Диплом: Проблемы формирования бюджета
МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА
И ПРОДОВОЛЬСТВИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Департамент кадровой политики и образования
ХАНТЫ-МАНСИЙСКИЙ Филиал Тюменской Государственной сельскохозяйственной Академии
ИНСТИТУТ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ СЕВЕРА
Факультет: ЭКОНОМИКИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И
ТРАДИЦИОННЫХ ПРОМЫСЛОВ СЕВЕРА
Допускается к защите Зав кафедрой
л___ ____________ 1999г.
ДИПЛОМНая РАБОТА
(оценка 5)
Тема: Проблемы формирования бюджета Ханты-Мансийского Автономного Округа
Дипломник: Долгушин Сергей Юрьевич
Руководитель проекта:
Полномочный представитель Президента РФ в Ханты-Мансийском Автономном Округе
к.э.н. Куриков Владимир Михайлович
Консультанты:
доцент к. с-х. н. Черкасова Алла Григорьевна
ст.п. Андрейчиков Василий Иванович
проф. д.тех. н. Алексеев Валерий Иванович
Рецензент: Заместитель Главы Администрации округа, Председатель Комитета по
финансам и налоговой политике
Перевалов Александр Константинович
г. Ханты-Мансийск
1999 г.
Содержание
Введение____________________________________________________________________5
Глава 1. Бюджетная система и бюджетное устройство_____________7
1.1. Структура правовое регулирование и бюджетной системы Российской
Федерации. _______________________________________________________________7
1.2. Принципы функционирования бюджетной системы ______________________13
1.3.Распределение налогов между звеньями бюджетной системы_______________14
Глава 2. Ханты-Мансийский Автономный Округ как субъект федерации
в экономической жизни россии_________________________18
2.1. Бюджетное устройство и экономическая характеристика ХМАО___________18
2.2. Общие принципы составления, рассмотрения и утверждения
бюджета ХМАО__________________________________________________________ 19
2.3.Межбюджетные отношения на уровне Ханты-Мансийский округ Ц органы
местного самоуправления_________________________________________________26
Глава 3. Анализ доходной и расходной части
бюджета Ханты-Мансийского Автономного Округа за 1998г .______28
3.1. Анализ доходной части ________________________________________________28
3.2. Расходная часть окружного бюджета ____________________________________33
Глава 4. Проблемы формирования бюджета ХМАО ___________________42
4.1. Налоговая реформа и создание модели эффективной налоговой системы____42
4.2. Один из новых способов пополнения бюджета___________________________ 52
4.3. Проблемы теневой экономики__________________________________________55
Глава 5. Современное состояние условий и охраны труда в РФ___65
Глава 6 Пракгическая деятельность экологического
фонда ХМАО ______________________________________________________________ 71
Выводы и предложения _________________________________________________75
список литературы______________________________________________________79
приложения_______________________________________________________________82
ВВЕДЕНИЕ
В настоящее время в условиях рыночных отношений, нестабильности курса
рубля, кризиса производства и неплатежей, большое значение уделяется
формированию бюджета. В мире трудно отыскать страну, у которой бы не
возникали проблемы и сложности в бюджетных взаимоотношениях между центром и
территориями. И чем больше государство, тем актуальнее задача сбалансирования
бюджетных интересов центра и регионов.
Неурегулированность разделения предметов ведения и полномочий между органами
власти различных уровней, отсутствия стабильной нормативно-законодательной
базы, неопределенность в динамике распределения доходов и расходов между
уровнями бюджетной системы сдерживает процесс становления российской
экономики. Целью исследования данной темы я ставил анализ современного
состояния межбюджетных отношений как на уровне федеральный центр - субъект
Российской Федерации, так и на уровне субъект Федерации - органы местного
самоуправления.
Правительство ведет интенсивную работу по совершенствованию системы
управления бюджетными средствами. И эта система должна начать свою
работу уже сейчас, пока еще совсем не поздно. Еще недавно была
какая-то надежда, что Россия сможет выйти из столь трудной ситуации.
Но после 17 августа 1998 года, когда началось тотальное падение рубля,
иностранная валюта (доллар) взлетела до самой высокой отметки за все
время его существования в России. Теперь уже Российским государством
стало не только тяжело править, но и жить в этом государстве. А ведь
расходы любого бюджета осуществляются за счет средств
налогоплательщиков и, следовательно, государство должно изыскивать другие
пути получения финансовых средств.
Сейчас большое внимание уделяется привлечению средств извне, то есть
гсдарство постоянно берет кредит у иностранных инвесторов. А это в
свою очередь увеличение внешнего долга страны, который потом
сказывается и на финансовом положении внутри страны. На данный момент
внутренний долг государства составляет 500 млрд. руб. И чем больше
государство буте протягивать лруку помощи тем хуже будет жить вся
Россия. Необходимо найти решения этих проблем внутри страны.
Целью исследования данной темы ставится анализ современного состояния
бюджетных отношений, а именно проблемы формирования и исполнения
расходов бюджета. Для проведения анализа необходимо рассмотреть все
стороны взаимодействия между участниками межбюджетных отношений.
Попытаться найти пути выхода из столь трудной финансовой ситуации.
В мире трудно отыскать страну, у которой бы не возникали проблемы и сложности
в бюджетных взаимоотношениях между центром и территориями. И чем больше
государство, тем актуальнее задача сбалансирования бюджетных интересов центра
и регионов.
