Читайте данную работу прямо на сайте или скачайте
Конституционно-правовые аспекты муниципальной реформы в России и Украине сравнительно-правовой анализ
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ХАНТЫ-МАНСИЙСКИЙ АВТОНОМНЫЙ ОКРУГ
ДЕПАРТАМЕНТ ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ ХМАО
Сургутский Государственный ниверситет
Юридический факультет
Кафедра государственного и муниципального права
(Очное отделение)
Допустить к защите
Зав. кафедрой Государственного
и муниципального права
В.К.Нехайчик 2005г.
л 2005г.
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
На тему: Конституционно-правовые аспекты муниципальной реформы в России и Украине: сравнительно-правовой анализ
Выполнила: Зваричук Л. А.,
студентка 5 курса,
группа 401
Научный руководитель:
К.полит. наук, доцент
Филиппова Наталья Алексеевна
Сургут, 2005
Содержание
Введени.3
Глава I. Конституционные основы местного самоуправления и местного государственного управления в России и на Украине.
з1.Понятие и конституционные гарантии местного самоуправления в Российской Федерации и на Украин6
з2.Местное государственное правление: понятие и проблема конституционностиЕЕ.29
Глава II. Территориальные и организационные основы местного самоуправления (местного государственного правления) на Украине и в России.
з1.Изменение территориальных основ местного самоуправления в России.41
з2.Территориальные основы местного самоуправления на Украин59
з3.Система (структура) органов местного самоуправления на Украине и в России67
Глава . Полномочия органов местного самоуправления.
з1.Новая модель разграничения луровней полномочий в Российской Федерации80
з2.Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления на Украин...89
Заключени106
Список использованной литературы...114
ПриложенияЕ..122
Введение
Реформа местного самоуправления, осуществляемая в России и в Украине, в настоящее время, меняет правовое регулирование местного самоуправления в некоторых случаях принципиально. Новый Федеральный закон Российской Федерации Об общих принципах организации местнного самоуправления в Российской Федерации, принятый 6 октября 2003 г., является четвертым, если первым считать Закон1990 г. Об общих началах местного самонуправления и местного хозяйства в Р. Нынешняя редакция Феденрального закона Об общих принцинпах организации местного самоупнравления в Российской Федерации, Ча значительный этап в развинтии правовых основ одного из важннейших демократических институнтов публичной власти. ФЗ Об общих принципах организации местнного самоуправления в Российской Фендерации от 6 октября 2003 г. (далее по тексту ФЗ № 131) призван порядочить отношения в казанной области, вывести их на каченственно новый ровень развития, реалинзовать конституционное право граждан России на местное самоуправление. По своему замыслу новый закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на фендеральном уровне общие принципы организации местного самоуправнления. Фундаментальный характер имеет и муниципальная реформа в Украинском государстве, - изменение основ местного самоуправления происходит на конституционном ровне.
Целью данной работы является рассмотрение конституционно-правовых аспектов муниципальной реформы в России и в Украине. Изменения такой важной основы жизни общества как местное самоуправление должны непременно быть конституционными.
Поэтому в работе ставится цель анализа тех изменений, что несет в себе муниципальная реформа в рассматриваемых государствах. Н. А. Богданова выделяет четыре элемента, которые представляют собой обобщенные и ниверсальные подходы к характеристике любого субъекта конституционно-правовых отношений: место в обществе и государстве, роль и назначение субъекта права; общая правоспособность; права и обязанности; гарантии стойчивости и реальности правового состояния.1 Цель данной работы автор реализует путем выведения понятия местного самоуправления, существующих подходов к юридическо-правовой природе местного самоуправления в рамках международных стандартов (Хартия местного самоуправления) и соответствие им проходящей в нашем государстве реформы (ФЗ № 131), выяснение конституционной проблематики муниципальной реформы в России и в Украине.
Следует честь, что работа выполняется в промежуточное время, когда реформа началась и еще не завершилась. Например, границы муниципальных образований в России подлежат описанию и тверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007 года.
В процессе работы над дипломным исследованием нами были изучены работы различных как российских, так и украинских специалистов в рассматриваемой области. Среди российских авторов это:, Илья Захаров, Александр Широков, Светлана Юркова, Савва Шипов, также О. Е. Кутафин, С.Г. Соловьев, А.Н. Писарев, Н.С. Бондарь, В.И. Авсеенко, А.С. Прудников, С.Н. Бочаров, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, А.М. Никитин и др. Среди Украинских - Б.П. Андресюк., Л.А. Велихов, М.И. Корниенко., О.Ф. Фрицький, И.К. Дробуша и многие другие.
Исследованы материалы конференций (Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели Российского местного самоуправления (Круглый стол)), работы научных центров - Российский научный центр Государственного и муниципального правления. Также исследована судебная практика Конституционных судов Российской Федерации и Украины.
К основным задачам исследования следует отнести:
- рассмотрение понятия и конституционных гарантий местного самоуправления в Российской Федерации и на Украине;
- определение проблемы конституционности местного государственного правления;
- исследовать изменение территориальныха основ местного самоуправления в России, проследить основные правила нарезки муниципальных образований, тенденции сегодняшнего закона о местном самоуправлении;
- рассмотрение территориальных основ местного самоуправления на Украине;
- исследование новой модели разграничения луровней полномочий в Российской Федерации;
- изучение механизма разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления на Украине;
- определение концепции взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют как общенаучные методы - диалектический метод познания, формально-логический, метод прогнозирования, так и частно-научные - исторический, системно-структурный, метод сравнительного правоведения, социологический, моделирования и др.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем теоретические выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности.
Глава I. Конституционные основы местного самоуправления и местного государственного правления в России и на Украине.
з 1. Понятие и конституционные гарантии местного самоуправления в Российской Федерации и на Украине.
Понятие лместное самоуправление отражает сложное и многообразное явление. Сходные понятия используются в разных европейских странах. Так, в Германии употребляется термин selbstverwaltung - самостоятельное правление, в Великобритании, в зависимости от ровня местной власти и смысла, - self government - самоуправление, local government - местное правление, self administration - местная администрация. Во Франции наряду с местным самоуправлением, избираемым населением, существуют органы правления, назначаемые центральной властью для осуществления ее интересов на местном уровне, - префекты, супрефекты. Но термин самоуправление не используется и ему соответствует понятие decentralisation - децентрализация. Под ним обычно понимают процесс наделения местных коллективов правами юридического лица, выборы представителей от населения в местные органы и предоставления местным органам широкого круга полномочий.
Право на местное самоуправление (как право местного коллектива) - конституционное право граждан соответствующей территории (населения) на самоорганизацию - самостоятельное и под свою ответственность решение значительной части публичных дел, вопросов местного значения в своих интересах населением непосредственно и (или) через подотчетные ему органы местного самоуправления с четом исторических и иных местных традиций. Данное определение является комплексным и закрепляется в ст.2 и 3 Европейской Хартии местного самоуправления от 15.10.1985, ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998 г., также в преамбуле и в ст.1 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - частниках содружества (СНГ) от 29.10.1994 г.
В науке конституционного права сформировались два подхода к пониманию правовой природы местного самоуправления - это гуманитарная и административная теории. Согласно гуманитарной теории, местное самоуправление, будучи институтом публичной власти, является в то же время институтом гражданского общества (самоорганизацией граждан). Право на местное самоуправление рассматривается как неотъемлемое право граждан (осознающих себя местным коллективом (сообществом)), обеспечивающее определенную автономию от государства. Это понятие, предложенное в 19 веке Дж. Ст. Миллем и развитое немецкой гуманитарной юриспруденцией, считается эталоном правопонимания института местного самоуправления в США, Канаде, Великобритании, Швейцарии, Бельгии, Германии и в ряде других европейских стран.
Согласно ладминистративной теории местное самоуправление (управление), как публичный институт, - это форма децентрализации административного правления, организационно обособленный элемент системы публичного правления. Такое понятие в полном объеме и впервые предложил Р. Драго в 1982 г. в своем фундаментальном труде Административная наука. Именно на таком понимании природы местного самоуправления (местного правления) построена система муниципалитетов Франции и ряда других европейских и латиноамериканских государств.
Конституция РФ представляет местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130)1. Самостоятельное решение этих вопросов лосуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Федеральный закон Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации № 131, станавливает, что местное самоуправление в России - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, становленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, в случаях, становленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с четом исторических и иных местных традиций (ст. 1).
XI раздел Конституции Украины начинается констатацией: Местное самоуправление является правом территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, селения или города - самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины (ст. 140)2.
Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.
Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:
1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа муниципальной реформы;
2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго, экономического этапа);
3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное частие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое частие в процессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа (назовем его словно социальным).
В любом обществе гарантиями принято считать теа объективные и субъективные факторы, которые обеспечивают существование и развитие различных общественных институтов, также реализацию гражданами своих прав, свобод и обязанностей. 1 С другой точки зрения, гарантии местного самоуправления представляют собой систему средств и институтов, обеспечивающих реальные возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление. Одновременно это также своеобразный механизм ограничения государственной власти, которая всегда стремится к силению своего влияния на местном ровне, включая сферу местного самоуправления.2а Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она включает: общие гарантии, к которым относятся экономические,политические, духовные и специальные (собственно юридические) гарантии.3 Гарантии местного самоуправления - это совокупность словий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту прав населения муниципального образования на осуществление местного самоуправления. Деятельность органов местного самоуправления, реализация их прав осуществляется в определенных социально-экономических и политических условиях, которые оказывают влияние на процесс самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать те экономические, политические отношения, духовные стои и ценности общества, которые стимулируют развитие местного самоуправления, обеспечивают стойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации полномочий органов местного самоуправления.1 Специально-юридические гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения осуществления местного самоуправления, защиты его прав и создания благоприятных словий для наиболее полной реализации функций.2
Общие гарантии делятся на:
Экономические:
- государство станавливает и обеспечивает гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.
Конституция РФ признает и защищает равным образом муниципальную собственность наряду с частной, государственной и иными формами собственности (ст. 8). В п. 2 ст. 49 ФЗ № 131 закреплено: лмуниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Конституция Украины содержит косвенное казание на финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления - лрасходы органов местного самоуправления, возникшие вследствие решений органов государственной власти, компенсируются государством (ч.3 ст.142), лгосударство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования, социальную направленность экономики. Все субъекты права собственности равны перед законом (ч. 3 ст. 13). самостоятельность местных бюджетов: Конституция Украины скупа в этом вопросе, - регламентирована гарантия тверждения бюджета и контроль за его исполнением.
- возможность нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов (ст. 9 Конституции РФ и ст. 13 Конституции Украины);
- самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. ст. 130, 132 Конституции РФ, также в под. 3 п. 1 ст. 14 ФЗ № 131). Данная гарантия отсутствует в тексте Конституции Украины;
- статья 132 Конституции РФ предусматривает материально-финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом. В ФЗ № 131 в ст. 19 определенно, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных ставом муниципального образования. При этом рамки ответственности за осуществление отдельных государственных полномочий установлены в ст. 20.: в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Ст. 133 Конституции РФ гарантирует компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Гарантии компенсации расходов органам местного самоуправления, вследствие решений органов государственной власти, также финансирование осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления з счет средств Государственного бюджета Украины илиа путема отнесения к местному бюджету отдельных общегосударственных налогов, передачи органам местного самоуправления соответствующих объектов государственной собственности закреплен в ст.142, 143 Конституции Украины. Ст. 4 Закона Украины О местном самоуправлении содержит принцип правовой, организационной и материально-финансовой самостоятельности органов местного самоуправления в пределах его полномочий. Особое значение Бюджетного кодекса Украины состоит, прежде всего, в признании государством права местного самоуправления на самостоятельное правление частью финансовых ресурсов. Документ также содержит требование компенсации местным бюджетам потерь от решений государственных органов. В связи с внедрением разветвленной системы местных бюджетов была создана основа для ликвидации чрезмерной бюджетной зависимости городов от областных советов и государственных администраций, внесло ясность в общенациональную схему распределения регулируемых налогов, заинтересовало органы местного самоуправления в развитии своей налоговой базы, создало объективную основу для выявления инициативы и самостоятельного решения местных проблем.1
- самостоятельность местных бюджетов (ст. 132 Конституции РФ ст. 143 Конституции Украины).
Данная гарантия закреплена в ФЗ № 131 в ст. 14, где говорится, что к вопросам местного значения поселения относятся формирование, тверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета, также в Бюджетном кодексе РФ, в частности в ст. 92.: органы местного самоуправления осуществляюта такие бюджетные полномочия, как лустановление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и тверждения отчета об исполнении местного бюджета; составление и рассмотрение проекта местного бюджета, тверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и тверждение отчета об исполнении местного бюджета; становление и исполнение расходных обязательств муниципального образования; определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом. В ФЗ РФ № 131 в ст. 18 определено, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. Изменилось отношение к финансовой обеспеченности; и основной принцип межбюджетных отношений, закрепленный в Бюджетном кодексе гласит, что бюджетная обеспеченность определяется объемом средств для выполнения первостепенных задач, чем несомненно сужаются права местного самоуправления. Конституция Украины скупа в этом вопросе, - регламентирована гарантия тверждения бюджета и контроль за его исполнением. Но Бюджетный кодекс Украины позволяет в полной мере реализовать принцип самостоятельности местных бюджетов. Это достигается, благодаря закреплению за каждым бюджетом его доходной части, определению расходной части и четкому распределению обязанностей и делегированных полномочий между бюджетами разных ровней. Именно этим обеспечивается наличие реальных финансовых ресурсов в местных бюджетах для исполнения функций, присущих местному самоуправлению. А на исполнение общегосударственных функций местные бюджеты будут получать средства из государственного бюджета. Кодексом вводится ответственность местных бюджетов за исполнение общегосударственных функций исключительно в пределах суммы ресурсов, реально предоставленных им государством. Принцип самостоятельности местных бюджетов реализуется в бюджетном кодексе благодаря тому, что в нем предусмотрено, что ни один местный бюджет не несет ответственности за другие бюджеты и может быть принятым, не дожидаясь принятия государственного. Такая норма позволяет своевременно спланировать бюджет, исходя из потребностей конкретной территории. Важным нововведением Бюджетного кодекса Украины является также новая система предоставления дотации выравнивания, призванная стимулировать местные бюджеты к получению дополнительных доходов1. Если муниципальная реформа в России сужает доходную часть муниципальных образований, то на Украине расширяется перечень доходных источником муниципального образования.2
- право установления местных налогов и сборов (ст. 132 Конституции РФ и ст. 143 Конституции Украины).
ФЗ № 131а относит к вопросам местного значения поселения становление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения (ст. 14, 57). В связи с принятием нового федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-За Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации были внесены изменения в Налоговый кодекс РФ, в соответствии с которым значительно сократились местные налоги (налог на имущество физических лиц, земельный налог), что также является сужением самостоятельности местного самоуправления.
- право на дотации и субвенции (ст. ст. 60 - 63 и др. ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления). Причем из Бюджетного кодекса исчезла такая форма финансовой помощи, как бюджетные ссуды, жесточились словия предоставления финансовой помощи;
- право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ и 133 Конституции Украины);
Политические:
- принцип разделения властей по вертикали, как составная часть политико-правового режима государства, частью которого можно считать наличие муниципальной власти (ст. ст. 10, 12 Конституции РФ и ст. 5 Конституции Украины);
- природа местного самоуправления, заключающаяся в признании за местным самоуправлением одинакового с государственной властью источника - народа РФ, следовательно, признание публичного характера муниципальной власти: Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие стои его демократизма, находящие выражение, прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, также местном самоуправлении. Она признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 3, 12, 130-133 и др.). Подобные нормы содержаться и в Конституции Украины (ст.7,6,) Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ станавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя и в Украине и в России, является одним из главных принципов организации и осуществления правления страной, который также закреплен в п. 1 ст. 1 ФЗ РФ № 131. В соответствии со ст. 16 Конституции РФ положения ее ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, становленном Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в гл. 1. Конституции РФ.
Организационные:
- исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), данная гарантия также воспроизводится в п. 4 ст. 34 ФЗ № 131. В Конституции Украины данный принцип не имеет такого категорического характера.
- принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). И вот здесь возникают проблемы, так как старый Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержал правовую норму, в соответствии с которой образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются (п. 3 ст. 17). Нынешний действующий закон пренебрег данной гарантией органов местного самоуправления в п. 2 ст. 34 наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, п. 4 данной статьи допускает изъятия (отступления) от рассматриваемойа гарантии, становленной Конституцией: лучастие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, становленных частями 5 и 11 статьи 37 настоящего Федерального закона. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы, предоставляя местным органам власти возможность самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное правление, также подчеркивает, что они должны делать это не нарушая более общих законодательных положений (часть 1 статьи 6). Из чего мы делаем вывод о несоответствии действующего федерального закона Конституции РФ и ратифицированному Россией международного акта, т. е. нормам международного права. Тем не менее, воспринятая Конституцией РФ лобщественная теория природы МСУ, не всем специалистам в области теории муниципального прав представляется лправильной, в отличие от нее ныне действующего закона ФЗ РФ № 131 закрепившего ладминистративную теорию правопонимания природы МСУ1. Конституция Украины закрепляет структуру органов местного самоуправления, так и сроки полномочий (4 года) и делает ссылку с закону;
- принцип учета мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ), что получило отражение в действующем ФЗ № 131: изменение границ муниципальных районов и поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений или населенных пунктов (ст. 12). Объединение двух и более поселений, разделение поселения может быть реализовано также лишь при словии согласия населения каждого из существующих или образуемых вновь поселений (ч. 3, 5 ст. 13). Вопрос о наделении городского поселения статусом городского округа, как и о лишении этого статуса, решается с согласия населения соответствующего городского поселения и с согласия населения муниципального района, из которого выделяется или в состав которого включается соответствующее городское поселение (ч. 7 ст. 13). Согласие населения имеет решающее значение: без него не могут быть проведены ни изменение границ, ни преобразование. Процедура голосования по вопросу об изменении границ (преобразование) сходна с процедурой проведения местного референдума, однако имеет некоторые особенности, становленные Федеральным законом о местном самоуправлении (ст. 24). Только разделение и объединение муниципальных районов производится с четом мнения населения, выраженного районным представительным органом (либо представительными органами каждого из объединяющихся муниципальных районов) (ч. 4, 6 ст. 13).;
Важнейшую роль в организации и деятельности местного самоуправления играют юридические гарантии. Формирование правового государства, безусловно, требует определения конституционно - правового статуса важнейших элементов государственного и общественного стройства, закрепления общих принципов организации местного самоуправления и гарантий его деятельности. Данное требование формулирует и Европейская Хартия местного самоуправления, в соответствии со ст. 2 которой, лпринцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны.
В Конституции РФ впервые местное самоуправление было определено как основа конституционного строя России. Ст.12 станавливала, что в российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Более подробно конституционно - правовой статус местного самоуправления был определён в главе 8 Конституции РФ и Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.[1]
Под юридическими гарантиями местного самоуправления понимаются гарантии, закрепленные в законодательстве. Основными из них являются:
1.Запрет на ограничение прав местного самоуправления, становленных в Конституциях РФ и Украины и в их законодательстве. Следует вспомнить, что в Заключительных и переходных положениях к Федеральному закону Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ предусматривалась подготовка законодательных актов, станавливающих ответственность, в том числе головную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление.
2. Обязательность решений, принятых путём прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления лиц местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно - правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Решение органов и должностных лиц местного самоуправления местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признанными недействительными по решению суда.
Неисполнение или ненадлежащие исполнение решений, принятых путём прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечёт ответственность в соответствии с законами: как правило, наиболее часто встречается практика наложения административных взысканий.
3.Обязательное рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, чреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены.
Особое внимание законодательство России деляет обращениям представительных органов местного самоуправления (представительные) органы субъекта РФ в порядке законодательной инициативы. Предоставление местному самоуправлению права законодательной инициативы является достаточно эффективным механизмом реализации интересов муниципальных образований, взаимодействия местных интересов и государственных.
4.Судебная защита местного самоуправления занимает особое место среди юридических гарантий. Органы местного самоуправления - как написано в ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления, - должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения, закреплённых конституцией законодательством страны принципов местного самоуправления.
В российском законодательстве судебная защита местного самоуправления трактуется более широко, нежели это предусмотрено европейской Хартией. Судебная защита гарантируется не только для органов местного самоуправления, но также для граждан, проживающих на территории муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.
Предметом большинства судебных споров по различным вопросам местного самоуправления являются конституционные права граждан на местное самоуправления, их права на участие в местном самоуправлении, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и т.д. учитывая это обстоятельство, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила многие решения нижестоящих судов и приняла к своему производству или направляла на новое решение дела об удовлетворении исков и жалоб заявителей на основании ст. 12, 32, 130 - 133 Конституции РФ, которые являются нормами прямого действия (см. ст. 15 Конституции РФ). Судебная защита прав местного самоуправления значительно усилилась после принятия Пленумом Верховного Суда РФ постановления от 31 октября 1995 г. № 8 О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия. В этом постановлении казаны основания прямого применения норм Конституции РФ.1
В практике судебной защиты местного самоуправления частвует Конституционный Суд РФ. После вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел дело и принял постановление по делу о проверке конституционности ряда положений става - Основного Закона Читинской области. Исследуя материалы дела, Конституционный Суд РФ становил, что ч. 3 ст. 112 става области оспаривается заявителем, поскольку предписывает органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы. Так как эта норма противоречит ст. 12, п. н ст. 72 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ признал оспариваемую статью става Читинской области не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12 и 131 (ч. 1). Заявитель также оспаривал конституционность статьи 118 става, которая позволяет органам государственной власти передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий. Как следует из статьи 132 (часть 2) Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г. (п. 2 ст. 6) в ФЗ № 131 это ст. 20 также определяет, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Областная Дума является законодательным органом субъекта Российской Федерации, следовательно, она вправе в пределах принадлежащих ей полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поэтому оспариваемая ст. 118 става Челябинской области была признана соответствующей Конституции РФ.
Решая вопрос о конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., Конституционный Суд РФ справедливо отметил, что положения ст. 58 и 59 Закона, станавливающие предельный срок выборов, также предельный срок сохранения полномочий назначенных глав местных администраций (глав местного самоуправления), могут рассматриваться и как определенная гарантия таких закрепленных Конституцией РФ прав, как право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ч. 2 ст. 130)1. Регулирование и защита такого рода прав согласно п. в ст. 71 Конституции РФ находится в ведении России, их защита в соответствии с п. б ч. 1 ст. 72 - в совместном ведении России и ее субъектов. Следовательно, эти вопросы могут решаться федеральным законом. Тем более, что эти предписания включены в раздел второй Заключительные и переходные положения и по своему характеру и направленности принадлежат к предписаниям, связанным с вступлением в силу этого Закона. Они не нарушают полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, поэтому Конституционный Суд РФ признал оспариваемые нормы закона (п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59) не противоречащими Конституции РФ. По данному делу есть особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Э.М.Аметистова, который справедливо полагает, что в Конституции отсутствует понятие общих принципов организации системы органов местного самоуправления. Однако системный и взаимосвязанный анализ соответствующих конституционных положений позволяет прийти к выводу о том, что такое понятие должно охватывать, по крайней мере, две группы норм.
Первая из них призвана гарантировать реализацию закрепленных в Конституции основ самоуправления и соответствующих прав граждан на самоуправление: самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий (статья 12); самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления (статья 130); осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131); запрет на ограничение прав местного самоуправления, становленных Конституцией (статья 133); осуществление республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 76).
Вторая группа норм должна обеспечить осуществление ряда положений Конституции, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации и гарантирующих права и свободы человека и гражданина. К ней относятся конституционные положения об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2); о праве народа осуществлять свою власть через органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3); о запрете кому бы то ни было присваивать власть в Российской Федерации (часть 4 статьи 3); о праве граждан Российской Федерации частвовать в правлении государством как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32); о праве граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (часть 2 статьи 32).
В постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона дмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. О системе органов государственной власти в дмуртской Республике1 были признаны не соответствующими Конституции РФ положения: предусматривающие образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют согласно ст. 74 Конституции дмуртской Республики статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав дмуртской Республики; закрепляющие назначение луправляющих сельсоветами и поселками; исключающие создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.), не имеющих статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав дмуртской Республики; не предусматривающие чета мнения местного населения при досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих статус административно-территориальных единиц; о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета дмуртской Республики по представлению Председателя Правительства дмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города; взаимосвязанные с этим положение п. к ст. 13 о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности и положение ч. 7 ст. 21, в соответствии с которым заместители главы администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики; в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (ч. 1 ст. 2); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики. Это постановление имеет большое значение для становления системы местного самоуправления на всей территории России. В сущности, нормы этого и других постановлений высшей судебной инстанции по защите Конституции РФ являются источником конституционного права. Их применение обязательно на всей территории России.
Интересным на наш взгляд является Краснодарское дело1. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г. признает за муниципальными образованиями право предусматривать в своих ставах возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления и самостоятельно определять порядок и словия его осуществления (пункт 5 статьи 18, статья 48). Данная норма предусмотрена и в Федеральном законе 2003 г. В соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации казанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г. предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (пункт 5 статьи 18) как один из способов досрочного прекращения его полномочий (подпункт 9 пункта 1 статьи 8); при этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в ставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны в силу статьи 48 определять порядок, словия и формы их ответственности, наступающей в результате траты доверия населения. Таким образом, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статьи 130 и 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены ставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо становления непосредственно в ставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его частников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления. Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института ставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (статья 12; статьи 130 и 131, часть 1) и Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (подпункт 9 пункта 1 статьи 8, пункт 5 статьи 18, статья 48). Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость чета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению. Согласно ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление (преамбула), возможность регламентировать значительную часть публичных дел и правлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (статья 3). Излагая в Постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона дмуртской Республики О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике свою правовую позицию, Конституционный Суд Российской Федерации также казал, что ровень, на котором создаются муниципальные образования, должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее полного и рационального решения вопросов местного значения. Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти. Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти Ч непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (статья 3, часть 2; статьи 12 и 130, часть 2, Конституции Российской Федерации). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на ровне местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, станавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. Однако право муниципальных образований вводить конкретный порядок и словия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности ряда положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона Об основных гарантиях избирательных прав и права на частие в референдуме граждан Российской Федерации). Следовательно, законы субъектов Российской Федерации и ставы муниципальных образований, если ими вводится институт отзыва, должны исходить из казанных требований, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и на муниципальном ровне публичной власти. Это вытекает из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 90, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми Об органах исполнительной власти в Республике Коми. Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в Постановлениях от 7 июня 2 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области О порядке отзыва депутата Московской областной Думы, облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. Обжалованию в судебном порядке подлежат - в силу статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и действующего законодательства - любые юридически значимые решения и действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. В процедуре конституционного судопроизводства - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона О Конституционном Суде Российской Федерации - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления. Конституционное право на судебную защиту местного самоуправления получило нормативное развитие в положениях федерального законодательства о судопроизводстве и о судебной системе Российской Федерации. Данное право может быть использовано и в связи с назначением и осуществлением отзыва и реализуется в процедурах административного судопроизводства. Поскольку это вытекает из федерального регулирования, отсутствие дублирующих его норм в законах субъектов Российской Федерации не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав отзываемого лица, также любых других лиц и органов местного самоуправления, частвующих в процедуре отзыва выборного должностного лица. Согласно статье 10 Закона Красноярского края О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления инициаторы отзыва обязаны уведомить отзываемое лицо о предстоящем собрании (заседании), на котором планируется возбудить вопрос об отзыве, отзываемое лицо вправе на нем присутствовать и выступить. Согласно пункту 9 статьи 13 того же Закона должностное лицо, в отношении которого возбужден вопрос об отзыве, вправе также участвовать в заседании комиссии по рассмотрению предложения о назначении голосования о его отзыве и заседании (сессии) представительного органа местного самоуправления по данному вопросу. Предусмотренное названными положениями право отзываемого лица, осуществляя защиту своих интересов, присутствовать на собраниях и заседаниях, где решаются вопросы отзыва, давать объяснения по этим вопросам вытекает из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области О порядке отзыва депутата Московской областной Думы и от 7 июня 2 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, согласно которой гарантией от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва является предоставление лицу возможности дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва. При конституционном истолковании этих положений, основанном на презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам, следует исходить из того, что норма о праве частвовать в заседаниях потеряла бы смысл, если бы не предполагалось, что соответствующее лицо своевременно информировано о времени и месте их проведения. Поэтому лица, инициирующие процедуру отзыва, также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, в том числе принцип, предполагающий обязанность выслушать обе стороны, должны обеспечить ведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве. Иное истолкование не согласуется с необходимыми гарантиями от злоупотреблений, связанных с противопоставлением института отзыва результатам выборов. Таким образом, только при наличии соответственно конкретизированных оснований и при предоставлении отзываемому лицу возможности давать пояснения по их поводу на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантирована защита прав отзываемого лица и стабильность осуществления местного самоуправления в целом. Это должно обеспечиваться в том числе представительным органом местного самоуправления и комиссией по отзыву как при определении даты голосования, так и при назначении и проведении голосования об отзыве (статьи 5 и 6 Закона Красноярского края). В связи с выше изложенным Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что: не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 12, 46 (части 1 и 2), 130 и 133, положения статьи 1 Закона Красноярского края О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления и пункта 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе об основаниях отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке. Хочется отметить, что в ФЗ 2003 г. (гл. 5), наряду с же существующими формами прямой демократии - местный референдум, муниципальные выборы, отзыв выборного лица местного самоуправления, сход граждан, территориальное общественное самоуправление, собрание граждан, правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления Ц названы и регламентированы, такие формы как публичные слушания, конференцию (собрание делегатов), опрос граждан, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований.
Существует интересное дело по Ивановской области, в котором затрагиваются аспект муниципальной службы при сравнении закона области применительно к Постановление КС РФ по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи Европейской Хартии местного самоуправления1. а4, подпункта ла пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года Об основных гарантиях избирательных прав и права на частие в референдуме граждан Российской Федерации2а определяет что народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, также через признанное и гарантированное государством местное самоуправление, в частности путем местного референдума и выборов (статьи 3; 12; 32, часть 2; 130, часть 2, Конституции Российской Федерации). Из соотношения указанных форм непосредственного народовластия вытекают характер и содержание законодательного регулирования словий и порядка проведения местного референдума и выборов в органы местного самоуправления, обеспечивающих в том числе гарантии свободного волеизъявления граждан в процессе осуществления местного самоуправления. Народ при этом не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность. Определение конкретных словий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными ровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относится к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, что вытекает из смысла положений статей 72 (пункт н части 1), 73 и 130 Конституции Российской Федерации и подтверждается Федеральным законом от 28 августа 1995 года.
К юридическим гарантиям права на местное самоуправление можно также отнести запрет на ограничение прав муниципальных образований, предоставленныха Конституцией РФ и Федеральными Законами (ст. 133 Конституции РФ);3
В статье 145 Конституции Украины непосредственно закреплено, что права местного самоуправления защищаются в судебном порядке.
В ходе усовершенствования законодательства разрабатывается правовой механизм, который предусматривает рассмотрение административных дел, связанных с правоотношениями в сфере местного самоуправления (дела административной юрисдикции), отнести к ведению местных административных судов.
На рассмотрении Верховного Совета Украины находится одновременно два альтернативных проекта Административного процессуального кодекса Украины, один из которых разработан рабочей группой Кабинета Министров Украины, другой - народными депутатами Украины. казанными проектами кодексов предлагается определить механизмы судебной защиты прав граждан в публично-правовой сфере.
