ст. 15 ФЗ №199)
- создания и развития лечебнно-оздоровительных местностей и
курортов местного значения (ст.15ФЗ№199).
Для наиболее полного изучения правовых основ управления муниципальной
собственностью необходимо рассмотреть также Федеральный закон от 21 декабря
2001 года № 178-ФЗ лО приватизации государственного и муниципального
имущества, так как приватизация, будучи сложным и значительным процессом
лвозмездного отчуждения имущества, находящегося в собственности Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в
собственность физических и (или) юридических лиц (ст. 1 закона), является
довольно значительным аспектом взаимоотношений муниципальных образований
(через создаваемые ими органы) с физическими и юридическими лицами, действующими
на данной территории и зачастую являющимися собственниками. Покупателями
муниципального имущества (по сути Ц участниками отношений, возникающих в
ходе приватизации), в соответствии с пунктом 1 статьи 5 закона, могут быть
любые физические и юридические лица, за исключением государственных и
муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений
и других лиц (в соответствии с законом). Федеральным законом лО приватизации
государственного и муниципального имущества (п.1 ст. 13) предусматриваются
следующие способы приватизации муниципального имущества:
продажа муниципального имущества на аукционе,
продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном
аукционе,
продажа муниципального имущества на конкурсе,
продажа акций открытых акционерных обществ через организатора
торговли на рынке ценных бумаг,
продажа муниципального имущества посредством публичного предложения,
продажа муниципального имущества без объявления цены,
продажа акций открытых акционерных обществ по результатам
доверительного управления,
преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное
общество,
внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные
капиталы открытых акционерных обществ.
Таким образом, приватизацию муниципального имущества можно проводить большим
количеством способов, основная часть которых сводится к продаже данного
имущества. При этом, приватизация муниципального имущества осуществляется
только способами, предусмотренными настоящим Федеральным законом (п. 5 ст.
13).
2.1.24. Основные направления взаимодействия государственных органов и органов
местного самоуправления
Экономическое регулирование, государственная поддержка, государственный
контроль и надзор, государственные гарантии прав местного самоуправления и др.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления
подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении
главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели
Ц повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального
образования и региона в целом.
Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами госундарственной
власти имела и имеет место практически на всех этапах развития менстного
самоуправления как в России, так в других странах.
Конституция России закрепила организационную обособленность местного
самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное
управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного
механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной
сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.
Очевидным является тот факт, что вопронсы местного значения неотделимы от
государственного иннтереса, не остаются и не могут остаться без влияния
госундарства.
На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи
- обеспеченние гарантий местного самоуправления и выработка единой
государственной политики в сфере местного самоуправленния. Они решаются
следующими способами:
во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие
принципы организации местного самоуправления;
во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы
государственной поддержки местного самоуправления;
в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд
федеральных законов.
В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы
государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие
последних с органами местного самоуправления в знанчительной степени
определяет эффективность осуществления регионнальной политики Ч решения
экономических, политичеснких и социальных проблем развития муниципального
образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие
обеспечивает рензультативность муниципальной политики, способствуя через
решение вопросов местного значения реализации государственных задач:
укрепнление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненнных
интересов населения, проведение мероприятий по социальной занщите населения,
стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных
органов.
Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий
социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры.
Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности
России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития
духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского
государства.
Во взаимодействии с государственными органами органы местного самоуправления
должны реализовывать свои полномочия по превращению конституционных прав и
свобод граждан в основной институт, определяющий смысл и содержание
применения законов, а также деятельности местного самоуправления, согласно
Конституции.
На органы местного самоуправления возможно соблюдение законов и решение
правовых вопросов местного значения в пределах своей компетенции в сфере
обеспечения правопорядка и охраны прав и свобод человека и гражданина.
Законодательство о местном самоуправлении, развивая конституционные принципы
его организации и функционирования, наделяет его полномочиями обеспечения
режима правопорядка и охраны прав человека и гражданина на подведомственной
территории. Эти предписания выполняются органами местного самоуправления.
Органы муниципального управления все чаще, по мере накопления опыта защиты
прав и свобод граждан, объединения усилий правоохранительных органов по
борьбе с преступностью, применяют комплексное планирование борьбы с
правонарушениями, объединяя усилия прокурорских органов, органов внутренних
дел, комиссии при главе муниципального образования, общественности.