Не урегулированность разделения предметов ведения и полномочий между органами
власти различных уровней, отсутствия стабильной нормативно-законодательной
базы, неопределенность в динамике распределения доходов и расходов между
уровнями бюджетной системы сдерживает процесс становления российской
экономики. Целью исследования данной темы я ставил анализ современного
состояния межбюджетных отношений как на уровне федеральный центр - субъект
Российской Федерации, так и на уровне субъект Федерации - органы местного
самоуправления.
Для проведения анализа необходимо исследовать правомочность разграничения
доходных и расходных функций разных уровней власти.
Глава 1. Бюджетная система и бюджетное устройство
1.1. Структура правовое регулирование и бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:
- первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных
внебюджетных фондов;
- второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты
территориальных государственных внебюджетных фондов;
- третий уровень - местные бюджеты.
Правовая форма бюджетов
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов
разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты
субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных
внебюджетных фондов разрабатываются утверждаются в форме законов
субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и
утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного
самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных
образований. [5.ст.3, 4.]
В случаях, если настоящим Кодексом предусматривается регулирование
определенных отношений законом о бюджете, для органов местного
самоуправления эти отношения должны быть урегулированы соответствующими
нормативными правовыми актами представительных органов местного
самоуправления о бюджете либо актами о бюджете, принимаемыми в порядке,
установленном уставами муниципальных образований.
Годовой бюджет
Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует
календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.
Государственный внебюджетный фонд
Государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне
федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и
предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное
обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае
безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы
государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном
федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном настоящим
Кодексом.
Бюджет муниципального образования
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и
расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и
функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Бюджет субъекта Российской Федерации и консолидированный бюджет субъекта
Российской Федерации
Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - форма
образования и расходования денежных средств, предназначенных для
обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта
Российской Федерации.
Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных
образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный
бюджет субъекта Российской Федерации.
Консолидированный бюджет Российской Федерации
Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации
составляют консолидированный бюджет Российской Федерации.
Целевой бюджетный фонд
Целевой бюджетный фонд Ц фонд денежных средств, образуемый в соответствии с
законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов
целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов
доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства
целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не
соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.
Бюджетная классификация Российской Федерации
Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов
и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а
также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для
составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость
показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Состав бюджетной классификации Российской Федерации
Бюджетная классификация Российской Федерации включает:
- классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;
- функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;
- экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;
- классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов
бюджетов Российской Федерации;
- классификацию источников внешнего финансирования дефицита
федерального бюджета;
- классификацию видов государственных внутренних долгов Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- классификацию видов государственного внешнего долга Российской
Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации;
- ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.
Классификация доходов бюджетов Российской Федерации
Классификация доходов бюджетов Российской Федерации является группировкой
доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и
основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих
источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации.
Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды
доходов по источникам и способам их получения.
Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации
Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является
группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской
Федерации и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных
функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных
правовых актов, принятых органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий,
передаваемых на иные уровни власти.
Перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации
Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:
- единства бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы
Российской Федерации;
- самостоятельности бюджетов;
- полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов
государственных внебюджетных фондов;
- сбалансированности бюджета;
- эффективности и экономности использования бюджетных средств;
- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
- гласности;
- достоверности бюджета;
- адресности и целевого характера бюджетных средств.
Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения
1. Президент Российской Федерации издает указы, регулирующие бюджетные
правоотношения, указанные в пункте 1 статьи 1 настоящего Кодекса. Указы
Президента Российской Федерации не могут противоречить настоящему Кодексу и
иным актам, указанным в статье 2 настоящего Кодекса.
В случае противоречия между настоящим Кодексом, актами, указанными в статье
2 настоящего Кодекса, и нормативными правовыми актами, предусмотренными
настоящим пунктом, применяются настоящий Кодекс и акты, указанные в статье
2 настоящего Кодекса.
2. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, иных актов, указанных в
статье 2 настоящего Кодекса и пункте 1 настоящей статьи,
Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты,
регулирующие бюджетные правоотношения, предусмотренные статьей 1 настоящего
Кодекса. В случае противоречия между настоящим Кодексом, актами, указанными в
статье 2 настоящего Кодекса и пункте 1 настоящей статьи, и актами,
предусмотренными настоящим пунктом, применяются настоящий кодекс и акты,
указанные в статье 2 настоящего Кодекса и пункте 1 настоящей статьи.
3. Федеральные органы исполнительной власти принимают акты, регулирующие
бюджетные правоотношения, предусмотренные статьей 1
настоящего Кодекса, в случаях и пределах, которые предусмотрены настоящим
Кодексом, другими актами, указанными в статье 2 настоящего Кодекса, пунктах 1
и 2 настоящей статьи.
4. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают
нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в
пределах своей компетенции.
5. Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты,
регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.
Действие бюджетного законодательства Российской Федерации во времени.
1. Акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной
силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие,
если иное не предусмотрено настоящим Кодексом или федеральным законом.
2. Закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня
подписания.
Закон о бюджете подлежит опубликованию немедленно после его принятия и
подписания в установленном порядке.
Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе
В целях настоящего Кодекса применяются следующие понятия и термины: бюджет
- форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных
для финансового обеспечения задач и функций государства и местного
самоуправления;
консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации на соответствующей территории;
Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических
отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая
нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов
Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных
внебюджетных фондов.
Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и
безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации
в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления.
Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение
задач и функций государства и местного самоуправления.
Дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами.
Профицит бюджета - превышение доходов бюджета над его расходами.
Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня
бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной
основах для покрытия текущих расходов.
Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня
бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной
и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.
Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня
бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на
условиях долевого финансирования целевых расходов.
Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов
государственной власти, органов местного самоуправления и участников
бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов
бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению
бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю
за их исполнением.
Бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов
бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета,
устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями
бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией
Российской Федерации.
Бюджетные ассигнования - бюджетные средства, предусмотренные бюджетной
росписью получателю или распорядителю бюджетных средств.
Минимальные государственные социальные стандарты - государственные услуги,
предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за
счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской
Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется
государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории
Российской Федерации.
Минимальная бюджетная обеспеченность - минимально допустимая стоимость
государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых
органами государственной власти или органами местного самоуправления в
расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.
Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая
предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и
возмездной основах.
Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на
возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести
месяцев в пределах финансового года.
Государственный или муниципальный заем (заимствование) - передача в
собственность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или
муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация,
субъект Российской Федерации или муниципальное образование обязуется
возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.
Государственный или муниципальный долг - обязательства, возникающие из
государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя
Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным
образованием гарантий (поручительств) по обязательствам третьих лиц, другие
обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, субъектом
Российской Федерации или муниципальным образованием обязательства третьих
лиц.
Внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте.
Внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации.
1.2. Принципы функционирования бюджетной системы:
1) равноправие всех членов Федерации в их финансовых взаимоотношениях с центром;
2) самостоятельность бюджетов разных уровней, предполагающая, что каждый из
них имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно
принимать решения о направлениях использования бюджетных средств;
3) разграничение (законодательное закрепление) сфер деятельности и
ответственности между федеральным центром и субъектами Федерации, то есть
фактическое разграничение сфер финансирования расходов за счет бюджетов того
или иного уровня;
4) соответствие финансовых ресурсов органов власти различных уровней их
полномочиям и выполняемым функциям. Эти ресурсы могут быть получены в
распоряжение того или иного уровня власти с помощью налогообложения,
различного рода займов или иными средствами;
5) применение единых формализованных методов распределения централизованной
финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
Основу бюджетного федерализма составляет конституционное разграничение
полномочий, или предметов ведения, между Федерацией и ее субъектами.
Непосредственно с распределением полномочий и функциями, закрепленными за тем
или иным уровнем бюджетной системы, связано распределение расходной нагрузки
на бюджеты соответствующих уровней. За федеральным центром должны быть
закреплены те виды государственных расходов, которые удовлетворяют одному из
следующих требований:
- осуществление этих расходов федеральным центром обеспечивает максимальный
экономический эффект масштаба (например, национальная оборона,
общегосударственные коммуникации);
- эффект от осуществления этих расходов носит размытый характер и не является
узколокализованными (например, расходы по финансированию фундаментальной
науки);
- осуществление этих расходов не испытывает на себе влияния местных традиций,
вкусов и предпочтений, а является достаточно однородным по всей стране;
- расходы на общенациональные памятники культуры и искусства, заповедники.
За субъектами Федерации необходимо закрепить те расходы, которые
удовлетворяют одному из следующих условий:
1) при осуществлении этой категории расходов отсутствует эффект масштаба
(например, расходы на дошкольные учреждения, учреждения начального
образования);
2) расходы, эффект от которых носит конкретный характер (например, содержание
дорог местного значения);
3) расходы, по которым существуют весьма значительные различия во вкусах и
предпочтениях жителей различных регионов (например, некоторые расходы по
статье УкультураФ).
Более значительную сложность представляет проблема распределения налоговых
полномочий и прав по формированию доходов бюджетов субъектов Федерации,
поскольку распределение налоговых полномочий, или объектов налогообложения,
как правило, не совпадает с требованием обеспечить территориальному уровню
власти доходы, необходимые для финансирования закрепленных сфер ведения.
1.3.Распределение налогов между звеньями бюджетной системы
В основу распределения налоговых полномочий между бюджетами разных уровней
могут быть положены следующие критерии:
1) степень мобильности облагаемой базы. Чем выше степень мобильности
облагаемой базы, тем более высокому уровню власти она должна соответствовать,
так как в данной ситуации особую актуальность приобретает равномерность
распределения налогового бремени в территориальном разрезе. Считается, что
самой высокой степенью мобильности обладают труд и капитал (в первую очередь,
в денежной форме), а самой низкой - имущество (капитал в материально-
вещественной форме) в виде недвижимости и природные ресурсы;
2) экономическая эффективность отдельных видов объектов обложения. В
зависимости от экономического значения объекта облагать его следует на
общенациональном или региональном уровнях. Если увеличить масштаб
экономически важных для страны мероприятий до уровня Федерации, то за счет
этого может возникнуть экономия и повышение эффективности отдачи. Напротив,
при незначительном эффекте мероприятий на федеральном уровне приближение
уровня обложения к объекту обложения приводит к экономии на административных
издержках;
3) необходимость осуществления функции макроэкономического регулирования, что
объективно требует закрепления за федеральным уровнем основных налогов, через
которые осуществляется макроэкономическое регулирование (подоходный налог,
налог на прибыль).