В настоящие время сложилась парадоксальная ситуация, когда решение административно-правовых споров с частием органов местного самоуправления осуществляется в порядке гражданского судопроизводства и регулируется отдельным аразделом Гражданского процессуального кодекса Украины.2 Практика Конституционного судопроизводства на Украине имела место в решениях Конституционного суда Украины Решения Конституционного Суда Украины (№ 12-рп от 20.05.2004, №
7-рп от 06.07.1, № 10-рп от14.12.1,
№ 1-рп от 09.02.2, № 4-рп от 19.04.2001, № 11-рп от 13.07.2001, №
21-рп от 25.12.2003).
Конституционным судом Украины также даются разъяснения, в частности при рассмотрении Закона Украины О местном самоуправлении в Украине и главы 31-А ГПК Украины, по поводу актов органов местного самоуправления и порядка их обжалования, Комитет Верховной Рады по местному самоуправлению в рамках своей компетенции, предусмотренных частью третьей статьи 14 Закона Украины О комитетах Верховной Рады Украины, дает следующие разъяснения: Согласно требованиям статьи 55 Конституции Украины, права и свободы гражданина защищаются судом. Часть вторая статьи 55 Конституции Украины гарантирует каждому гражданину право на обжалование в суде решений, действий либо бездействия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Согласно требованиям статьи 144 Конституции Украины, органы местного самоуправления в рамках своих полномочий принимают решения, являющиеся обязательными для выполнения на подотчетной им территории. Порядок судебного обжалования решений, действий либо бездействия органов местного самоуправления и их должностных лиц становлен главою 31-А Гражданского процессуального кодекса Украины. Данная глава, как разъяснил Конституционный Суд Украины в своем Решении № 6-рп/2001 от 23.05.2002 г., регулирует: право граждан на обращение с обжалованием в суд; предмет обжалования; порядок обращения граждан с обжалованием решений, действий либо бездействия должностных лиц, органов местного самоуправления и государственных органов в сфере правленческой деятельности как отдельной группы административно-правовых отношений.
з2. Местное государственное правление: понятие и проблемы конституционности
Органы местного самоуправления создаются, прежде всего, в связи с делегированием им части полномочий населения на решение вопросов местного значения, с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией. 1
Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:
- механизму делегирования полномочий;
- качеству делегированных полномочий;
- количеству делегированных полномочий.
Конституция России закрепляет только один из многих возможных принципов классификации: по способу их образования, механизму делегирования населением своих полномочий органам местного самоуправления.
Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе правления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы правления. В силу этого государственные органы же не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений. Статья 3 Конституции РФ станавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного ровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обособлена от государственной власти и действовать в известных пределах автономно. Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе правления обществом и государством являются закрепляемое ст. 12 Конституции РФ положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что органы местного самоуправления не рассматриваются как звенья единой иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами (что было характерно для советской организации власти на местах).1 Особенности муниципального правления как вида деятельности определяются его сущностью. Она может быть раскрыта как система мер целенаправленного воздействия общества в целом и государства как главного субъекта правления на реализацию жизненных сил местных сообществ, рациональное использование имеющихся здесь ресурсов (природно-географических, экономических, хозяйственных, социальных, духовных и др.).2 В литературе на этот счет имеются различные подходы, но в своей основе они разнятся лишь соотношением местного самоуправления и государственной власти. Из всего многообразия можно выделить две противоположные позиции в отношении сущности местного самоуправления, которые поминались автором в 1 парграфе данной главы: а) общественную, основанную на противопоставлении государства и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости (по отношению к государству и его органам) местных сообществ и, соответственно, органов местного самоуправления в осуществлении ими своих задач; б) государственную, когда самоуправление рассматривается лишь как одна из форм организации государственного правления на местном ровне его реализации. Не противоречит ли последняя позиция Конституции РФ, в особенности ее ст. 12? При ответе на этот вопрос следует учитывать, что нет никаких оснований для расширительного толкования конституционного положения ст. 12 о том, что Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В данном случае речь идет об организационной обособленности органов местного самоуправления и органов государственной власти, о разделении властей по вертикали (в отличие от ст. 10, которая закрепляет разделение властей по горизонтали). Но этим еще не предопределяются сама природа (сущность) местного самоуправления, объем и соотношение его предметов ведения и полномочий с полномочиями органов государственной власти, равно как и сам характер, природа самоуправленческих полномочий.
Определение местного государственного правления не существует в федеральном законодательстве. Однако ряд республик в составе Российской Федерации содержат данное определение в своем законодательстве. Так, в ст. 1 закона Республики Казахстан О местном государственном правлении в Республике Казахстан местное государственное правление определенно как деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и другими законодательными актами, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории.1
Мировой опыт свидетельствует, что местное самоуправление может и должно развиваться в органическом единстве с системой государственно-властного правления, тем более если речь идет о государстве с недавним тоталитарным прошлым.
Признанием тесного единства государственных и самоуправленческих начал в организации публичной власти отдельных субъектов Российской Федерации является рассмотренное Конституционным Судом РФ дело о проверке конституционности отдельных статей Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. Об органах исполнительной власти в Республике Коми1. В процессе рассмотрения этого дела Конституционному Суду пришлось, в частности, исследовать вопрос о том, какими органами - органами государственной власти или органами местного самоуправления - являются представительные и исполнительные органы, казанные в Конституции Республики Коми в качестве местных органов. Для решения этого вопроса важно было становить критерии, которые позволили бы отнести соответствующие органы к муниципальным или государственным. Решение вопроса об отнесении представительных и исполнительных органов, казанных в Конституции Республики Коми, к органам государственной власти или к органам местного самоуправления предполагало необходимость преодоления формальных, организационно - правленческих оценок местного самоуправления. Сама постановка проблемы требует анализа, прежде всего сущностной природы местной власти, же на этой основе - юридических характеристик данного явления. Очевидно, что определяющее значение имеет не номинальный, формально-юридический критерий отнесения местного органа к определенному виду публичной власти, его фактические, компетенционные характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения. Такой подход, был воспринят Конституционным Судом при разрешении соответствующего дела. В основе данного подхода лежит понимание сущности местного самоуправления как выражения единства власти и свободы населения, что на правовом ровне должно получать свою реализацию в сочетании институтов публичной власти (властных возможностей решать вопросы местного значения) с институтами индивидуальных и коллективных прав граждан на местное самоуправление1. При этом в казанном Постановлении КС РФ отмечено, что казание в конституции, уставе субъекта Федерации на то, что местные представительные органы являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Государственная власть (осуществляемая, в частности, на ровне субъектов Федерации) и местное самоуправление находятся не только в тесном взаимодействии, но и в органическом единстве. Объяснение этому следует искать в самой природе соответствующих явлений, в том, что государственная власть и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы народовластия, т.е. самоуправления народа.
Статья 12 Конституции РФ о невхождении орнганов местного самоуправления в систему органнов государственной власти,- считает В.А. Сивицкий (Руководитель аппарата Комитета по вопросам местного самоуправления Совета Федерации РФ, канд. юрид. Наук), возникла по тонким политико-психологиченским соображениям, чтобы дать понять, что местное самоуправление - это нечто такое, во что государству не следует вмешиваться. Хотя все прекрасно понимали, что это на самом деле это государственная власть. Но для того, чтобы лишнний раз субъекты Федерации не довлели, эта стантья была нужна, и тем более для этого нужна она сейчас. Сейчас эту идею нужно продолжать кульнтивировать, оставаясь в рамках концепции пубнличной власти, состоящей из государственной власти и власти муниципальной, но, тем не менее, особой муниципальной власти. Хотя это - ненправда, но эта неправда для местного самоуправнления объективно нужна1.
Согласно части 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это позволяет говорить о так называемой демократии малых пространств, представляющей собой политическую форму реализации муниципальной власти как особой публичной власти, функционирующей в единой системе народовластия. При всем том, что принадлежность всей полноты власти народу (ст. 3 Конституции РФ) являет собой интегральную основу единства муниципальной и государственной власти, следует учитывать не только общие характеристики этих двух форм публичной власти, но и их особенности. Так, муниципальная власть, обладая, как и государственная, функциональным характером, представляет собой специфическую социальную функцию по налаживанию совместной деятельности населения по месту жительства. В этом плане, во-первых, носителем муниципальной власти является местное сообщество. Во-вторых, предметы ведения и полномочия муниципальной власти носят локально-территориальный характер (пределы их осуществления ограничены территорией соответствующего муниципального образования). В-третьих, в организационном плане муниципальная власть воплощается в системе институтов местного самоуправления, что, в конечном счете, означает, что муниципальная власть есть власть местного самоуправления.
В поиске наиболее оптимальных направлений реформы власти на местах важно учитывать, что местное самоуправление не самоцель, средство для решения вопросов, связанных с созданием на местном ровне нормальной среды проживания, гарантированием условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека в каждом населенном пункте. Поэтому явно недостаточными, неполными являются представления о местном самоуправлении лишь как об организационном звене, одной из форм в системе политического властвования, если даже она (власть) реализуется через механизм народовластия (ст. 3 Конституции РФ). 1
Если анализировать новый Федеральный закон РФ № 131, то можно сделать вывод, что он делает шаг в сторону отказа от абсолютизации принципа организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти. В случае невозможности обеспечить исполнение функций публичной власти органами местного самоуправления и создания грозы нарушения прав человека должны срабатывать институты государственного вмешательства.
Заложенный в Федеральном законе о местном самоуправлении 1995 года принцип недопустимости осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ч. 5 ст. 14) же не находит своего закрепления в новом Законе. При этом справедливо смещается акцент с безусловного запрета ограничения прав местного самоуправления на возможное их ограничение на основе принципа соразмерности Ц в той степени, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (как это и предлагается в ч. 3 ст. 3 Закона). Предусматривается частие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность, освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в случаях и порядке, предусмотренных законом (ч. 4 ст. 34; ч. 5, 11 ст. 37), также станавливается, наряду с досрочным прекращением полномочий представительного органа, главы муниципального образования и главы местной администрации в рамках их ответственности перед государством, возможность временного возложения на органы государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в определенных законом случаях (ст. 75).
В то же время нельзя сказать, что основания и порядок государственного вмешательства в осуществление местного самоуправления до конца продуманы. Немало вопросов вызывает процедура введения решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации временной финансовой администрации на срок до одного года, лесли вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, становленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 % собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии исполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед местным бюджетом (п. 2 ч. 1 и ч. 4 ст. 75). Что же касается применения иных форм контроля и надзора за законностью местного самоуправления, этот вопрос пока не получил своего разрешения в российском законодательстве.
Местное самоуправление осуществляется гражданами... через выборные и другие органы местного самоуправлении (часть 2 статьи 130 Конституции РФ), причем для выборных органов порядок создания определяется в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований. Порядок создания других органов определяется в соответствии с ставами муниципальных образований.
Под другими тут необходимо понимать органы, созданные иным, не выборным, путем (например, сформированные путем делегирования представителей других органов или организаций; созданные соответствующим решением полномоченного на то органа или должностного лица и т. д.).
Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых им полномочий. Такая классификация предусматривает наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному), но население может создать и отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный комитет, счетная палата и т. п.).
Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное правление предусматривает обязательное наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход.
Организационно-структурная характеристика государственного правления определенной мерой отличается от местного самоуправления и имеет инструментальное значение для определения их соотношения. Концептуально соотношение государственного правления и местного самоуправления должны определяться в общей правленческой лексике, теории и практике социального правления, общегосударственного (управленческого центра и его органов на местах) и местного правления.
Украина в этом отношении определяется как нитарное конституционно-децентрализованное государство с территориальной автономией - Республикой Крым, который отвечает содержанию ст. 2, 132, 134 Конституции Украины.
Конституция Украины закрепила две системы власти на местах: местные государственные администрации, которые являются местными органами исполнительной власти, и местное самоуправление, как публичную власть территориальных общин. Это - разные за своей юридической природой системы местной власти, прежде всего за функциями и полномочиями. Конституция Украины гарантирует местное самоуправление и тем самым не допускает возможности его подмены местными государственными администрациями.
Местное самоуправление в Украине действует соответственно Конституции и состоит в предоставлении территориальным общинам и их органам права самостоятельно решать вопросы местной жизни, в установленных законом случаях - полномочия местных государственных администраций. Это означает, что, согласно Украинской доктрине местного самоуправления, местное самоуправление одновременно является институтом как общественного, так и государственного правления. Органы местного самоуправления является формой привлечения граждан Украины к частию в решении вопросов местного значения.
К сожалению, наука еще глубоко не выучила содержание местного самоуправления и его юридическую природу. Необходимо констатировать, что местное самоуправление шире употребляется не как юридический, преимущественно как политический срок, как определенное отражение политической жизни государства.
Взаимоотношения местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине строится на соответствующей нормативно-правовой основе. Конституция допускает делегирование полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает границе такого делегирования, также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, наиболее эффективным средством решения компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления есть судебное разбирательство дел из данного привода. Конституция и законодательство предусматривают возможность обращения в суд этих органов с требованием отменить незаконные акты друг друга.
К сожалению, судебная практика компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления еще не обобщена и надлежащим образом не изучена. Эта практика делает только первые шаги и свидетельствует о том, что и в словиях Украины правовые, судейско-правовые методы размежевания функций и полномочий органов власти на местах возможны, их расширение перспективно.
Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном частии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. И Конституция России, и Конституция Украины содержит дефиницию местного самоуправления, в целом соответствующую Европейской Хартии местного самоуправления. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление это самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В ст. 140 Конституции Украины также закреплено, что местное самоуправление есть право территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, селения или города - самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины 1.
2. Конституционные гарантии местного самоуправления в России являются наиболее обширными и более четко сформулированными, чем в Конституции Украины. Обе Конституции содержат экономические, политические, организационные и юридические гарантии реализации права на местное самоуправление, что позволяет говорить о сформулированном в Конституциях гуманитарном подходе к пониманию природы местного самоуправления. Однако практика законодательной конкретизации гарантий местного самоуправления как в Украине, так и в России, казывает на то, что в большей степени реализуется административный подход. Это особенно заметно в Украине, где местное самоуправление рассматривается скорее как часть административного права. Подобно Франции, В Украине, местное самоуправление (управление) представлено как публичный институт - форма децентрализации административного правления, организационно обособленный элемент системы публичного правления. С принятием ФЗ РФ № 131 эти тенденции также стали более заметными и в России. Ход муниципальной реформы в Российской Федерации несет в себе значительное сужение прав местного самоуправления - (действующий ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131, и принятые ФЗ, внесшие изменение в финансовые и др. основы местного самоуправления) закрепила административный подход к пониманию юридической природы местного самоуправления как самоограничение государственной власти, передача части полномочий государственного правления на места. В Украине, наоборот, реформирование местного самоуправления приближает организацию данной ветви власти к международным стандартам, в частности: если муниципальная реформа в России сужает доходную часть муниципальных образований, то на Украине расширяется перечень доходных источников муниципального образования; если в России. Таким образом, муниципальная реформа в России, если так можно сказать приблизилась к муниципальной политике Украины в плане хода к администрированию муниципальной власти. Ход же муниципальной реформы на Украине приблизился к муниципальной политике в России.
Существуют и некоторые различия в становленных российскими и Украинскими законами гарантиях местного самоуправления:
) экономические: Если Конституция РФ признает и защищает равным образом муниципальную собственность наряду с частной, государственной и иными формами собственности (ст. 8), то Конституция Украины содержит косвенное казание - государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования, социальную направленность экономики. Все субъекты права собственности равны перед законом (ч. 3 ст. 13). Ст. ст. 130, 132 Конституции РФ, также в под. 3 п. 1 ст. 14 ФЗ № 131 гарантируют самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Данная гарантия отсутствует в тексте Конституции Украины.
б) организационные: Ст. 12 Конституции РФ гарантирует исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти. Данная гарантия также воспроизводится в п. 4 ст. 34 ФЗ № 131. В Конституции Украины данный принцип не имеет такого категорического характера.
в) юридические: Конституция РФ содержит более широкую трактовку данной гарантии, нежили сама Хартия местного самоуправления - судебная защита гарантируется не только для органов местного самоуправления, но также для граждан, проживающих на территории муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления. Конституция Украины лаконична: права местного самоуправления защищаются в судебном порядке (ст. 140).
В целом совпадают политические гарантии прав на местное самоуправление.