Таким образом, они превращаются в территориальные центры обеспечения
законности правопорядка защиты прав и свобод граждан.
Решение задач профилактики правонарушений требует постоянного
совершенствования управленческой деятельности муниципальных образований
Комплексное планирование в этой сфере предполагает осуществление
согласованных по цели, срокам, объектам и содержанию политических,
экономических, культурно-воспитательных, уголовно-правовых, научно-
технических, медицинских и других мероприятий, направленных на устранение
причин, порождающих правонарушения.
Комплексное планирование создает необходимую целеустремленность, координацию
усилий государственных органов, общественных организаций, всех сил нашего
общества. И это очень важно, поскольку борьба с правонарушениями является
общегосударственной задачей, и решать ее надо комплексно. Комплексные планы
профилактики правонарушений должны стать составной частью планов социально-
экономического развития административно-территориальных образований в силу
ряда причин.
Во-первых, они органически сочетают в себе возможности правоохранительных
органов и общественных формирований в организации профилактики
правонарушений.
Во-вторых, они включают в себя наиболее важные мероприятия органов внутренних
дел, предусмотренные их перспективными и текущими планами. Это повышает
действенность проводимых профилактических мероприятий, обеспечивает их
реальность и целенаправленность.
Взаимодействие органов внутренних дел с государственными и местными органами,
общественными организациями должно осуществляться по вопросам как общей, так
и индивидуальной профилактики.
Каждое из этих направлений может быть разбито на две группы. Первая группа-
это вопросы :
- предупреждения правонарушений со стороны отдельных категорий граждан;
- несовершеннолетних и молодежи;
- ранее судимых, склонных к совершению правонарушений и других лиц, от
которых можно ожидать противоправных поступков;
- трудоспособных лиц, но не работающих и не учащихся, ведущих
антиобщественный образ жизни, занимающихся бродяжничеством попрошайничеством.
Вторая группа-это вопросы предупреждения отдельных категорий правонарушений:
-преступлений против личности(убийств, тяжких телесных повреждений,
изнасилований и др.) особенно совершаемых по бытовым мотивам;
- имущественных преступлений(краж государственного и общественного имущества
и частной собственности граждан);
- преступлений против общественного порядка и общественной безопасности;
- организованной преступности и коррупции.
Третья группа Ц это вопросы профилактики антисоциальных явлений,
способствующих совершению правонарушений, алкоголизма, наркомании.
Все три группы вопросов тесно переплетаются друг с другом, взаимозависимы и
взаимообусловлены и органов внутренних дел в решении вопросов профилактики
правонарушений осуществляется в разных формах Чаще всего применяются:
разработка планов социального развития, комплексных планов профилактики
правонарушений в административном и муниципальных округах, которые являются
основой организации взаимодействия на территории муниципалитета;
взаимная информация об оперативной обстановке в административном и
муниципальных округах, о правонарушениях, совершаемых на их территории;
проведение собраний, совещаний и семинаров, пресс-конференций руководителей
ОВД, общественных организаций и местных органов власти по вопросам укрепления
правопорядка и законности, выработка конкретных мер по профилактике
правонарушений;
проведение социологических (криминологических) исследований по наиболее
актуальным проблемам борьбы с преступностью и выработка на их основе
рекомендаций и предложений;
проведение теоретических и научно-практических конференций, семинаров по
обсуждению проблемных вопросов борьбы с преступностью и правовой пропаганде
среди населения, по обмену опытом в этой деятельности;
проведение операции, рейдов, осмотров и обследований объектов в целях
профилактики нарушений общественного порядка;
сознание и оказание практической помощи общественным формированиям,
осуществляющим охрану общественного порядка на добровольной и
профессиональной основе;
контроль за реализацией комплексных мер профилактики правонарушений
подчиненными учреждениями, предприятиями и организациями.
Наряду с ними применяются специфические формы взаимодействия органов
внутренних дел с органами прокуратуры, юстиции, службы безопасности при
решении вопросов профилактики правонарушений. Эффективной формой такого
взаимодействия является совместное изучение и обобщение судебной,
следственной и прокурорской практики, что позволяет вскрывать причины и
условия, способствующие совершению преступлений, намечать соответствующие
мероприятия по их устранению или нейтрализации, повышению социальной
эффективности мероприятий по борьбе с преступностью.