Распределение налогов и обязательных платежей и закрепление их конкретных
видов за федеральным, региональными и местными бюджетами является исходной
базой формирования доходов бюджетов различных уровней. Это обеспечивает
самостоятельность бюджетов как на уровне региона, так и на уровне местного
самоуправления.
Структура налоговых поступлений, распределяемых между федеральным и
региональными бюджетами, по Федеральному Закону УО федеральном бюджете на
1996 годФ выглядела следующим образом :
Таблица 1.3.1
Распределение налоговых поступлений между федеральным
и региональными бюджетами (в %% к сумме консолидированного бюджета)
Виды налогов
Федеральный
бюджет
Бюджеты
территорий
А 1 2 Налоговые доходы - всего 51,2 48,8 в том числе Прямые налоги на прибыль, доход: 30,9 69,1 - налог на прибыль 33,3 66,7 - подоходный налог 10,0 90,0 Налоги на товары и услуги 78,3 21,7 Налоги на имущество 0,9 99,1 Платежи за пользование природными ресурсами 37,6 62,4 Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции 100,0 - Прочие налоги, сборы и пошлины 2,2 97,8
Следует отметить, что в целом более половины (51,2 %) налоговых поступлений
концентрируется в федеральном бюджете. Это происходит за счет высокой доли
централизации косвенных налогов - 78,3 %. В налоговой системе России
доминирующую роль играют именно косвенные налоги на товары и услуги (НДС,
акцизы), прямые же налоги концентрируются преимущественно на региональном
уровне. Так, в региональных бюджетах остается 66,7 % налога на прибыль
предприятий, 90,0 % подоходного налога с физических лиц; 62,4 % платежей за
использование природных ресурсов; практически весь налог на имущество
предприятий (99,1 %). Кроме того, в региональные и местные бюджеты поступают
отчисления от местных и региональных налогов.
Однако, параметры, заложенные в Законе о федеральном бюджете, существенно
отличаются от фактических налоговых поступлений в бюджеты разных
уровней.[30.c56]
При составлении регионального бюджета его доходная структура должна полностью
контролироваться властями соответствующего уровня, то есть она должна
формироваться преимущественно региональными и местными налогами и сборами.
Такая ориентация налоговой политики дает возможность обеспечить независимость
территориальных бюджетов, так как чем меньше территориальные бюджеты зависят
от внешних доходов, тем слабее постороннее политическое влияние на них.
В последнее время наметилась еще одна тенденция: понятия УбюджетнаяФ и
УфинансоваяФ обеспеченность регионов, бывшие ранее почти синонимами, сегодня
все более различаются и по количественным и по сущностным характеристикам.
Ранее территориальные и местные органы власти кроме бюджета практически не
имели других источников финансирования своих расходов. Сегодня ситуация
радикально изменилась.
Прежде всего, это связано с тем, что происходит коммерциализация социальной
сферы. Теперь налогоплательщик помимо налогов оплачивает из собственных
доходов все больше социальных расходов: коммунальное обслуживание, плата за
жилье, образование, здравоохранение и так далее.
Кроме того, в территориальных бюджетах появляются новые и достаточно весомые
статьи доходов, связанные с коммерческой деятельностью самих региональных
органов власти и управления. Экспортирующие регионы также имеют довольно
значительный доход от этой деятельности. Одновременно многие из них получают
существенные государственные дотации, будучи внесенными в список нуждающихся
или особо нуждающихся регионов.
Таким образом, происходит постепенная, но все сильнее ощутимая переориентация
доходов региональных бюджетов на неналоговые поступления. Более того,
региональные власти все активнее выходят на рынок капитала, формируя еще один
нетрадиционный источник доходов своих бюджетов, - заемные средства.
Механизм разграничения доходов по звеньям бюджетной системы создает условия
для обеспечения финансовой самостоятельности любого органа власти,
гарантирует осуществление целенаправленной политики на каждом уровне
управления.
В идеальной схеме бюджетного федерализма объем налоговых (или доходных)
полномочий субъектов Федерации полностью соответствует расходным полномочиям,
закрепленным за данным уровнем власти. Однако, практически всегда существует
разрыв между расходными полномочиями и доходными возможностями. В результате
формируется так называемый вертикальный дисбаланс, или разрыв, который
приходится покрывать за счет источников вышестоящего уровня власти.
С другой стороны, всюду встречается неравномерное распределение доходной базы
по различным территориям, и в итоге существенно различается их доходный
потенциал. Таким образом, существует горизонтальный дисбаланс между доходными
возможностями различных субъектов Федерации, а внутри них между разными
органами местного самоуправления.
Наличие этих двух дисбалансов, или разрывов, требует формирования в бюджетной
системе различных механизмов выравнивания (сглаживания или устранения) этих
разрывов. Целью выравнивания является обеспечение всем гражданам страны
примерно одинакового финансового уровня государственных услуг независимо от
региона, в котором они проживают. На рис. указано, какие направления
финансирования из федерального бюджета направлены на достижение этой цели.