3. К сожалению, законодательство обоих государств детально регулирует структуру органов местного самоуправления, что, на наш взгляд, противоречит Хартии о местном самоуправлении.
Но, вместе с тем, и в Российской Федерации, и в Украине, гарантирована судебная защита прав местных сообществ. В Российской Федерации такую судебную защиту осуществляет Конституционный Суда РФ, Уставные Суды Субъектов РФ, суды общей юрисдикции. В Украине это также Конституционный Суд (подробнее об этом смотрите Приложение 2 к данной работе) и суды общей юрисдикции. Важным арбитром в рассматриваемых государствах, в области обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления при проведении муниципальных реформ, выступает Конституционный Суд. В статье 145 Конституции Украины непосредственно закреплено, что права местного самоуправления защищаются в судебном порядке. В ходе совершенствования законодательства разрабатывается правовой механизм, который предусматривает рассмотрение административных дел, связанных с правоотношениями в сфере местного самоуправления (дела административной юрисдикции), отнести к ведению местных административных судов.
На рассмотрении Верховного Совета Украины находится одновременно два альтернативных проекта Административного процессуального кодекса Украины, один из которых разработан рабочей группой Кабинета Министров Украины, другой -
народными депутатами Украины. казанными проектами кодексов предлагается определить механизмы судебной защиты прав граждан в публично-правовой сфере.
В настоящие время сложилась парадоксальная ситуация, когда решение административно-правовых споров с частием органов местного самоуправления осуществляется в порядке гражданского судопроизводства и регулируется отдельным разделом Гражданского процессуального кодекса Украины.1
4. Если анализировать новый Федеральный закон Российской Федерации, то можно сделать вывод, что он лделает шаг в сторону отказа от абсолютизации принципа организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти. В случае невозможности обеспечить исполнение функций публичной власти органами местного самоуправления и создания грозы нарушения прав человека должны срабатывать институты государственного вмешательства. Смещается акцент с безусловного запрета ограничения прав местного самоуправления на возможное их ограничение на основе принципа соразмерности Ц в той степени, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
5. Конституция Украины закрепила две системы власти на местах: местные государственные администрации, которые являются местными органами исполнительной власти, и местное самоуправление, как публичную власть территориальных общин. Конституция Украины гарантирует местное самоуправление и тем самым не допускает возможности его подмены местными государственными администрациями. Согласно Украинской доктрине местного самоуправления, местное самоуправление одновременно является институтом как общественного, так и государственного правления.
6. Взаимоотношения местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине строится на соответствующей нормативно-правовой основе. Конституция допускает делегирование полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает границе такого делегирования, также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
7. Заложенный в Федеральном законе РФ о местном самоуправлении 1995 года принцип недопустимости осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ч. 5 ст. 14) же не находит своего закрепления в новом Законе. При этом справедливо смещается акцент с безусловного запрета ограничения прав местного самоуправления на возможное их ограничение на основе принципа соразмерности Ц в той степени, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (как это и предлагается в ч. 3 ст. 3 Закона). Предусматривается частие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность, освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в случаях и порядке, предусмотренных законом (ч. 4 ст. 34; ч. 5, 11 ст. 37), также станавливается, наряду с досрочным прекращением полномочий представительного органа, главы муниципального образования и главы местной администрации в рамках их ответственности перед государством, возможность временного возложения на органы государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в определенных законом случаях (ст. 75).
Глава II. Территориальные и организационные основы местного самоуправления (местного государственного правления) на Украине и в России.
з1. Изменение территориальных основ местного самоуправления в России.
анализ действующей Конституции Российской Федерации позволяет выделить следующие аспекты соотношения ее норм и правового регулирования территориальных основ:
1) конституционные нормы закрепляют общие принципы государственного стройства, организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации, которые должны соблюдаться и получать реализацию в процессе дальнейшего правого регулирования государственно-правовых отношений
2) конституционные нормы непосредственно регулируют отдельные вопросы административно-территориального стройства;
3) конституционные нормы лежат в основе разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по правовому регулированию административно-территориального стройства субъектов Российской Федерации.
К нормам, закрепляющим общие принципы организации публичной власти, в том числе ее территориальной составляющей, относятся положения Конституции Российской Федерации о федеративном стройстве и демократическом политическом режиме российского государства, равноправии проживающих в нем народов, территориальной целостности и едином экономическом пространстве страны, признании и гарантиях местного самоуправления, правах и свободах человека и гражданина1. Характерно, что некоторые из них были непосредственно применены в практике конституционного судопроизводства. Так, постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24.01.97 №1-П по делу о проверке конституционности Закона дмуртской Республики от 17 апреля 1996 года О системе органов государственной власти в дмуртской Республике было определено, что само право субъектов Российской Федерации иметь и регулировать собственное территориальное стройство обусловлено федеративной природой российской государственности в том виде, как она закреплена, в частности, в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Рассматривая вопрос об изменении законом дмуртской Республики ровня территориальной организации местного самоуправления, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что данное изменение, произведенное без предварительного выявления мнения населения территорий, в которых существуют действующие выборные органы местного самоуправления, и влекущее досрочное прекращение срока полномочий указанных органов, нарушает право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2) 1. Приведенные примеры показывают, насколько тесно взаимодействует правовое регулирование территориальных основ Российской Федерации с более общими правовыми институтами.
Действующая Конституция Российской Федерации в отличии от Конституции Украины не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц (территорий), в границах которых осуществляется местное самоуправление. В соответствии с частью 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с четом исторических и иных местных традиций.
Безусловно, приведенные лаконичные формулировки положений Конституции Российской Федерации не дают законченной, исчерпывающим образом определенной конструкции территориальной организации местного самоуправления. Необходимо согласиться с теми авторами, которые казывают на незавершенность конституционного регулирования территориальных основ местного самоуправления, в большей степени порождающую вопросы в данной сфере, нежели дающую ответы на них2.
Другой существенный пробел конституционного регулирования вопроса территориальных основ - отсутствие в Конституции Российской Федерации норм, определяющих соотношение территориальной организации государственной власти и территориальной организации местного самоуправления. Необходимо казать и на более общую проблему: реализованный в Конституции Российской Федерации подход к регулированию территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации не создает единой основы этой организации, в частности, не закрепляет систему основных звеньев общего территориального деления субъектов Российской Федерации, которая бы позволила соотнести организацию государственной власти и местного самоуправления с тем или иным звеном (как это сделано, например, в конституциях Австрии, Бельгии, Бразилии, Германии, Франции, Украины и т.д.). Отсутствие в Конституции Российской Федерации самого понятия административно-территориального стройства субъекта Российской Федерации либо аналогичного ему термина, обозначающего территориальную организацию субъекта Российской Федерации, не создает ясных предпосылок и для последующего комплексного, системного правового регулирования территориальной организации субъектов Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с четом исторических и иных местных традиций. Таким образом, Конституция определяет поселения как базовый ровень организации местного самоуправления. Европейской Хартией местного самоуправления, являющейся составной частью российской правовой системы, становлено, что осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Как известно, Конституцией Российской Федераций становлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное санмоуправление, допускается с четом мнения населения соответствующих территорий (часть 2 статьи 131).1
Федеральным законом № 154- ФЗ становление и изменение границ и наименований муниципальных образований, становление и изменение порядка образования, объединения, преобразования и празднения муниципальных образований, становления и изменения их границ и наименований отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 11 статьи 5, пункт 3 статьи 13). Кроме того, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 154-ФЗ должны были становить законом гарантии чета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (пункт 2 статьи 13).
Практика реализации приведенных норм прежней редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации показала, что в значительной части субъектов Федерации региональные законы о порядке образования, объединения, преобразования и празднения муниципальных образований и о гарантиях чета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, не были приняты. В Брянской области, например, отсутствие необходимой законодательной базы позволило в нарушение федерального законодательства осуществить упразднение почти всех внутрирайонных муниципальных образований.
Общий подход в отношении существующих на момент вступления в силу главы Заключительные и переходные положения Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации состоит в том, что они сохраняются в прежних границах, изменение их границ и преобразование допускаются исключительно в порядке и по основаниям, становленным казанным Федеральным законом. В частности, изменение границ и преобразование муниципальных образований (в том числе наделение городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу настоящей статьи, статусом городских округов) производятся по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти при реализации процедур чета мнения населения (голосование, сходы граждан, решения представительных органов муниципальных образований). При этом в отношении городских и сельских поселений, являющихся муниципальными образованиями, требования о численности населения, об становлении размеров территории в соответствии с численностью населения не применяются. Наделение городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских, сельских поселений не является изменением границ, преобразованием казанного района.1
В результате такого положения, которое противоречит Конституции Российской Федерации, население лишено главных достоинств местной власти - приближенности и доступности. С другой стороны, при использовании в 13 субъектах России только поселенческого принципа резко снижается качество и эффективность решения общих (межмуниципальных) задач. Кроме того, наличие на одной территории разнотипных муниципальных образований с одинаковыми полномочиями, также использование в разных субъектах Российской Федерации только одного из двух принципов территориальной организации местного самоуправления не позволяет сформировать эффективную систему межбюджетных отношений.
В Федеральном законе № 131- ФЗ предлагается все территории субъектов Российской Федерации разграничить региональными законами между городскими и сельскими поселениями, из групп поселений сформировать муниципальные районы и становить отдельные перечни вопросов местного значения для поселений и для муниципальных районов. Федеральный закон № 131-ФЗ исходит из различного назначения поселений и муниципальных районов: органы местного самоуправления поселения решают вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в его границах, органы местного самоуправления муниципального района решают задачи межпоселенческого характера. Города, являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями, не входящими в состав других муниципальных образований, наделяются статусом городского округа, исполняя одновременно полномочия как поселения, так и муниципального района. Предполагается, что отдельные государственные полномочия будут передаваться в основном муниципальным районам и городским округам. Таким образом, в законе заложена идея формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований каждого типа при максимальном сохранении действующих в настоящее время муниципальных образований. Такой подход противоречит правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой в силу конституционных становлений субъекты Федерации вправе в своих первичных территориальных единицах чреждать местное государственное правление (постановления КС РФ по "Удмуртскому делу", по "Курскому делу").
Частью 1 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ определены требования, в соответствии с которыми станавливаются и изменяются границы муниципальных образований:
1) территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;
2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
5) в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
6) в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3 человек каждый);
7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения;
8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с четом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 человек;
9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;
10) размеры территории поселения станавливаются с четом численности его населения;
11) границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с четом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. казанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях;
12) границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;
13) территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;
14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
15) границы муниципального района станавливаются с четом необходимости создания словий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
16) границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.
Статья 11 не содержит жестких директив, субъектам Федерации предлагаются ориентиры для определения границ территорий муниципальных образований каждого типа с наделением их определенным статусом. Главные словия при этом - доступность власти населению и возможность самостоятельного решения каждым муниципальным образованием становленных для него законом вопросов местного значения
Законом субъекта Российской Федерации с четом требований статьи 11 могут быть сохранены прежние границы действовавшего на 8 октября 2003 года муниципального образования и становлен соответствующий прежнему статус, но также могут быть изменены и границы, и статус. В соответствии с абзацем 1 части 3 статьи 84 изменение границ и преобразование муниципальных образований, действовавших на 8 октября 2003 года, в период с 8 октября 2003 года до 1 января 2006 года допускаются исключительно в порядке и по основаниям, становленным Переходными положениями. Это означает, что, если муниципальные образования вписываются в требования статьи 11, их границы не могут быть изменены, они не могут быть преобразованы до 1 января 2006 года.
Согласно абзацу 1 части 3 статьи 84 в отношении городских и сельских поселений, являвшихся муниципальными образованиями на 8 октября 2003 года, при установлении границ не применяются требования пунктов 6, 7 и 10 части 1 статьи 11, то есть в данном случае не действуют требования, связанные с численностью населения муниципальных образований.
В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 11 при становлении границ сельского поселения должен быть чтен фактор пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения.
Это означает, что данный фактор должен быть выявлен и чтен, наряду с другими обстоятельствами, при принятии решения об становлении границ сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов. Данный критерий установлен Федеральным законом № 131-ФЗ с целью воспрепятствования необоснованному величению территорий сельских поселений и, соответственно, отдалению органов местного самоуправления от жителей поселений. Традиционно скорость пешехода принимается равной 3 - 4 км/ч. Таким образом, расстояние каждого населенного пункта от административного центра поселения не должно превышать 12 Ч 16 км. Вместе с тем, если в действующем муниципальном образовании расстояние от населенного пункта до административного центра несколько больше, но налажено ежедневное транспортное сообщение с административным центром, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут принять решение о сохранении прежних границ муниципального образования. В случае если жители сельского поселения сочтут, что требование доступности административного центра не соблюдается, они вправе инициировать процедуру изменения границ или преобразования поселения, в том числе отстаивая свои права в судебном порядке.
Таким образом, городские и сельские поселения, являвшиеся муниципальными образованиями на 8 октября 2003 года, должны быть преобразованы или их границы должны быть изменены в случаях, если их территории не довлетворяют требованиям пунктов 5, 11, 13 части 1 статьи 11 ФЗ РФ № 131, то есть:
Х если в границах городского поселения находятся два (или более) города или город и один или несколько поселков;
Х если не соблюдается требование чета фактора пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения;
Х если территория поселения находится внутри территории другого поселения (пример: город Юбилейный внутри города Королева).
Во всех остальных случаях органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны становить прежние границы казанных муниципальных образований и наделить их статусом городских или сельских поселений.
В случае если в границах городского поселения находятся два (или более) города, необходимо осуществить преобразование имеющегося муниципального образования с соблюдением требований статьи 13, то есть с согласия населения каждого из городов. Если население хотя бы одного из городов проголосует против разделения поселения, органы государственной власти не вправе издавать закон о преобразовании муниципального образования. Но и становление законом границы городского поселения, внутри которой будут расположены два (или более) города, будет противоречить требованию пункта 5 части 1 статьи 11.
Изменение границ сельского поселения, в котором не соблюдается требование чета фактора пешеходной доступности административного центра для всех жителей, с целью уменьшения его территории не может повлечь величение численности его избирателей, значит, такое поселение сохраняется. При разделении такого муниципального образования формирование органов местного самоуправления новых поселений осуществляется в порядке, становленном статьей 85.
В случае если территория поселения находится внутри территории другого поселения, можно увеличить территорию внутреннего муниципального образования таким образом, чтобы часть его новой границы совпала с частью прежней границы внешнего муниципального образования. Таким образом, может быть довлетворено требование пункта 13 части 1 статьи 11. Однако такое изменение границ может привести к увеличению численности избирателей внутреннего муниципального образования более чем на 10 процентов, что потребует формирования его органов местного самоуправления с нуля (см. раздел Формирование и деятельность органов местного самоуправления). Другой вариант решения данной задачи Ч преобразование обоих муниципальных образований.
Поскольку действующие муниципальные образования - районы создавались в границах административно-территориальных единиц районов, они, очевидно, довлетворяют требованию пункта 15 части 1 статьи 11: в них существуют словия для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, также для осуществления переданных государственных полномочий.
В случае, если территория муниципального образования - района, действовавшего на 8 октября 2003 года, не довлетворяет требованию пункта 11 части 1 статьи 11, то есть не соблюдается требование транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района, такой район может быть преобразован или его границы могут быть изменены. Однако в большинстве случаев более целесообразно наладить транспортное, сообщение внутри района. Требование пункта 11 части 1 статьи 11 может не применяться при становлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.
В соответствии с абзацем 1 части 3 статьи 84 изменение границ и преобразование муниципальных образований, действовавших на 8 октября 2003 года, производятся с соблюдением требований соответственно статей 12 и 13, то есть с соблюдением определенных процедур выявления и чета мнения населения.
В случае, если для изменения границ или преобразования муниципального образования требуется согласие населения, оно не получено в ходе выявления мнения населения, органы государственной власти не вправе осуществлять изменение границ или статуса соответствующего муниципального образования и обязаны закрепить имеющиеся границы или статус, что будет противоречить требованиям статьи 11.