Одной из форм взаимодействия может являться совместная организация работы
межведомственных учебно-методических семинаров работников суда, прокуратуры,
органов внутренних дел и местного самоуправления. Взаимодействие
государственных органов и общественных организаций в профилактике
правонарушений реализуется в процессе особого вида управленческой
деятельности-организации взаимодействия.
В организации взаимодействия большая роль принадлежит руководству органов
внутренних дел, которое обладает большим объемом информации о состоянии
правопорядка на подведомственной территории, имеет в подчинении
специализированные силы и средства для проведения профилактических
мероприятий, соответствующий аппарат для организационного обеспечения этих
мероприятий.
Координирующая деятельность руководства органов внутренних дел при этом
осуществляется:
- путем организации взаимодействия ОВД с иными государственными органами и
общественными организациями при решении проблем борьбы с преступностью и
охраны общественного порядка;
- путем представительства ОВД в других ведомствах и организациях по вопросам
профилактики правонарушений, внесения постановочных вопросов и предложений в
государственные органы по совершенствованию профилактической работы в целом;
- путем направления деятельности подчиненных подразделений и сотрудников на
установление тесного сотрудничества с государственными органами и
общественными организациями в решении вопросов профилактики правонарушений.
Использование местными органами власти и ОВД средств массовой информации в
этих целях является одним из направлений взаимодействия, предопределяющих
эффектность его реализации.
Опыт организации деятельности органов местного самоуправления по профилактике
правонарушений заслуживает обобщения и распространения.
Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживанется с самого
начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное
самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече
и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.
Крупный специалист в области местного управления князь А.И. Васильчиков,
учитывая опыт самоуправления других стран, сделал следующий вывод:
УСамоуправление не может быть предоставлено своенму собственному произволу.
Твердая и полная организация законодантельной власти и податной (налоговой)
системы должны предшествовать во всякой стране введению местного
самоуправленияФ.
Безобразов В. П. в своей книге УГосударство и общество. Управленние и
самоуправление и судебная властьФ делает вывод о том, что Угонсударство и
самоуправление неразделимы и что попытки разъединения могут привести к
разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может же
сделаться во втором, - государством в гонсударствеФ. По его мнению,
Усамоуправление не может быть иначе раснсматриваемо, как в совокупности с
общим организмом всего государстнвенного механизма управления, в состав
которого оно входит, как органическая часть единого целогоФ.
Исторически это взаимоотноншение проявлялось по следующим направлениям:
во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсужндении проектов
законов, которые выставлялись на общее обозрение;
во-вторых, в проведении выборов в центральные органы и территонриальные
органы власти в формировании исполнительных местных орнганов;
в-третьих, в организации работы по исполнению законов;
в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.
Специфическим являлось взаимодействие советских органов Ц это была строгая
иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая
система организации власти была связана с необходимостью жесткого
централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами
в стране.
Местные Советы вместе в формально подчиненными им исполкомами призваны были
выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти именно
так обеспечивалось единство государственной власти, государственного
управления. Такая модель взаимоотношения исходит из принципа
Удемократического централизма Ф, в соответствии, с которым местные Советы
были просто подножием пирамиды единой государственной власти.
Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов
местного самоуправления строится на основе других принципов:
законности,
сочетания интересов населения субъекта и соответствующего
мунинципального образования, учета исторических и местных традиций,
самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их
полномочий,
взаимного согласия органов государственной власти и органов
местного самоуправления при выработке совмеснтного решения;
обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при
реализации вопросов, требующих совместного решения,
добровольности заключения договоров и соглашений;
взаимной ответственности,
гласности.
Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе
определить основные направления взаимондействия органов государственной
власти субъектов Российской Феденрации и органов местного самоуправления:
1) правовое регулирование организации и
деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего
законодательства;
2) разработка и приннятие региональных программ
развития местного самоуправления,
3) совершенствование разграничения компетенции
госундарственных органов и органов местного самоуправления,
4) обеспеченние финансово-экономической основы
местного самоуправления,
5) содействие сохранению и развитию исторических
и иных местных традиций,
6) защита прав граждан на осуществление местного
самоупнравления.
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного
самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационнных
формах:
во-первых, главными взаимодействующими структунрами являются сами органы
государственной власти и местного самоуправления;
во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные
временные группы и комиссии;
в-третьих, для решения вопросов требующих понстоянного взаимодействия
создаются постоянные рабочие группы и комиссии;
в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного
региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных
обранзований, для чего им придается необходимый стантус.