Глава 2. Ханты-Мансийский Автономный Округ как субъект федерации в
экономической жизни россии
2.1. Бюджетное устройство и экономическая характеристика ХМАО
Свое начало как административно-территориальная единица округ берет с 10
декабря 1930 года, когда Президиум ВЦИК принял Постановление о создании
восьми национальных округов, в том числе Остяко-Вогульского (ныне Ханты-
Мансийского).
Ханты-Мансийский автономный округ расположен в центральной части
Западно-Сибирской равнины. Общая площадь округа - 534.8 тыс. км2.
Численность населения составляет 1330.8 тыс. чел., в том числе лиц
коренной национальности - около 20 тыс. человек. [40.с3-5]
По своему экономическому потенциалу округ входит в десятку сильнейших по
Российской Федерации. Консолидированный бюджет округа входит в первую пятерку
бюджетов России. По данным 1998 года объем внутреннего валового продукта
(ВВП) превысил 50 трлн. руб. По некоторым показателям можно составить
таблицу, характеризующую долю Ханты-Мансийского округа в экономике Российской
Федерации (см. табл. 2.1.1).
Таблица 2.1.1
Экономические показатели ХМАО в экономике РФ
Экономические показатели Доля Ханты-Мансийского округа в экономике Российской Федерации (в %) ВВП 3 Доходы консолидированного бюджета 2 Расходы консолидированного бюджета 2 Добыча нефти более 60 Добыча газа 3 Деловая древесина 3 Выработка электроэнергии 6
Исходя из правил Теории вероятности, можно было условно наделить каждый
субъект Федерации долей в экономике Российской Федерации, равной 1.1 % (89
субъектов - 100 %). Однако данная таблица показывает, что Ханты-Мансийский
округ по своим показателям является далеко не УсреднимФ регионом.
При условии, что на территории округа проживает менее 1 % населения РФ, в
пятерке сильнейших регионов округ занимает второе место после Ямало-Ненецкого
округа. Объем валового внутреннего продукта, превысив 50 трлн. руб., составил
3 % от валового внутреннего продукта Российской Федерации. Консолидированный
бюджет Ханты-Мансийского округа занимает второе место среди бюджетов
федерации после бюджета города Москвы. Доходная и расходная части бюджета
составляют по 2 % в доходах и расходах консолидированного бюджета Российской
Федерации.
На югорской земле насчитывается более 500 богатейших месторождений нефти и
газа. Округ добывает свыше 60 % российской нефти, находится на третьем месте
по добыче газа (3 % от общероссийской добычи), на втором месте в Федерации по
производству электроэнергии (6 %). Также округ стабильно удерживает лидерство
по заготовке леса, выпуск деловой древесины составил 3 % от общего выпуска
Российской Федерации.[19.c7.]
История образования самостоятельного бюджета ХМАО начинается с 1991 года,
когда округ получл право самостоятельно формировать бюджет отдельно от
Тюменской области.
Именно богатая ресурсная база обусловливает столь важное значение,
придаваемое развитию округа. Именно благодаря разведке и использованию
сырьевых ресурсов бюджету округа присущи столь высокие доходные и расходные
обороты.
2.2. Общие принципы составления, рассмотрения и утверждения бюджета ХМАО.
1.Решение о начале работы над составлением проекта окружного бюджета
принимает Губернатор Ханты-Мансийского автономного округа за 5 месяцев до
начала соответствующего финансового года.
На основании этого решения исполнительный орган государственной власти
автономного округа организует поэтапную работу по составлению проекта
бюджета.
2. На первом этапе составляется прогноз социально-экономического развития
округа, основные направления бюджетной политики, сводный баланс финансовых
ресурсов округа, потенциалы доходов бюджета округа, бюджетов муниципальных
образований, фонда выравнивания, расчет контрольных цифр проекта бюджета,
разработка окружных программ с определением затрат на планируемый финансовый
год.
3. Структурные подразделения исполнительного органа государственной власти
округа представляют в Комитет по финансам и налоговой политике, Комитет по
экономической политике бюджетные сметы, программы и заявки на ассигнования из
окружного бюджета до 15 августа года, предшествующего планируемому.
4. Исполнительный орган государственной власти округа доводит до органов
местного самоуправления для формирования местных бюджетов следующие исходные
данные:
- проектируемые нормативы отчислений от регулирующих доходов и
принятых в расчет сумм контингентов этих доходов;
- дотации и субвенции, намечаемые к предоставлению из окружного
бюджета в бюджеты муниципальных образований;
- перечень и фиксированные доли доходов, закрепленные за бюджетами
муниципальных образований;
- перечень расходов, передаваемые из окружного бюджета в бюджеты
муниципальных образований;
- проекты нормативов распределения платы за недра между окружным
бюджетом и бюджетами муниципальных образований местного самоуправления.
5. Органы местного самоуправления на основе полученных исходных данных
формируют проекты бюджетов территорий и представляют их в Комитет по финансам
и налоговой политике исполнительного органа государственной власти
автономного округа до 1 сентября года, предшест-вующего планируемому.
В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов
органы местного самоуправления одновременно представляют рас-четы для
обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций и
субвенций, перечень доходов и расходов, подлежащих передачи из окружного
бюджета, а также данные об изменении состава объектов бюджетного
финансирования.
6. Второй этап предполагает детальную проработку и согласование показателей
социально-экономического развития округа, потенциала доходов бюджетов
муниципальных образований.