Согласно абзацу 4 части 3 статьи 84 городские поселения, являвшиеся на 8 октября 2003 года муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 года не были разграничены в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона № 154-ФЗ, с 1 января 2006 года являются городскими округами, если законом субъекта Российской Федерации до 1 февраля 2005 года в соответствии с требованиями части 2 статьи 11 и части 7 статьи 13 не становлено иное.
Положение абзаца 4 части 3 статьи 84 определяет порядок становления статуса самостоятельных муниципальных образований - городов или поселков городского типа (пример: п.гт. Палана - административный центр Корякского автономного округа), действовавших на 8 октября 2003 года, не входивших на 30 апреля 2003 года в состав муниципальных образований - районов, или формально входивших в состав районов (в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований), но в отношении которых на 30 апреля 2003 года законами субъектов Российской Федерации не были разграничены предметы ведения.
Для наделения казанного в абзаце 4 части 3 статьи 84 города или поселка городского типа статусом городского поселения, входящего в состав муниципального района, то есть для лишения его статуса городского округа, должны быть соблюдены требования части 7 статьи 13: необходимо согласие населения городского поселения, также согласие населения муниципального района, в состав которого включается городское поселение, выявленные путем голосования. В случае если согласие населения городского поселения или согласие населения муниципального района не получено, такое муниципальное образование должно быть наделено законом субъекта Российской Федерации статусом городского округа.
После того как будут определены в соответствии с требованиями Переходных положений границы муниципальных образований, действовавших на 6 октября 2003 года, можно приступить к разграничению оставшейся территории субъекта Российской Федерации на территории муниципальных районов и поселений с соблюдением требований Федерального закона №131-ФЗ, в том числе Переходных положений, об чете мнения населения соответствующих территорий.
Статьями 12, 13 Закона становлен порядок чета мнения населения при изменении границ и преобразовании действующих муниципальных образований.
В соответствии с абзацем 2 части 3 статьи 84 Переходных положений наделение законом субъекта Российской Федерации городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являвшегося на 8 октября 2003 года муниципальным образованием, статусом вновь создаваемых городских, сельских поселений не рассматривается как изменение границ, преобразование казанного района и осуществляется без выявления и чета мнения населения.
В соответствии с абзацем 3 части 3 статьи 84 наделение законом субъекта Российской Федерации городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являвшегося на 8 октября 2003 года муниципальным образованием, статусом вновь создаваемых городских округов является преобразованием казанного района и производится в порядке, предусмотренном частью 7 статьи 13 настоящего Федерального закона, то есть с согласия населения и городских населенных пунктов и района, выявленного путем голосования.
Переходные положения малчивают о том, требуется ли чет мнения населения (и в какой форме) при создании нового муниципального района на территории субъекта Российской Федерации или нового поселения на территории нового муниципального района. Поскольку в данном случае происходит чреждение нового муниципального образования, не влекущее изменения границ или преобразования действующих муниципальных образований, можно сделать вывод, что выявление и чет мнения населения в такой ситуации не требуется.
Представляется, что наиболее разумным было бы начать создание новых муниципальных образований с деления территории субъекта Российской Федерации на муниципальные районы, установив их границы по границам административно-территориальных образований Ч районов, которые изначально создавались для решения задач межпоселенческого характера. Разумеется, при этом должно быть соблюдено требование пункта 16 части 1 статьи 11: границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.
При определении территорий вновь создаваемых муниципальных образований - поселений следует руководствоваться требованиями части 1 статьи 11.
В границах городского или сельского поселения могут находиться один или несколько населенных пунктов.
В границах сельского поселения могут находиться:
Х один сельский населенный пункт с численностью населения более 1 человек (для территорий с высокой плотностью населения - более 3 человек);
Х несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью населения менее 1 человек каждый (для территорий с высокой плотностью на- селения - менее 3 человек каждый);
Х один сельский населенный пункт с численностью населения более 1 человек (для территорий с высокой плотностью населения - более 3 человек) и несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью населения менее 1 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения - менее 3 человек каждый).
Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения, но с четом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории сельского населенного пункта он может быть наделен статусом сельского поселения.
Территория сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, не должна быть слишком большой: для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, как правило, должна быть обеспечена пешеходная доступность до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня.
В границах городского поселения могут находиться:
Х один город;
Х один поселок с прилегающей территорией;
Х один город и один или несколько сельских населенных пунктов;
Х один поселок с прилегающей территорией и один или несколько сельских населенных пунктов. Приведенные критерии дают возможность поделить территории районов на территории городских и сельских поселений и, соответственно, становить их границы и статус. Вопрос установления статуса городского поселения - войдет оно в состав муниципального района или станет городским округом - решается органами государственной власти субъекта Российской Федерации с четом сложившегося статуса города:
Х статус города районного подчинения соответствует статусу городского поселения, входящего в состав муниципального района;
Х статус города лобластного подчинения соответствует статусу городского округа.
Для наделения города или поселка городского типа статусом городского округа должны быть соблюдены требования части 2 статьи 11:
Х наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных казанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
Х наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных казанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Для наделения вновь созданного муниципального образованияЧ городского поселения, входящего в состав вновь созданного муниципального образования - муниципального района, статусом городского округа не требуется выявление и чет мнения населения соответствующих территорий.
Наделение вновь созданного муниципального образования - городского поселения, входящего в состав действовавшего на 8 октября 2003 года муниципального образования Ч района, в соответствии с абзацем 3 части 3 статьи 84 расценивается как преобразование района и осуществляется с согласия населения и городского поселения, и района, выявленного путем голосования, проводимого по инициативе органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В обоих случаях органы государственной власти самостоятельно принимают решение о наделении или отказе от наделения вновь созданного муниципального образования статусом городского округа и население соответствующих территорий (в том числе через представительные органы местного самоуправления) до 1 января 2006 года не вправе выдвигать инициативу об изменении данного статуса. Реализация нового статуса всех муниципальных образований Российской Федерации начнется с 1 января 2006 года.
Законом установлены критерии отнесения территорий субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов к территориям с низкой плотностью населения и к территориям с высокой плотностью населения: это территории, в которых плотность населения сельских поселений более чем в 3 раза ниже (выше) средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов, которые относятся к территориям с низкой плотностью населения и к территориям с высокой плотностью населения тверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет (части 3, 4 статьи 11).
Согласно части 2 статьи 15 на межселенных территориях и в казанных сельских населенных пунктах, не наделенных статусом поселения, все полномочия органов местного самоуправления поселения осуществляют органы местного самоуправления муниципального района.
Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации на территориях с низкой плотностью населения должны сначала становить границы поселений с четом вышеприведенных критериев.
При определении границ муниципальных районов на малонаселенных территориях должны все малонаселенные территории без остатка (с находящимися на них поселениями, межселенными территориями и отдельными сельскими населенными пунктами, не наделенными статусом поселения) включить в состав муниципальных районов. Особое внимание следует обратить на то, чтобы не оставалось территорий, не включенных в состав муниципальных районов, поскольку иное будет противоречить требованию части 1 статьи 10 об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
Границы муниципальных образований подлежат описанию и тверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007 года. До 1 января 2007 года допускается тверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания (абзац 2 части 3 статьи 85). 1
В соответствии с п.11 ст.5, п. 3 ст.6 и п.3 ст. 13а нового федерального закона субъекты РФ должны принять законодательные акты,
устанавливающие границы муниципальных образований, либо определяющие порядок становления таких границ, также закрепляющие словия разграничения предметов ведения,
объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов муниципальных образований, территории которых совпадают. Срок принятия этих законодательных актов определен до 1 февраля 2005г., т.к. с этого момента, например, полномочия по установлению границ муниципальных образований перейдут к полномоченному Правительством РФ федеральному органу. Однако, как оказалось на практике, все перечисленные вопросы имеют обширное проблемное поле, где сталкиваются интересы многиха субъектов взаимодействия,
следовательно, законотворческий процесс идет очень медленно.2 Таким образом, в Российской Федерации осуществляются противоположенные по направленности процессы: крупнение территорий субъектов (интеграция сложноустроенных субъектов Российской Федерации), с одной стороны, и разукрупнение муниципальных образований. Это неизбежно порождает ситуацию ослабления или траты правляемости территориями. 
Новый ФЗ, определив, что территория субъекта РФ, за исключением малонаселенных территорий, разграничивается между поселениями, территории которых, за исключением территорий городских округов, а также образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий, включаются в границы муниципальных районов, тем самым лишил субъекты РФ их полномочий на самостоятельное становление административно-территориального деления своих территорий, в том числе на создание в административно-территориальных единицах своих местных органов государственной власти.
По мнению А.В. Кынева ареализация нового аедерального закона 2003 г. в части изменения статуса же существующих муниципальных образований, создает лостроконфликтные ситуации и ведет к дестабилизации сложившейся во многих регионах системы правления. Во многих регионах муниципальная реформа по Козаку же стала приводить к хаосу, породив внутрирегиональный сепаратизм. Один из таких конфликтов разгорелся в столице Республики Коми - городе Сыктывкар.1
Получается, что у городов лобластного подчинения два выбора - или оставаясь городским округом, отделять все поселки в новообразованный район (это означает, как минимум возникновение множества проблем по землепользованию, регистрации предприятий и т.д. - редкий район при каком-либо городе имеет безоблачные отношения с городом), либо превращаться в город лрайонного подчинения, а прежней городской администрации придется почковаться - на собственно городскую и районную (объединяющую город и его бывшие составляющие). И все из-за того, что по закону внутри городского округа не может быть иных муниципальных образований - в результате множество конфликтов, трата многими городами прежнего статуса, множение числа прежних городских администраций.
Можно сделать вывод, что несомненно, и до настоящего времени в РФ существовала неоднозначная система местного самоуправления, когда в одних регионах она была одноуровневой (в регион напрямую входили города и районы), других двухуровневой (когда же внутри районов были муниципальные образования на ровне поселений - к примеру Красноярский край), были и регионы (Курская область), где она была поселенческой, когда муниципальных образований на ровне районов просто не было и поселения напрямую подчинялись властям субъекта РФ. А некоторых регионах, например в Калмыкии, где районами одно время руководили назначаемые представители президента Калмыкии, местного самоуправления вообще практически не было. Неопределенность статуса (формально система должна была быть одноуровневой, но разные субъекты РФ ссылались на разные нормы разных федеральных законов) вела к тому, когда например в Московской области ряд поселений судились с областной администрацией, которая не давала им права стать муниципальными образованиями (в частности нашумевшее дело Ситне-Щелкановского сельского округа Ступинского района), в других - Эвенкийский автономный округ - власти региона решили празднить районы и напрямую подчинить муниципальные образования поселений округу (так глава праздненной администрации Илимпийского района Н.Супряга судился с губернатором Б.Золотаревым). Спорная ситуацию возникала и вокруг возможного изменения границ Нижневартовска и Нижневартовского района. 2
Множество конфликтов было в Корякском автономном округе, где по факту существовала двухуровневая система местного самоуправления, когда округ состоит из четырех муниципальных образований районов, внутри которых в свои очередь существуют муниципальные образования сел. Кроме того, закон, станавливая основы территориального устройства, не учитывает особенностей организации местного самоуправления в отдельных субъектах Российской Федерации. В частности, в Красноярском крае, Якутии и т.д., существуют отдельные труднодоступные малонаселенные территории, которые нецелесообразно признавать муниципальными районами. При этом закон устанавливает понятие малонаселенных территорий, но не определяет правового значения и механизма применения данного понятия. Все это может привести к неэффективной системе местного самоуправления на территории многих субъектов РФ.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1.Действующая Конституция Российской Федерации, в отличии от Конституции Украины, не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц (территорий), в границах которых осуществляется местное самоуправление.
2. Реализованный, в отличии от Украины, в Конституции Российской Федерации подход к регулированию территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации не создает единой основы этой организации, в частности, не закрепляет систему основных звеньев общего территориального деления субъектов Российской Федерации, которая бы позволила соотнести организацию государственной власти и местного самоуправления с тем или иным звеном.
3. Городские и сельские поселения, являвшиеся муниципальными образованиями на 8 октября 2003 года, должны быть преобразованы или их границы должны быть изменены в случаях, если их территории не довлетворяют требованиям пунктов 5, 11, 13 части 1 статьи 11 ФЗ РФ № 131, то есть:
Х если в границах городского поселения находятся два (или более) города или город и один или несколько поселков;
Х если не соблюдается требование чета фактора пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения;
Х если территория поселения находится внутри территории другого поселения (пример: город Юбилейный внутри города Королева).
Во всех остальных случаях органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны становить прежние границы казанных муниципальных образований и наделить их статусом городских или сельских поселений.
4. Новый ФЗ, определив, что территория субъекта РФ, за исключением малонаселенных территорий, разграничивается между поселениями, территории которых, за исключением территорий городских округов, также образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий, включаются в границы муниципальных районов, тем самым лишил субъекты РФ их полномочий на самостоятельное становление административно-территориального деления своих территорий, в том числе на создание в административно-территориальных единицах своих местных органов государственной власти.
5.Муниципальная реформ заложила идею формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований каждого типа при максимальном сохранении действующих в настоящее время муниципальных образований. Такой подход противоречит правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой в силу конституционных становлений субъекты Федерации вправе в своих первичных территориальных единицах чреждать местное государственное правление (постановления КС РФ по дмуртскому делу, по Курскому делу).
6. Таким образом, в Российской Федерации осуществляются противоположенные по направленности процессы: крупнение территорий субъектов (интеграция сложноустроенных субъектов Российской Федерации), с одной стороны, и разукрупнение муниципальных образований. Это неизбежно порождает ситуацию ослабления или траты правляемости территориями.
з2. Территориальные основы местного самоуправления в Украине
В конституции Украины как и в других нитарных государствах (Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Румыния и др.), содержатся нормы, закрепляющие систему территориальной организации государства. Данный подход, предполагающий комплексное регулирование территориальной организации, реализован и в конституциях многих государств, ранее входивших в состав(Украины, збекистана, Армении и др.). Так, статьей 133 Конституции Украины становлено, что административно-территориальное стройство Украины включает в себя автономную республику Крым, области, районы, города, районы в городах, сельские поселения. При этом предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется на ровне городов, районов в городах, сельских поселений. 1
Система местного самоуправления на Украине строится в соответствии административно-территориальным делением, который входит в компетенцию центральной власти. Как известно, на Украине конституционно становлена трехуровневая система административно-территориального деления. Административно-территориальные единицы являются территориальной основой самоуправления и создаются государством для лучшения правления на местах.
Таким образом, территориальной основой местного самоуправления на Украине являются село, посёлок, город. Области и районы представляют общие интересы территориальных громад сёл, посёлков, городов 2.
Рассмотрим эти территориальные единицы более подробно.
Итак, как отмечалось выше в составе самоуправляющихся территорий выделяются следующие.
1. Основные:
) города. Различаются города районного значения, города республиканского, областного значения и города, которые имеют специальный статус.
К категории городов районного значения принадлежат города, на территории которых размещенны промышленные предприятия, коммунальное хозяйство, жилой фонд, сеть социально-культурных чреждений и предприятий с количеством населения свыше 10 тысяч жителей, преобладающая часть которого занято в промышленности или социально-культурной сфере.
К категории городов республиканского (Автономной Республики Крым), областного значения согласно закону относят города с количеством населения свыше 50 тысяч жителей, которые являются экономическими и культурными центрами, имеют развитую промышленность, коммунальное хозяйство, значительный жилой фонд.
К категории городов республиканского (Автономной Республики Крым), областного значения принадлежат также населенные пункты с количеством населения меньше чем 50 тысяч жителей, если они имеют важное промышленное, социально-культурное, историческое, оборонительное значение, перспективу экономического развития, или населенные пункты, которые включены к курортным зонам и на их территории расположенные санатории, стационарные лечебные и оздоровительные чреждения, туристические базы, другие чреждения отдыха.
Городами, которые имеют специальный статус, соответственно Конституции Украины (ст. 133), является города Киев и Севастополь 1. Особенности их статуса определен в законе Украины О столице Украины Ч город-герой Киев 2, а также в проекте закона О городе-герое Севастополь.