На некоторых территориях субъектов во взаимоотношениях органов
государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо
они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до
абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным
управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-
экономическую ситуацию в регионе.
Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения
компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением,
определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых
друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.
В законах ряда субъектов Российской Федерации о порядке передачи отдельных
государственных полномочий муниципальным образованиям существуют прямые
расхождения с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности,
предусматривается возможность передачи полномочий по договору, хотя в
Конституции РФ не установлен такой порядок. В ней говорится, что переданча
может происходить только по закону.
Надо полагать, что после принятия федерального законна об общих принципах
наделения органов местного самонуправления отдельными государственными
полномочиями в законы субъектов Российской Федерации будут внесены поправки,
уточнения и добавления.
С целью гармонизации взаимоотношений регионам необходим комплексный
нормативный правовой акт, напримерЧЗакон УО взаимодействии органов
гонсударственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации.
Он устанавливал бы общие приннципы данного взаимодействия для эффективного
решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами
экономического и социального развития субъекта и мунинципальных образований в
интересах населения.
Данный закон должен закрепить основные принципы взаимодействия
государственных и муниципальных органов субъекта, формы их взаимодействия. В
нем особо должны регламентироваться межбюджетнные отношения между органами
власти, организационное и информационнное взаимодействия. В Законе должны
быть определены предметы ведения органов государственной власти и местного
самоуправления субъекта, вопросы, требующие их совместного решения, порядок
наденления органов местного самоуправления государственными полнномочиями.
Здесь обязательно должен предусматривается принцип передачи материальных и
финансовых средств для осуществления отдельнных государственных полномочий
органами местного самоуправнления и процесс осуществления ими этих
полномочий, основания и порядок их прекращения.
Уточнение полномочий региональных государственных органов и органов местного
самоуправления по вопросам, требунющим совместного решения с учетом
экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, в
соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено
специнальным договором (соглашением). Его сторонами выступают органны
государственной власти и местного самоуправления в преденлах закрепленных за
ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов,
требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы
взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные
связанные с ним вопросы.
Новый Феодальный закон лОб общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации учитывает рели, суть которых Ц в
непреодоленных традициях централизованного государства, патерналистских
устремлениях значительной части общества, невысоком уровне политической
культуры этой части общества, тяготения его к сильной личной власти
верховного правителя, единственно способного справиться с экономическими и
социальными проблемами, вызванными процессами общественного переустройства.
Государственная власть в лице законодателя централизует не федеральном уровне
правовое регулирование вопросов местного самоуправления. На единую
законодательную основу переводится решение многих вопросов организации
местного самоуправления, его компетенционного статуса и территориального
устройства. С одной стороны, это ограничивает возможности в данной области
субъектов Федерации, но с другой Ц предоставляет дополнительные федеральные
гарантии муниципальной власти, соответствующие данным условиям развития
общества и государства.
Одно из главных направлений новаций, предлагаемых федеральным законом, Ц
встраивание местного самоуправления в систему органов государственной власти.
Речь идет не о поглощении муниципалитетов государством, а о разрушении
формальных перегородок между обеими системами органов, мешающими наладить их
взаимодействия и взаимную ответственность.
Федеральный закон определяет принципиальную возможность органов
государственной власти осуществлять в установленных пределах и в особых
случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет жесткие
условия осуществления органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий. Это, безусловно, означает новый шаг в укреплении
лвертикальной власти.
Оставаясь, как и прежде, в общей системе публичной власти, органы местного
самоуправления продолжают действовать в русле политики государства в
различных сферах. Вместе с тем закон преобразует ряд полномочий органов
местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет их в
сфере деятельности органом местного самоуправления. В этой связи, продолжая
осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного
самоуправления попадают под строгий государственный контроль. С одной
стороны, это ограничивает их устремление в решении ряда вопросов, с другой Ц
гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет
существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.
Выводы
1. В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления,
выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом
субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований
субъекта Российской Федерации.
2. В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов
муниципальных образований субъектов Российской Федерации, выражения и защиты
общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в
целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной
власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской
Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами,
советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут
образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.
3. С учетом особенностей территориальной и организационной основы
муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные
объединения муниципальных образований.
4. В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для
решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные
объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные
организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми
актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях
органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.
Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями
органов местного самоуправления.