7. Комитет по финансам и налоговой политике исполнительного органа
государственной власти автономного округа рассматривает:
- бюджетные сметы, программы и заявки комитетов, управлений и отделов
исполнительного органа государственной власти автономного округа до 1
сентября года, предшествующего планируемому;
- расчета по местным бюджетам в августе.
8. Окружные органы управления и местного самоуправления вправе вносить свои
предложения по изменению и уточнению показателей окружного и местных
бюджетов, проектируемых исполнительных органом государственной власти округа.
В случае их полного или частичного отклонения Комитет по финансам и налоговой
политике исполнительного органа государственной власти автономного округа
обязан совместно с окружными органами управления и органами самоуправления,
внесшими предложения, составить протоколы об имеющихся разногласиях.
Протоколы должны содержать обоснование предложений и отказов.
9. Исполнительный орган государственной власти автономного округа для
рассмотрения несогласованных вопросов по показателям окружного и местных
бюджетов до 1 сентября года, предшествующего планируемому, образует
согласительную комиссию.
10. С учетом решений согласительной комиссии Комитет по финансам и налоговой
политике исполнительного органа государственной власти автономного округа в
сентябре дорабатывает проект консолидированного и окружного бюджетов в полном
соответствии с утвержденной лКлассификацией доходов и расходов бюджетов в
Российской Федерации.
11. На заключительном этапе исполнительный орган государственной власти
автономного округа готовит проект бюджетного послания и представляет его
Губернатору округа.
Губернатор автономного округа представляет бюджетное послание Думе
автономного округа.
Бюджетное послание Губернатор Ханты-Мансийского автономного округа на
соответствующий период должно включать:
- основные показатель прогноза экономического и социального развития
Ханты-Мансийского автономного округа;
- сводный финансовый баланс;
- проект консолидированного бюджета;
- основные направления бюджетно-финансовой политики;
- предельный размер дефицита окружного бюджета;
- адресную инвестиционную программу;
- программу приватизации государственных и муниципальных предприятий;
- проект закона Ханты-Мансийского автономного округа У Об окружном
бюджетеФ и приложения к нему:
а) проект окружного бюджета с расшифровкой расходов в соответствии с
бюджетной классификацией Российской Федерации и ведомственной автономного
округа;
б) дотации и субвенции бюджетам местного самоуправления;
в) нормативы отчислений от регулирующих доходов в бюджеты местного
самоуправления;
г) целевые программы, предлагаемые к финансированию на очередной финансовый год;
д) перечень защищенных статей;
е) план капитальных вложений;
ж) меры по покрытию дефицита окружного бюджета.
12. Губернатор автономного округа представляет послание в Думу округа до 15
ноября года, предшествующего планируемому.
Комиссии Думы автономного округа рассматривают проект закона об окружном
бюджете и готовят свои заключения. Для более тщательного предварительного
обсуждения проекта закона об окружном бюджете комиссии Думы автономного
округа могут проводить депутатские слушания.
Комиссия по бюджету Думы автономного округа в 10-дневный срок анализирует и
обобщает итоги депутатских слушаний и готовит сводное заключение по проекту
закона, которое направляется в исполнительный орган власти округа до 1
декабря года, предшествующего планируемому.
Исполнительный орган государственной власти автономного округа дорабатывает
проект бюджета с учетом сводного заключения и вносит проект закона об
окружном бюджете в Думу автономного округа не позднее 15 декабря.
Исполнительный орган государственной власти автономного округа вносит на
рассмотрение Думы автономного округа проект закона об окружном бюджете на
очередной финансовый год одновременно с:
- предварительными итогами социально-экономического развития
автономного округа за истекший период текущего года;
- прогнозом социально-экономического развития автономного округа;
- основными направлениями бюджетной и налоговой политики;
- прогнозом сводного финансового баланса по территории округа;
- прогнозом консолидированного бюджета автономного округа;
- основными принципами по взаимоотношениям окружного бюджета с
бюджетами муниципальных образований;
- окружными целевыми программами и окружными программами по развитию
районов, предусмотренными к финансированию из окружного бюджета;
- окружной адресной инвестиционной программой;
- программой приватизации окружных и муниципальных предприятий;
- расчетами по статьям классификации доходов окружного бюджета,
разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификации расходов
и дефициту окружного бюджета;
- структурой окружного внутреннего долга и программой внутренних
заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для финансирования
дефицита окружного бюджета.
Дума автономного округа на заседании рассматривает проект закона об окружном
бюджете. В ходе обсуждения бюджета депутаты Думы могут заслушать разъяснения
должностных лиц исполнительного органа государственной власти автономного
округа относительно процедуры составления бюджета. По итогам проекта закона
Дума автономного округа принимает постановление о принятии проекта закона за
основу или его отклонении. В случае отклонения проекта закона направляется в
исполнительный орган государственной власти округа на доработку. Дума
автономного округа принимает постановление о принятии закона об окружном
бюджете с текстом закона либо постановление о возврате проекта закона на
доработку.
Текст закона об окружном бюджете должен содержать:
- общий объем доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета;
- прогнозируемые доходы в разрезе групп, подгрупп и статей
классификации доходов бюджета автономного округа;
- нормативы отчислений в бюджеты других уровней от регулирующих
доходных источников;
- расходы бюджета по показателям бюджетной классификации;
- капитальные расходы бюджета (бюджет развития) и текущие расходы
бюджетов (бюджет текущих расходов);
- объем и перечень внутренних заимствований по показателям источников
внутреннего финансирования дефицита бюджета;
- распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям средств
в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета;
- статьи (показатели, нормативы), определяющие особенности
регулирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год;
- объем оборотной кассовой наличности.