Официальное толкование терминов лрайон, лрайон в городе, также полномочий городских советов относительно самостоятельного образования и ликвидации районов в городе дал Конституционный Суд Украины 3.26 июня Конституционный Суд Украины обнародовал решение по делу о конституционном представлении 45 народных депутатов Украины об официальном толковании положений части 1 статьи 140 Конституции Украины (дело об объединении территориальных общин).
Например, в городах с количеством населения не менее чем 300 тысяч жителей могут создаваться административно-территориальные единицы - районы в городах.
В свою очередь территория города, поселка, села может делиться на отдельные микрорайоны и прочие микроструктуры (улицы, кварталы, частки, жилые массивы и др.), что есть соответственно Конституции и законам Украины территориальной основой для создания органов самоорганизации население.
В соответствии с этого выделяют:
- город с районным делением самоуправляющейся территории (как правило, республиканского или регионального значения) столица Украины - Киев и город Севастополь, также наибольшие промышленные и культурные центры с населением свыше миллиона постоянных жителей (территориальных коллективов) типа мега-полисов Ч Днепропетровск, Донецк, Одесса, Харьков;
- город с районным делением территорий, которая есть частью самоуправляющейся территории города, который является экономическим и культурным центром с развитой промышленностью и местным хозяйством;
- город (без районного деления), как правило, имеет промышленные предприятия, самостоятельное местное хозяйство (основанное не только на коммунальной собственности), достаточную для обслуживания населения социальную и культурную инфраструктуру;
б) поселок городского типа - населенный пункт, расположенный при промышленных предприятиях, строительствах, железнодорожных злах, гидротехнических сооружениях, предприятиях из производства и переработки сельскохозяйственной продукции, также населенный пункт, на территории которого расположенные высшие и средние учебные чреждения, научно-исследовательские чреждения, санатории и прочие стационарные лечебные и оздоровительные чреждения;
в) село Ч самоуправляющаяся территория населенного пункта или нескольких населенных пунктов с единым органом местного самоуправления и сельскохозяйственной производственной ориентацией, которая не относится к другим видам территорий, а также близлежащая к населенному пункту (пунктам) территория хуторской застройки, земель и вод сельскохозяйственного назначения 1;
Народные депутаты Украины обращают внимание на то, что конституционное положение о праве жителей села или добровольного объединения в сельскую общину нескольких сел, поселка, города по-разному толкуется в практике законотворчества. В частности, в положениях статей 1, 6 Закона Украины О местном самоуправлении в Украине речь идет о возможности только территориальных общин соседних сел добровольно объединяться в одну территориальную общину, создавать единые органы местного самоуправления и избирать сельского председателя. К тому же народные депутаты отмечают, что не каждое село, поселок, город на практике является самостоятельной административно-территориальной единицей, его жители - самостоятельной территориальной общиной.
Конституционный Суд Украины решил, что положение части 1 статьи 140 Конституции Украины в аспекте казанных в конституционном представлении вопросов необходимо понимать так, что эти положения дают определения:
- местного самоуправления как права территориальной общины решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины;
- территориальной общины как жителей села, поселка, города или добровольного объединения жителей нескольких сел в сельскую общину.
Указанные положения не станавливают порядка объединения или разъединения самих территориальных общин. Вопросы организации местного самоуправления, которые не урегулированы Конституцией Украины, в том числе словия и порядок объединения или разъединения территориальных общин сел, поселков, городов, должны определяться законом (статья 146 Конституции Украины).
2. Факультативные:
) область Ч исторически образованная составная часть региона, в территориальном коллективе которой преобладает многонациональное население с проченными общими традициями, монолингвистическим составом и менталитетом или компактно представленные нации, этносы или эффективно действующая хозяйственная спецификация;
б) район Ч территориальная единица, в состав которой входит часть территории области преимущественно с агропромышленным характером экономики, транспортной, информационной и другой социальной инфраструктурой, направленной на обеспечение связей между населенными пунктами, расположенными на его территории 1.
В свою очередь, районы состоят из сел, поселков, городов районного значения.
В этих территориальных единицах создаются органы местного самоуправления - сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы.
В свою очередь сельские, поселковые, городские советы могут разрешать по инициативе жителей создавать домовые, личные, квартальные и иные структуры самоорганизации населения и наделять их частью своей компетенции, предоставлять финансы и имущество. Среди линых органов местной самоорганизации населения Закон Украины О местном самоуправлении в Украине 2, кроме домовых, личных, квартальных, называет также формы непосредственного волеизъявления народа - местные референдумы, общие собрания граждан, общественные слушания. Органы местного самоуправления села, поселка, города для более активного осуществления своих прав и реализации обязанностей могут также объединяться в ассоциации, другие формы добровольных объединений 3.
К органам местного самоуправления, представляющим общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов, Конституция Украины (ст. 140) и Закон Украины О местном самоуправлении в Украине относят районные и областные советы. Вопрос организации правления районами в городах отнесен к компетенции городских советов.
Отдельной административно-территориальной единицей является Автономная Республика Крым (АРК) 1. Органами местных властей в АРК Закон Украины Об Автономной Республике Крым 2 называет сельские, поселковые, районные, городские, районные в городах советы и их исполнительные органы.
Избрания теоретической ориентации соотношения государственного правления и местного самоуправления зависит от государственного стройства (формы правления: президентской, парламентарной, смешанной, которые определяют структуру центральной власти, но не могут влиять на ее отношение к местному правлению, на соотношение государственного правления и местного самоуправления), и, в особенности, от государственного стройства (унитаризм, федерализм и т.д.).
Обязательным условием поисков целесообразного решения рассматриваемого вопроса является отказ от отождествления административно-территориального и государственного устройства, исходя из того, что последний представляет территориальную в государственных границах организацию государства, которое определяет не только пространственную границу действия государственной власти, но и отношения между территориальными единицами, самоуправляющимися территориями, центральной и местной государственной администрацией, государственными структурами и местным самоуправлением из конституирования и правления территориями, между публичной властью (государственной и публично-самоуправляющейся) и населением 3.
Украина в этом отношении определяется как нитарное конституционно-децентрализованное государство с территориальной автономией - Республикой Крым, которое отвечает содержанию ст. 2, 132, 134 Конституции Украины.
Общими принципами такого стройства можно считать:
- стойкость, неотчужденность суверенитета Республики в сфере государственного устройства и возможность трансформации суверенных прав Республики в самоуправляющиеся права самоуправляющихся территорий (деконцентрация управления);
- делегирования прав центральной администрации местным ее органам (децентрализация правления);
- единство, неделимость, незыблемость и целостность государственной территории;
- конституционность и законность образования (реорганизации) и отмена составных частей государственного стройства;
- конституционная определенная предельность децентрализации территории государства, которая обусловлена общегосударственными интересами и потребностями, правляемостью страны как единого политического, социально-экономического, экологического и правового пространства;
- обеспеченность наций, национальностей, коренных народов, этносов и исторически составленных территориальных коллективов с преимуществом многонационального населения и монолингвистическим составом, проченными общими (интернациональными, вненациональными) традициями и менталитетом Ч правом на национальную и территориально-культурную автономию;
- единство региональной политики - государственный регионализм, ориентированное на гражданскую согласованность и внутреннюю безопасность страны;
- обеспечения нормотворительной и исполнительно-распорядительной деятельности на региональном ровне - на принципе деления властей, на местном ровне - вне деления власти, но с гарантированным государством самоуправлением и самостоятельной правосубъектностью территориальной общины; - территориальное представительство в высшем представительном органе страны 1.
Действие этих принципов приведет в теоретическом отношении к преодолению трактовки местного самоуправления как феномена, который противостоит государственности, на практике - к минимизации вертикальных связей, выделению в качестве самостоятельной подсистемы публичной власти местных самоуправляющихся органов, которые решают все вопросы, которые относятся к местным интересам и потребностям населения, действия подсистемы органов местной государственной администрации на территории через местные государственные органы (синтез лобщественной и государственной теорий местного самоуправления).
Следует заметить, что в Украине в ближайшее время будет проведенная новая административная реформа, которая существенно изменит территориальное устройство республики. же готова Концепция такой реформы.
В Концепции определены пять направлений осуществления административной реформы: 1) создание новой правовой базы, которая будет регламентировать государственное управление в Украине; 2) формирование новых институтов, организационных структур и инструментов осуществления государственного правления; 3) кадровое обеспечение новой системы государственного правления; 4) крепление и формирование новых финансово-экономических основ обеспечения системы государственного правления; 5) научное и информационное обеспечение системы государственного правления, формирование механизмов научного информационного мониторинга ее функционирования 1.
Осуществление указанных направлений рассчитано на относительно продолжительный период и включает в себя три этапа. Первый, подготовительный этап имеет целью разработку и официальное одобрение Концепции и Программы осуществления административной реформы, решение первоочередных вопросов, связанных с текущим усовершенствованием элементов существующей системы государственного правления. Второй этап связывается с внедрением организационно-правовых основ реформирования ключевых элементов системы государственного правления. Третий этап предусматривает глубление трансформационных процессов, формирование новых институтов, организационных структур и инструментов государственного управления. Меры по законодательному, кадровому, научному и информационному обеспечению реформы, креплению и обновлению финансово-экономических основ государственного правления предполагается провести 2.
Указом Президента Украины от 22 июля 1998 г. О мерах по внедрению Концепции административной реформы в Украине (с изменениями и дополнениями) 3 предусмотрено, что Государственная комиссия по проведению в Украине административной реформы будет продолжать работу по разработке концептуальных положений проведения административной реформы.
Для решения проблем территориальной основы местного самоуправления предлагается:
- законодательно ввести принцип всеобщности местного самоуправления, которое осуществлялось бы на всей территории Украины без любых ограничений;
- разработать и внедрить систему мероприятий по предоставлению статуса самостоятельных административно-территориальных единиц тем населенным пунктам, которые находятся сегодня в границах административно-территориальных границ других населенных пунктов.
С нашей точки зрения, казанная проблема может быть решена путем:
) обеспечения территориальности местного самоуправления, которое предусматривает потерю населенным пунктом, который находится в границах границ другого населенного пункта, статуса самостоятельной административно-территориальной единицы;
б) выделения такой единицы в отдельную.
В первом случае органы местного самоуправления ликвидируются, во втором - формируются собственные.
И, наконец, хотелось бы отметить последние изменения к Конституции Украины, которые касаются местного самоуправления. Согласно Закону О внесении изменений в Конституцию Украины список административно-территориальных единиц Украины был пополнен наименьшими институтами - общинами (сельскими, поселковыми, городскими). Община определяется административно-территориальной единицой, в которую входят жители одного или нескольких населенных пунктов, имеющая определенные границы 1.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. В территориальной организации местного самоуправления в Украине заложена поселенческая модель, так как основными самоуправляющимися территориями является города, поселки и села.
2. Несколько сел могут быть объединены, по решению жителей соответствующих территорий, в единую сельскую общину.
3. Согласно последним изменениям в законодательстве Украины, понятие общины используется как ниверсальное, - Община - административно-территориальная единица, в которую входят жители одного или нескольких населенных пунктов, имеющая определенные границы. Таким образом, могут быть не только сельские, но и поселковые, и городские общины.
4. Район и область являются факультативными территориальными единицами; - на их ровне формируются только представительные органы местного самоуправления, - районные и областные советы. Поскольку соответствующие (районные и областные) администрации являются органами государственной местной власти, территориальную модель организации местного самоуправления нельзя рассматривать как двухуровневую.
з 3. Система (структура) органов местного самоуправления на Украине и в России.
Если Федеральный Закон РФ от 28 августа 1995 года аобязательным фиксировал тольнко выборный (представительнный) орган, то п. 1 ст. 34 ФЗ РФ № 131 от 6 октябнря 2003 года казывает, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местнная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципальнного образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные ставом муницинпального образования и обладающие собственными полномочиями по реншению вопросов местного значения. Обязательными указанный закон вынделяет представительный орган мунинципального образования, главу мунинципального образования, местную аднминистрацию (исполнительно-распонрядительный орган муниципального образования). Из казанного правила Закон делает исключения, казывая, что структура органов местного самонуправления в определенных случаях определяется населением на рефенрендуме либо сходе (если в муницинпальном образовании насчитывается менее ста человек) самостоятельно либо представительным органом мунниципального образования. К таким случаям относятся:
Х образование на межселенных территориях (территориях, находянщихся вне границ поселений) нового муниципального образования;
Х преобразование существуюнщего муниципального образования.
В данной ситуации следует огонвориться, что ФЗ РФ № 131 от 6 октября 2003 гонда содержит ненадлежащую определение, так как называет всю сонвокупность органов местного самоупнравления структурой. Структурой являнется внутренняя организация каждого отдельного органа. По мнению Н.В. Колосова, слова понятие структура органов местного самоуправления означает внутренние подразделения местных представительных (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительных органов власти (например, отделы, департаменты, правления)1.Совокупность же органов, действующих в муниципальнном образовании, называется систенмой. Подобной точки зрения придернживался Конституционный суд Роснсийской Федерации, выражая правонвую позицию по вопросам толкования Российской Конституции в части системы федеральных органов государнственной власти и системы органов иснполнительной власти. Думается, что эту позицию можно смело лпереносить и на вопросы организации муниципальной власти.1 Закон О местном самоуправлении Украины, в отличие от российского законодательства, использует на наш взгляд, надлежащие определение, раскрывая систему органов местного самоуправление в статье 5. Система местного самоуправления, согласно данной статье включает: территориальную общину; сельский, поселковый, городской совет; сельского, поселкового, городского председателя; исполнительные органы сельского, поселкового, городского совета; районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов; органы самоорганизации населения. В городах с районным делением по решению территориальной общины города или городского совета соответственно этому Закону могут образовываться районные в городе советы. Районные в городах советы образуют свои исполнительные органы и избирают председателя совета, который одновременно есть и председатель его исполнительного комитета.
Некоторые новеллы внес ФЗ РФ № 131 от 6 октября 2003 года в организацию и самих органов местного самоуправнления.
Так, если до принятия казаннонго Закона общепринятым было названние лпредставительный орган местнонго самоуправления, то теперь такой орган будет называться представинтельным органом муниципального обнразования. На наш взгляд, разница не очень существенная, поскольку местное самоуправление может осунществляться только в муниципальном образовании. Суть же самого органа остается прежней: он призван предснтавлять интересы местного сообщестнва. Новое название органа подчеркинвает, что в населенном пункте, не являнющемся муниципальным образованинем, представительного органа созданваться не должно, поскольку так или иначе все населенные пункты неизбежнно будут входить в муниципальное образование.
Весьма существенным новшенством российской муниципальной реформы является особый порядок форнмирования представительного органа в муниципальном районе. же общеизнвестным фактом является то обстоянтельство, что муниципальный район в обязательном порядке будет состоять из поселений (городских либо сельснких). Если представительный орган люнбого поселения (в том числе и городснкого округа) будет состоять из депутантов, избираемых на муниципальных выборах, то с формированием предснтавительного органа муниципального района складывается иная ситуация.
Представительный орган мунинципального района может формиронваться двумя способами.
Первый способ (общий). Если специального способа не становлено ставом муниципального района, то его представительный орган избирается на муниципальных выборах на основе всенобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов от каждого поселения не может превышать две пянтых от установленной численности представительного органа.
Второй способ (специальный). Если в течение одного года после выдвижения предложения предстанвительные органы не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района, поддержат такое предложение, то представинтельный орган муниципального районна будет состоять из глав поселений, входящих в муниципальный район, и из депутатов представительных органнов казанных поселений. Норму представительства будут определять представительные органы поселенний. Однако такой способ формиронвания возможен только по отношеннию к представительному органу мунниципального района второго созынва, поскольку данный порядок закнрепляется в ставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муницинпального района.
Тем самым ФЗ от 6 октября 2003 года станавливает так называенмые косвенные выборы депутатов представительного органа муницинпального района.1
Также следует особо отметить, что ФЗ от 6 октября 2003 года ходит от вопроса двойственности при опренделении понятия и сущности предснтавительного органа местного самонуправления.