Дума автономного округа постатейно утверждает бюджет в форме закона Ханты-
Мансийского автономного округа. В случае не утверждения отдельных статей
представленного проекта бюджета Дума автономного округа проводит повторное
голосование по перераспределению бюджетных ассигнований в рамках верхнего
предела объема бюджетных ассигнований. В случае, если по данному вопросу не
будет принято до 1 января планируемого года, вступает в силу порядок
расходования средств в размере 1/12 объема предыдущего года с учетом уровня
инфляции, установленного Правительством Российской Федерации, в течении
каждого месяца вплоть до утверждения ассигнований по отдельным расходными
статьям бюджета соответствующими органами власти.[26]
Контроль за исполнением окружного бюджета и расходованием средств окружных
внебюджетных фондов осуществляет Дума и Счетная палата автономного округа.
Комитет по финансам и налоговой политике исполнительного органа
государственной власти автономного округа ежемесячно представляет в Думу
автономного округа и в Счетную палату отчет о состоянии бюджета и его
исполнении. Исполнительный орган государственной власти автономного округа
ежегодно в мае, следующим за отчетным годом, представляет в Думу автономного
округа отчетный доклад и отчет об исполнении окружного бюджета за прошлый
год. Отчет об исполнении окружного бюджета рассматривается и утверждается
постановлением Думы Ханты-Мансийского автономного округа. Отчет об исполнении
окружного бюджета составляется в той же структуре и бюджетной классификации,
которые применялись при утверждении бюджета.
Дефицит бюджета , пути его снижения.
В настоящее время в тяжелых рыночных условиях, недостаточности средств на
покрытие расходов и при дефиците бюджета есть необходимость для создания
фонда финансовой поддержки для оказания помощи субъектам Федерации. Для
получения такой помощи в виде субвенции или дотации.
Субвенция-это средства, выделяемые из одного бюджета другому на
конкретную цель. В случае использования субвенции не по целевому назначению или
неиспользования в установленный срок субвенция подлежит возврату в бюджет, из
которого выдана.
Дотация-это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на
безвозмездной и безвозвратной основе на покрытие текущих расходов при
недостаточности собственных доходов и других средств бюджетного регулирования.
Субъекту Федерации присваивается статус Урегиона нуждающегося или особо
нуждающегося в поддержкеФ. Статус Урегиона нуждающегося в поддержкеФ
предоставляется тем регионам, у которых среднедушевой доход по бюджету за
предыдущий год ниже, чем в среднем по Российской Федерации. Статус Урегиона
особо нуждающегося в поддержкеФ предоставляется тем регионам у которых сумма
федеральных налогов (налог на прибыль, НДС, акцизов и подоходного налога с
физических лиц), собираемых на их территории подлежащих зачислению в
региональный бюджет в расчете на одного жителя региона, оказываются меньше
95% от средней аналогичной величины по Российской Федерации в целом, и
условная сумма расходов оказывается меньше 100% расходов регионального
бюджета. Регионы, получающие финансовую помощь из федерального бюджета,
обязаны предоставить в Министерство финансов РФ для контроля подробные
плановые и фактические данные обо всех расходах и доходов своих бюджетов и
внебюджетных фондов. Наряду с предоставлением финансовой помощи, регионам
выделяются бюджетные ассигнования на капитальные вложения для осуществления
федеральных целевых программ, а также на иные мероприятия согласованные на
федеральном уровне. Однако в последнее время бюджетных средств на все это
недостаточно, а подчас и вообще нет. В стране сложилась финансовая ситуация,
у государства нет денег на выплату заработной платы, полное обеспечение
медикаментами и питанием, топлива и электроэнергии. Все это говорит о том,
что деньги расходуются нецеленаправленно или было завышение средств на
расходы. В такой ситуации стоит вопрос о сокращении расходов бюджета,
необходимо обеспечить своевременную выплату заработной платы, пособий,
стипендий, необходимым питанием и медикаментами. Для полного обеспечения
всех программ не только правительство РФ но и все субъекты Федерации должны
изыскивать доступные и недорогие пути получения средств на покрытие расходной
части бюджета.
Основными причинами резкого скачка бюджетного дефицита явилось:
- низкая эффективность общественного производства, усугубляемая малой
результативностью внешнеэкономических связей;
- нерациональная структура бюджетных расходов, усиленная стремлением
жить не по средствам, осуществляя крупные государственные инвестиции и
огромные военные расходы, оказывая помощь (нередко безвозмездную)
развивающимся странам;
- неэффективный бюджетный механизм, не позволяющий государству
использовать его в качестве стимула развития экономики и социальной сферы.
Итак, дефицит бюджета Ц финансовая ситуация, возникающая в случае,
когда необходимо осуществить расходы на сумму большую, чем возможная величина
всех доходов.
Как же можно справиться с дефицитом своего бюджета? Мировая практика знает
четыре основных способа решения этой проблемы:
1. Сокращение бюджетных расходов. Этот путь преодоления бюджетного
дефицита самый простой и самый болезненный, так как обычно финансируются те
нужды общества, которые не могут быть охвачены рынком в силу их не
прибыльности. Поэтому сокращение бюджетных расходов неизбежно резко ударяет
по самым незащищенным слоям общества.