ФЗ от 28 августа 1995 года в ст. 1 называет казанный орган предстанвительным. Статья 15 того же закона говорит об обязательности выборнонго органа местного самоуправления. Подобная различная терминология создает некоторые затруднения и разное понимание одного термина. Законодатель, конечно же, имеет в винду, что на местах обязателен именно представительный орган, поскольку и суть его сводится именно к предстанвительскому характеру. Статья 1 ФЗ от 28 августа 1995 года дает следуюнщее определение представительного органа. Под ним понимается выборнный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образонвания. Таким образом, законодатель отождествляет понятия представинтельный и выборный. Поэтому бонлее предпочтительным представляетнся наименование представительный орган. казанную позицию занял и ФЗ от 6 октября 2003 года.
Очень интересным представлянется правовой статус главы муницинпального образования. ФЗ от 6 октября 2003 года в ст. 34 включает главу мунинципального образования в структуру органов местного самоуправления.
Неизменным остается положенние о том, что глава муниципального образования может быть только избнран и не может назначаться. Избиранется он либо населением на выборах, либо представительным органом из своего состава.
В соответствии с п. 3 ст. 16 ФЗ от 28 августа 1995 года глава муницинпального образования, избранный населением, уставом муниципальнонго образования может быть наделен правом входить в состав представинтельного органа местного самоуправнления, председательствовать на его заседаниях.
Не обошел проверку соответнствия казанного положения Российснкой Конституции Конституционный суд Российской Федерации. 21 февнраля 2002 года им было вынесено опнределение Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о проверке конститунционности п. 3 ст. 16 Федерального закона Об общих принципах органинзации местного самоуправления в Российской Федерации1.
По мнению заявителя, казанная норма противоречит ст. 32 (ч. 1 и 2) и 130 (ч. 2) Конституции Российской Фендерации, поскольку препятствует реанлизации гражданами избирательных прав - права избирать главу муницинпального образования и депутата представительного органа местного санмоуправления, наделенных каждый своей компетенцией, и быть избраннынми в качестве таковых; права на осущенствление местного самоуправления ченрез своих представителей - депутата представительного органа местного санмоуправления и главу муниципального образования, каждый из которых наденлен собственными полномочиями. Заянвитель указывает, что вхождение согнласно уставу муниципального образонвания главы муниципального образованния в состав представительного органа местного самоуправления (с правом решающего голоса и правом председательствовать на заседаниях) фактичеснки означает его руководство представинтельным органом местного самоуправнления, что не согласуется с сущностью местного самоуправления.
Конституционный суд РФ отментил следующее. Пункт 3 ст. 16 ФЗ от 28 августа 1995 года, предусматривая возможность наделения избранного населением главы муниципального обнразования правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствонвать на его заседаниях, станавливает одну из конкретных гарантий самостоянтельности местного самоуправления. Эта норма не носит императивного характера, не обязывает решать даый вопрос именно так, как это ею прендусмотрено, оставляет выбор варинанта его регулирования в ставах мунниципальных образований на смотренние самих местных сообществ. Тем санмым подтверждается самостоятельнность местного самоуправления в пренделах предоставленных полномочий и право на осуществление гражданами местного самоуправления через вынборные органы, также на самостоянтельное определение населением структуры органов местного самоупнравления. Возможность наделения гланвы муниципального образования пранвом вхождения в состав представинтельного органа местного самоуправнления не противоречит этим конститунционным принципам, поскольку по своней конституционно-правовой природе институт избранного населением главы муниципального образования также имеет представительный характер.
В то же время став муницинпального образования может наденлять, может и не наделять главу мунниципального образования правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседанниях. Местное сообщество, кроме тонго, может вообще не предусматривать в своем ставе должность главы мунинципального образования - выборного должностного лица, поскольку из ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Феденрации вытекает обязательность налинчия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных обнразований. Иные органы и должностнные лица местного самоуправления образуются в соответствии с ставами муниципальных образований. Норма п. 1 ст. 16 Федерального закона Об общих принципах... о возможности предусмотреть в ставе муниципальнного образования должность главы муниципального образования - вынборного должностного лица (как и норнма п. 3 той же статьи) не носит императивного, обязывающего характера. Поэтому органы законодательной власти субъектов Российской Федеранции, судебные и иные органы должны исходить из того, что рассматриваенмые нормы имеют диспозитивный характер. Основываясь н изложенной правовойа позицииа Конституционного суда РФ., можно сделать вывод о том, что ФЗ от 6 октября 2003 года более четко закрепил положение главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления.
Если глава муниципального обнразования был избран населением, то ему предстоит выбрать: либо он будет входить в представительный орган с правом решающего голоса и одновременно являться его председателем, либо одновременно с полномочиями главы муниципального образования будет осуществлять полномочия главы местнойа администрации. Ниа ва коем случае глава муниципального образования не может одновременно быть председателем представительного органа и главой местной администрации. Естественно, что какой-то из вариантов будет изначально заложен в ставе муниципального образования.
Кем бы ни был избран глава, он в любом случае будет подконтролен и подотчетен как населению муниципального образования, так и представительному органу.
В том случае, если поселение будет состоять из менее чем 1 человек, глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной аднминистрации.
По мнению заведующего кафедрой конституционного и муниципального права ральской академии государственной службы, профессора, к.ю.н. А. А. Торшенко алв новом федеральном законе слишком гипертрофирован статус главы муниципального образования. Мало того, что эта должность (орган), как и местная администрация, являются обязательными в структуре муниципального образования (что противоречит ч.2 ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления), главе муниципального образования в то же время предоставлено право фактически руководить представительным органом местного самоуправления. В то же время этот орган подотчетен и подконтролен представительному органу местного самоуправления.
Интересна позиция С. Г. Соловьева, изложенная ва статье Должностное лицо местного самоуправления:вопросы теории и практики: Федеральный закон от 8 января 1998 г. Об основах мунинципальной службы в Российской Фендерации разграничивает понятия лмуниципальная должность и лмунинципальный служащий, закрепляя в ч. 2 ст. 2 норму о том, что статус денпутата, члена выборного органа менстного самоуправления, выборного должностного лица местного самоупнравления настоящим Федеральным законом не устанавливается. Таким образом, главу муницинпального образования и депутатов местного представительного органна, не относящихся к категории муниципальных служащих, нельзя рассматривать в качестве муницинпальных должностных лиц. Однако эти лица отнесены в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона Об общих принципах организации менстного самоуправления в Российнской Федерации к категории должнностных лиц местного самоуправнления, то есть должностных лиц, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.1
Что касается местной администрации, то в соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 года она становится обязательным органом в муниципальном обнразовании. Закон, не давая поводов для творчества муниципальным образованниям, называет местную администрацию исполнительно-распорядительным органом муниципального образования. Глава местной администрации будет рунководить данным органом на принципах единоначалия. Структуру местной аднминистрации будет определять предснтавительный орган муниципального образования. Если главой местной админнистрации будет руководить не глава муниципального образования, то глава местной администрации будет лицом, назначенным на эту должность по контнракту представительным органом.
Факультативным органом местнного самоуправления ФЗ РФ от 6 октября 2003 года называет контрольный орган муниципального образования (контнрольно-счетную палату либо ревизиоую комиссию), предполагая, что даый орган будет действовать только в том случае, если он предусмотрен снтавом муниципального образования. казанный орган будет контролиронвать исполнение местного бюджета, порядка распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Полагаю, что, реализуя принцип гласности и прозрачности осуществления местного самоуправнления, ставы практически всех мунинципальных образований будут содернжать положение о контрольном органе. Интересным моментом является то, что данный орган может быть сформинрован на муниципальных выборах либо представительным органом муницинпального образования.
И еще одним органом, находянщимся лрядом с системой органов местного самоуправления, является избирательная комиссия муниципальнного образования. ФЗ РФ от 6 октября 2003 года, перечисляя органы местнонго самоуправления, не включил в их число избирательную комиссию, однанко делил ей место в гл. 6 под названинем Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоупнравления. Естественно, что избирантельную комиссию сложно назвать орнганом местного самоуправления, но и неоспорим тот факт, что без ее частия не будет сформирован ни один выборнный орган и ни одно выборное должнонстное лицо местного самоуправления.
Таким образом, можно отметить, что ФЗ от 6 октября 2003 года соверншенно по-новому подошел к вопросу организации местной власти.
Система органов местного самоуправления и органов местной государственной власти в Украине изначально отличалась от российской системы.
В 1994 году в Украине на ровне села, поселка, города были проведены выборы нового состава местных рад, тогда же, всеобщим голосованием местного населения были избраны председатели местных рад, которые возглавляли местные рады и исполкомы одновременно.
На ровне района, области действовали районные рады и областные рады, не имеющие своих исполнительных органов, и одновременно действовали районные и областные государственные администрации. Фактически исполнительные функции местного самоуправления по закону делегировались соответствующим районным или областным администрациям.
Таким образом была построена структура местного самоуправления в 1992 - 1997 годах. За это время местные органы самоуправления в селе, поселке, городе приобрели очень серьезный опыт осуществления местного самоуправления, за это время выросли квалифицированные кадры муниципальных работников, чиновников исполнительных органов, появился ряд ярких личностей среди мэров городов (председателей городских рад), которые сегодня все больше и больше влияют на законодательный процесс в сфере местного самоуправления. Появились различные ассоциации органов местного самоуправления. Среди них наиболее значительная - это Ассоциация городов Украины, которая сегодня объединяет около 160 городов Украины и имеет очень сильную исполнительную дирекцию, лоббирующую интересы Украинских городов в правительстве.
Что касается самоуправления на районном и областном ровне, то к нему отношение неоднозначное. В законе Украины о местном самоуправлении, содержатся статьи об областных и районных радах как органах, которые избираются всем населением на основе всеобщего равного избирательного права, хотя по представлению Президента и Ассоциации городов Украины эти рады должны были быть сформированы путем делегирования своих представителей соответствующими сельскими, поселковыми, городскими районного подчинения и районными городского подчинения радами и областными радами. Сначала Президент наложил вето на закон о местном самоуправлении, но при повторном рассмотрении закона Президент подписал закон в таком виде, в каком приняла Верховная Рада.
Субъектами местного самоуправления и по старому, и по новому законам являются территориальные рады села, поселка, города; на районном и областном ровне действуют районные и областные рады. Все они - сельские, поселковые, районные и областные - избираются прямым голосованием при всеобщем равном избирательном праве граждан. Точно так же избираются председатели рад сел, поселков, городов, которые председательствуют на заседаниях соответствующих рад и возглавляют соответствующие исполкомы.
На районном и областном ровне председатели районных и областных рад избираются депутатами соответствующих рад. Районные и областные администрации формируются их главами, которых назначает непосредственно Президент.
В новом законе несколько ослаблена роль председателей сел, поселков и городов. В прежнем законе у них были очень сильные рычаги воздействия на весь ход осуществления местного самоуправления. Так, только председатель мог созвать сессию, или только председатель мог поставить на голосование тот или иной вопрос. Только председатель мог подписать то или иное решение. Никто не мог лишить председателя полномочий досрочно, иначе, как по постановлению суда о его вине в совершении преступлений, и после того, как он был лишен депутатских полномочий депутатами местной рады.
Сегодня полномочия Украинских мэров сильно резаны: если председатель рады отказывается созвать сессию, рада созывается его заместителем, если и он отказывается созывать сессию, рада созывается по инициативе одной трети депутатов рады. Если председатель и заместитель отказываются вести сессию, то ее ведет депутат, которому это поручено. Если те или иные должностные лица отказываются подписать принятое решение, решение подписывается депутатом,
который по поручению депутатов ведет сессию. В предыдущем законе мэры самостоятельно тверждали состав исполнительного комитета, сегодня снова вернулись к тому, что состав исполнительного комитета тверждает рада по представлению мэра по каждой кандидатуре отдельно. Все это силивает представительную власть на Украине.
Имеются специалисты, которые считают, что такая система взаимодействия мэра и совета может внести определенную конфронтацию: закладывается принцип сильный мэр и сильная рада. Многое будет зависеть от того, кто будет мэром, и кто будет выполнять функции секретаря (заместитель мэра - по новому закону). Секретаря, однако, могут выбрать без разрешения мэра и без его постановления, так что очень трудно предсказать, насколько силение представительной власти приведет к ожидаемым результатам, все будет зависеть от своеобразия, особенностей территорий и от тех людей, которые будут взаимодействовать как должностные лица: председатель рады (мэр) и секретарь (его заместитель).1
По проблеме дуализма местной власти высказывался и А. Кынев Ена Украине происходит хаос конституционных реформ2. Согласно конституции Украины, председатели местных государственных администраций (губернаторы областей и главы районов) назначаются и освобождаются от должности Президентом по представлению Кабинета Министров. При этом в городах (как районного, так и областного подчинения) мэры избираются населением. На всех ровнях - областном, городском, районном, сельском - избираются местные представительные органы - советы, при этом они влияют на формирование органов исполнительной власти только в городах. Положение о назначение президентом Украины глав областных и районных государственных администраций находится в определенном противоречии со ст.5 Конституции Украины, в которой сказано, что народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления, в соответствии с частью 4 статьи 140 конституции районные и областные советы относятся к органам местного самоуправления, которое в свою очередь признается и гарантируется на основании ст.7 конституции. Таким образом, осуществление исполнительной власти в областях и районах должны были бы осуществлять не структурные подразделения исполнительной государственной власти (госадминистрации), исполнительные структуры самих органов местного самоуправления, поскольку последние формируются непосредственно народом. А право определять свои административные (исполнительные) структуры - один из основных принципов местного самоуправления, закрепленных во Всемирной декларации местного самоуправления 1985 года. Забавно, что статья 44 закона О местном самоуправлении в Украине прямо обязывает районные и областные советы делегировать соответствующим местным государственным администрациям все те свои основные полномочия, которые им предоставлены конституцией. То есть конституция дает органам местного самоуправления определенные права, закон обязывает делегировать их значительную часть органам государственной власти. Фактическое отсутствие в Украине исполнительных органов местного самоуправления косвенно свидетельствует о том, что власти Украины просто боятся отдать региональную власть в руки населения, опасаясь неизбежного всплеска сепаратистских настроений. За последние годы в Украине центральные власти неоднократно шли на отстранение от должностей избранных мэров городов. Фактически эта практика приобрела массовый характер (Кременчуг, Кировоград, и т.д.). 1
При этом советы практически все функции по обеспечению жизнедеятельности соответствующих территорий делегируют госадминистрациям, поскольку не имеют своих исполнительных органов. Действующее законодательство о местных государственных администрациях и местном самоуправлении в части определения функций практически дублирует их, что приводит к ослаблению государственного и общественного контроля за результатами их деятельности, возникновению напряженности в отношениях между администрациями и советами.1
Проведенные исследования показывают, что необходимо формировать новую систему взаимоотношений между центральными и местными органами исполнительной власти, также органами местного самоуправления на основе децентрализации и четкого разграничения властных полномочий между ними.
Два города, Киев и Севастополь, имеют особый статус, позволяющий объединять функции региональной и местной администрации. Их департаменты взаимодействуют с соответствующими центральными министерствами. Мэр Киева, например, избирается гражданами для правления городом, но также назначается государством для выполнения государственных функций на этой территории.
Наиболее сложная обстановка складывается в Автономной республике Крым. При том что Верховная Рада Крыма избирается непосредственно насенлением и ее председатель является высшим должностным лицом республики, совет министров АРК фактически находится в двойном подчинении и несет ответственность не только перед Верховной Радой автономии, но и перед прензидентом Украины, и именно последний назначает районные государствеые администрации. Неудивительно, что такая система правления дает понстоянные сбои, порождая конфликты, которые подрывают внутрикрымское единство и негативно сказываются на общей ситуации в стране. 2
Постоянным явлением стали конфликты между администрациями и советами, и эти конфликты, полагает В. Кравченко, будут нарастать, пока у нас сохраняется дуализм власти. Валерий Асадчев подчеркнул, что даром по самоуправлению явилось закрепление в Конституции положений о государственных администрациях, которые стали фактически играть роль исполнительных органов местных советов - что является нонсенсом.3
На основании вышеизложенного автор сделал следующие выводы:
В результате реформирования организационных основ аместного самоуправления общим в системе (структуре) органов местного самоуправления и органов местной государственной власти в России и на Украине можно назвать:
1. Более детальная регламентация, чем ранее, на федеральном ровне системы (структуры) органов местного самоуправления. Возможность вмешательства в автономию местного самоуправления, путем непосредственного замещения их деятельности органами исполнительной власти субъектов (например, при введении временной финансовой администрации в РФ). В Украине, в связи с отсутствием по факту исполнительных органов местного самоуправления, советы практически все функции по обеспечению жизнедеятельности соответствующих территорий делегируют госадминистрациям.