2. Изыскание источников дополнительных доходов. С ростом инфляции быстро
растут абсолютные суммы доходов фирм и граждан, а значит, и налоги с этих
доходов. Но вследствие инфляции растут и расходы бюджета. Как показывает
мировой опыт, расходы бюджета возрастают быстрее, чем суммы налоговых
поступлений, и дефицит не сокращается, а даже возрастает. Причина простая:
расходы надо осуществлять сегодня и по нынешним ценам, а налоги всегда
берутся с доходов вчерашних, сложившихся при старом уровне цен.
3. Выпуск (эмиссия) необеспеченных денег, используемых для
финансирования расходов. Самый легкий и самый опасный способ затыкания дыр в
бюджете Ц эмиссия наличных и безналичных денег сверх реальных потребностей
экономики. Такая эмиссия подобна финансовому наркотику Ц она на время снимает
боль и тревогу, но затем порождает еще худшую экономическую ситуацию.
Конечно, государству напечатать дополнительные деньги нетрудно и
выплатить ими повышенную зарплату. Но общенациональный рынок
сразу определит истинную цену этим деньгам, отреагировав на их
появление скачком цен или исчезновением товаров с прилавков. Поэтому
избыточная эмиссия денег Ц мотор инфляции, а бюджет всегда
проигрывает У гонкуФ с инфляцией.
4. Одалживание денег у граждан, банков, других государств и иностранных
финансовых организаций. Подобно гражданину или хозяйственной организации
государство при нехватке может их одолжить. Прежде всего, у собственного
государственного банка (этот путь сегодня и использует Россия), но
возможности кредитования государства национальным банком обычно довольно
ограничены. Кроме того, изымая деньги из Центрального Банка, государство
теряет те доходы, которые оно как владелец этого банка могло бы получить от
кредитования частных фирм и банков. Поэтому оказывается выгоднее занять
деньги у граждан и хозяйственных организаций страны.
Дефицит бюджета приводит к увеличению государственного долга. Принято
считать, что если дефицит государственного бюджета не превышает 5% валового
внутреннего продукта страны, то он допустим. Ежегодные бюджетные дефициты,
складываясь, образуют государственный долг.
2.3.Межбюджетные отношения на уровне Ханты-Мансийский округ - органы
местного самоуправления
В феврале 1997 года в городе Ханты-Мансийске по инициативе губернатора округа
А.В.Филипенко был проведен семинар-совещание, на котором обсуждались проблемы
местного самоуправления. Открывая семинар, губернатор заметил, что понятие
УсамоуправлениеФ сегодня, как и десять лет назад, каждый трактует по-своему.
Ученые - по идеальной схеме, а практики - как реальная жизнь подсказывает.
Существующая сегодня в округе система местного самоуправления основана не на
буквальном следовании букве федерального закона о местном самоуправлении, она
имеет трехступенчатый характер, но именно это позволяет сохранять управление
территорией.
Органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают местные бюджеты.
Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников и
правом определять направления их использования и расходования. Основу
экономической самостоятельности местного самоуправления составляют природные
ресурсы, имущество и финансовые средства, находящиеся в муниципальной
собственности.
В случае недостаточности местных доходных источников органы государственной
власти Ханты-Мансийского округа законодательно закрепляют за органами
местного самоуправления (передают) часть отчислений от регулирующих налогов.
На территории Ханты-Мансийского округа действуют следующие регулирующие налоги:
- налог на прибыль предприятий;
- налог на добавленную стоимость;
- подоходный налог с физических лиц;
- плата за недра;
- отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
Остальные налоги являются закрепленными за бюджетами различных уровней
власти.[18]
И все-таки в экономическом отношении Ханты-Мансийский округ выглядит
значительно весомее других субъектов Федерации. При 1 % населения от общего
количества жителей России округ дает 70 % всей российской нефти, имеет 500
крупнейших нефтяных и газовых месторождений, занимает второе место в стране
по выработке электроэнергии. Округ отдает в центр 60 % собираемых налогов.
В заключение данной главы хочется подчеркнуть, что Ханты-Мансийский округ -
это равноправный субъект РФ, который решает не только задачу укрепления
России, но и подъема жизненного уровня жителей округа. Сравнительная таблица
по социально экономическим показателям представлена в приложении 2.
Глава 3. Анализ доходной и расходной части
бюджета Ханты-Мансийского Автономного Округа за 1998г.
3.1.Анализ доходной части
Одновременно идущие негативные экономические процессы, как девальвация
рубля, скачок цен, паралич банковской системы, развал фондового рынка,
снижение экспортных и импортных поставок, падение жизненного уровня и
покупательной способности населения, не могли не затронуть и наш регион.
Углубление кризисных явлений в экономике Российской Федерации самым
негативным образом отразились на выполнении Закона ХМАО "Об окружном
бюджете на 1998 год". План по доходам окружного бюджета за 1998 год выполнен
на 86,9 %, получено доходов 9 125 421 тыс.руб., что ниже уровня прошлого года
на 584 475 тыс.руб. или на 6 %. Денежными средствами поступило 2 221 300
тыс.руб., или 24,3 %, что на 526 900 тыс.руб. ниже уровня 1997 года.
В 1998 году практически не произошло положительных сдвигов в повышении
уровня собираемости