2. Обязательным является представительный орган на ровне сел, поселков, городов, который избирается. ФЗ РФ № 131 станавливает возможность так называенмых косвенных выборы депутатов представительного органа муницинпального района.
3. Должность мэра (председателя) является выборной. В России, в отличии от Украины, она может быть избран представительным органом из своего состава.
4. Законодательство обоих государств предусматривает такую форму взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти как делегирование полномочий.
Тем не менее система местного самоуправления в Российской Федерации более развернута. И в отличие от Украинского государства нет такого отождествления органов местного самоуправления и органов исполнительной власти, также есть возможность выбора между двумя моделями построения системы местного самоуправления: глава муницинпального образования, избранный населением может быть наделен правом входить в состав представинтельного органа местного самоуправнления, председательствовать на его заседаниях. В то же время он подотчетен и подконтролен представительному органу местного самоуправления. Либо он руководит местной администрацией ана принципах единоначалия, структуру определяет предснтавительный орган муниципального образования. Если главой местной админнистрации будет руководить не глава муниципального образования, то глава местной администрации будет лицом, назначенным на эту должность по контнракту представительным органом.
Глава Полномочия органов местного самоуправления.
з1а Новая модель разграничения луровней полномочий в Российской Федерации.
Одной из важнейших задач нового Закона является разграничение полномочий в сфере правового регулирования организации местного самоуправления между тремя уровнями Ц Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями.
Поскольку определение лобщих принципов организации местного самоуправления Ц предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. лн ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), Российская Федерация изначально обладала широким кругом законодательных полномочий в данной сфере. Органы местного самоуправления зачастую наделялись отдельными государственными полномочиями непосредственно в федеральных законах, их компетенция также напрямую определялась Федерацией, в том числе по целому ряду направлений без какого-либо частия субъектов Российской Федерации. В то же время в России твердилась концепция местного самоуправления как самостоятельного вида публичной власти, это в свою очередь предопределило особый подход к правотворческой деятельности муниципальных образований, передачу на муниципальный ровень правового регулирования ряда вопросов законодательного характера.
Опыт функционирования системы разграничения регулятивных полномочий в сфере организации местного самоуправления в Российской Федерации по Федеральному закону 1995 года показал, что закрепленное в нем разграничение не было оптимальным и нуждалось в корректировке. По вопросу о путях совершенствования российской модели разграничения правотворческих функций в казанной сфере высказывалось немало суждений. Федеральный же закон выдвинул иную модель разграничения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления, которая, однако, представляется достаточно спорной с точки зрения последовательной реализации принципов федерализма в России.1
Наблюдается серьезный перекос в сторону централизации на федеральном уровне правового регулирования всех вопросов организации местного самоуправления, значительное сужение законодательной компетенции субъектов Российской Федерации (как, например, при регулировании вопросов муниципальной службы, статуса выборных лиц местного самоуправления, порядка отзыва выборного лица местного самоуправления, порядка проведения местного референдума, организации и осуществления территориального общественного самоуправления, порядка регистрации ставов муниципальных образований, порядка проведения муниципально-территориальных преобразований и др.).
Хотя вопросы местного значения поселений, районов, городских округов имеют преимущественно исполнительный, правленческий характер, новый Федеральный закон существенно расширяет правотворческие полномочия органов местного самоуправления. Муниципалитеты не только не избавляются от не свойственных им законодательных функций, а, напротив, получают дополнительные возможности для восполнения тех пробелов, которые им оставляет Федеральный закон. Так, в ставе муниципального образования предлагается регулировать основания и процедуру отзыва выборного лица местного самоуправления (ч. 2 ст. 24), порядок реализации правотворческой инициативы (абз. 1 ч. 1 ст. 26), организации и осуществления территориального общественного самоуправления (ч. 11 ст. 27), организации и проведения публичных слушаний (ч. 4 ст. 28); назначения и проведения собрания, конференции, опроса граждан (ч. 5 ст. 29, ч. 2 ст. 30, ч. 4 ст. 31) и многие другие вопросы также полностью передаются на муниципальный ровень правового регулирования и вовсе исключаются из сферы законодательной компетенции субъектов Федерации.
Сужение сферы законодательного регулирования вопросов местного самоуправления на ровне субъектов Федерации не представляется оправданным ни с теоретической, ни с практической точки зрения. Законодательная компетенция субъектов Российской Федерации в вопросах организации местного самоуправления вытекает из конституционной природы предметов совместного ведения, к которым относится в том числе становление общих принципов организации местного самоуправления (п. лн ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). В процессе регулирования вопросов организации муниципальной власти, когда особое значение приобретает чет региональной специфики, роль субъектов Российской Федерации трудно переоценить. За восемь лет, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона о местном самоуправлении 1995 года, в регионах сложилась и достаточно стабильно функционирует обширная законодательная база, регулирующая различные вопросы организации муниципальной власти7. Бесспорно, она нуждается в совершенствовании, но не в коренном переустройстве.
Кроме того, чрезмерное расширение правотворческих полномочий муниципальных образований, наделение их фактически законодательными функциями не согласуется с основным назначением местного самоуправления, исполнительной (управленческой) направленностью его предметов ведения.
Тем не менее, несомненным достижением закона можно признать то, что он рационализировал систему разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ. Закон предполагает становление четкого разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления; сохранение в основном неизменным того объема полномочий, который на местном ровне решается наиболее эффективно и который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления. Это такие вопросы как обеспечение населения социальным жильем, предоставление основного общего образования, обеспечение первичной медицинской полмощи, благоустройство территории, предоставление коммунальных слуг, транспортное обслуживание и т.д. При этом федеральными законами и законами субъектов Федерации должны будут станавливаться нормы, определяющие общие принципы правового регулирования вопросов, отнесенных к сфере ответственности местного самоуправления. На примере сферы образования, в законе это решение выглядит следующим образом: за федеральным ровнем власти закрепляются полномочия по нормативно-правовому регулированию, становлению федеральных образовательных стандартов и контролю за их соблюдением; органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают перечисление субвенций на выплату заработной платы работникам образования и обеспечение учебного процесса муниципальным образованиям, станавливают на региональном ровне соответствующие нормативы затрат; органы местного самоуправления осуществляют материально-техническое обеспечение чреждений дошкольного и школьного образования, неся коммунальные расходы, также расходы на текущий и капитальный ремонт зданий и сооружений, в которых размещаются образовательные чреждения. Таким образом, четкое закрепление исполнения определенных функций исключительно за местным ровнем власти позволит повысить ответственность за исполнение полномочий, исключить дублирование, реально определять объемы необходимых финансовых ресурсов.
За каждым из видов муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) закреплен соответствующий перечень предметов ведения и полномочия по их решению. При этом перечень предметов ведения муниципального района и поселения неодинаков. Городской округ объединяет предметы ведения и поселения, и муниципального района. За поселениями закрепляются вопросы местного значения, наиболее приближенные к жизнедеятельности населения, в то время как за муниципальными районами закрепляются вопросы местного значения межмуниципального характера. Например, поселение осуществляет содержание и строительство дорог в границах населенных пунктов и организацию в границах поселения транспортного обслуживания населения общественным пассажирским транспортом; муниципальный район осуществляет строительство и содержание межмуниципальных автомобильных дорог и организацию транспортного обслуживания населения в границах муниципального района межмуниципальным общественным пассажирским транспортом.
Модель, которая реализуется в России, предусматривает создание двунхуровневого местного самоупнравления и трех типов муницинпальных образований. Подобная модель была реализована в Гернмании после объединения ГДР и ФРГ в 1990 году.1 После многолетних дискуссий наибольшее распронстранение получила точка зренния, согласно которой максимально эффективно и удобно для жителей именно двухуровневое местное самонуправление. Это предпочтение обънясняется принципом субсидиарности, предусматривающим, что вопронсы местного значения должны реншаться на наиболее низком ровне из тех, которые могут их эффективно ренализовать. Распределение полномочий в законодательстве Германии закрепнлено достаточно четко. Те задачи, конторые могут быть решены как можно более близко к гражданам, решаются на ровне поселений. Задачи, котонрые поселениям решить не под силу, поскольку они требуют более значинтельных затрат или могут более эфнфективно реализовываться на больншей территории, передаются на ронвень районов. Нужно отметить, что в германском законодательстве вопронсы передачи полномочий с одного ровня на другой решаются более гибко, в то время как российский занконодатель более жестко закрепил вопросы местного значения для посенлений и муниципальных районов в сонответствующих перечнях. В Германии как при разгранинчении полномочий во время админинстративной реформы 1960-1970-х годов, так и во время объединения в 1990 году при определении размеров муниципальных образований исходинли из компромисса двух принципов: эффективности правления и демокнратичности (т.е. степени близости местной власти к населению). При этом, поскольку право решения вопнросов, связанных с организацией местного самоуправления, в Германнии отдано федеральным землям, разные земли по-разному выстроили такую систему. Российский законондатель также учитывает плотность населения - в статье 11 новой редакнции Федерального закона Об общих принципах организации местного санмоуправления в РФ. Понятно, что поскольку ситуация в разных субъектах Федерации и различных районах внутри одного субъекта весьма разнлична, приходится учитывать этот и другие факторы. С этой точки зрения нет ничего дивительного в том, что в России возникают сомнения: так ли ж необходима двухуровневая систенма самоуправления в наиболее отданленных регионах.
Необходимо обратить вниманние еще на одну сторону Закона. Пенречень компетенций как муниципалинтетов, так и муниципальных районов аналогичен перечню, становленному прежним Законом Об общих принцинпах организации местного самоупнравления в Российской Федерации и разделяет все его особенности, тянунщиеся еще из советских времен.
Самой неясной в Законе явнляется тема, связанная с природой муниципального района - второго этажа предлагаемой системы местного самоуправления, - и взаинмоотношениями муниципального района и собственно поселений. Для прояснения этих вопросов пронще всего обратиться к организации местного самоуправления ФРГ, где в рамках земель (т.е. субъектов Фендерации) действуют два ровня санмоуправляющихся сообществ: пернвый ровень - коммуны (общины) и города, второй - крайзы (районы) и города, приравненные к районам (в качестве конкретного примера авторы используют законодательнство Баварии).
При внешнем сходстве этой системы с предлагаемой в Законе между ними существуют и глубокие различия. Район ФРГ сочетает в себе свойства нескольких структур:
во-первых, лрайон - это нижнний ровень государственной админнистрации, существующий в ФРГ, гланв лрайон ландрат выполняет функции представителя государства на территории;
во-вторых, лрайон является самоуправляющимся коммунальным коллективом, если раньше ландрат назначался, то теперь он избирается населением, кроме того, на ровне лрайона существует представительнный орган, избираемый жителями.
Именно четкое понимание разницы между общиной (коммуной) и районом - коммунальным коллекнтивом - предусматривает и соверншенно иное распределение полнонмочий между ними, нежели предлонженное в Законе. Действительно, многие дела решаются на ровне района, в рамках его бюджета происнходит перераспределение средств в пользу более слабых в экономичеснком отношении общин; район осущенствляет сам или надзирает за осущенствлением коммунами многих полнномочий. Однако территория района достаточно велика, численность его жителей достигает сотен тысяч человек, что лишает его преимунществ, имеющихся у общины, - блинзости к жителям, возможности для них активно и непосредственно частвовать в решении местных проблем. Поэтому систенма построения местного самоуправнления в ФРГ основана не на жестком лраспределении полномочий, на принципе субсидиарности: все местнные вопросы решаются общинами, и только в том случае, когда их вознможности недостаточны, осущеснтвляются на ровне района. Более того, район не относится законондательством к муниципалитетам или муниципальным образованиням, поэтому Закон об общинах Баварии вообще ничего не говонрит об стройстве и полномочиях района - эта тема обсуждается в ином законодательстве.
У общин в ФРГ существуют как собственная сфера деятельности, так и возложенная на них государством или другими публично-правовыми корпорациями, однако никакого иснчерпывающего перечня собственной сферы деятельности нет: Общинам надлежит выполнять на их терринтории все общественные задачи. Исключения допустимы только на основании закона... Собственная сфера деятельности общин охвантывает все дела местного сообщенства. В делах собственной сферы деятельности общины действуют по собственному смотрению. Они обязаны только соблюдать законнодательные предписания Сущенствуют и так называемые обязательнные задачи самоуправления, предписанные законом, например, обязаость гарантировать снабжение гражндан водой и энергией, однако способ, каким община должна выполнять эту обязанность, - ее дело. Община монжет иметь свою водопроводную станнцию или получать воду из другого места.1
В целом идея лразностатусности муниципальных образований в зависимости от типа вполне соответствует европейским подходам к определению природы и задач муниципалитетов. В то же время российский подход к разграничению полномочий между поселениями и районами имеет существенные особенности. Закон отступает от принципа субсидиарности при формулировании предметов ведения муниципальных образований. Оба перечня вопросов местного значения Ц поселений (ст. 14) и муниципальных районов (ст. 15) Ц представлены как исчерпывающие. Таким образом, не воспринята нашедшая отражение в Европейской хартии местного самоуправления (далее Ц Хартия) идея о том, что низовой ровень публичной власти, максимально приближенный к населению, призван решать в рамках законов все задачи, не исключенные из его компетенции и не отнесенные к ведению других органов. Это значит, что именно данный ровень правления имеет приоритет при распределении властных полномочий: все остальные ровни включаются лишь тогда, когда задача передана непосредственно им с четом ее объема и характера, также исходя из требований эффективности правления и экономии средств (абз. 1-3 ст. 4 Хартии). Отсюда вытекает невозможность становления исчерпывающего перечня предметов ведения и полномочий низового звена местного самоуправления. Причем границы компетенции муниципалитетов не являются жесткими, могут изменяться. Не существует раз и навсегда данной сферы муниципальных задач, возможно перераспределение полномочий между различными ровнями власти в связи с изменением экономических и социальных словий и исходя из требований обеспечения общественных интересов.
Российский же вариант разграничения полномочий между поселениями и районами не оставляет какого-либо пространства для правоприменителя в случае возникновения коллизий или пробелов в законодательстве. Используемая в Законе формула о том, что лорганы местного самоуправления как поселений, так и районов вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств, никоим образом не снимает казанное противоречие и вряд ли может быть рассмотрена как интерпретация принципа субсидиарности.
Серьезные изменения вносит новый ФЗ в регулирование отношений, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: дается четкое определение понятия государственного полномочия, передаваемого органам местного самоуправления; санкционируются в качестве государственных те полномочия, которые перешли автоматически к органам местного самоуправления от прежних местных Советов и их исполкомов; передача отдельных государственных полномочий должна осуществляться исключительно федеральным законом и законом субъекта РФ соответственно; достаточно четко прописан механизм финансово-материального обеспечения реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, также государственный контроль за их осуществлением.
В целом, сохранив конституционную конструкцию местного самоуправления, становленную в РФ, отдельные положения нового ФЗ все же могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, например, касающиеся возможности временного использования органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления, в том числе - введение временной финансовой администрации и т.п.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1.По новой модели разграничения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления наблюдается серьезный перекос в сторону централизации на федеральном ровне правового регулирования всех вопросов организации местного самоуправления, значительное сужение законодательной компетенции субъектов Российской Федерации. Существенно расширяются правотворческие полномочия органов местного самоуправления.
2. Несомненным достижением закона является рационализация системы разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ. становлено четкое разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления; сохранение в основном неизменным того объема полномочий, который на местном ровне решается наиболее эффективно и который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления.
3. Модель, которая реализуется в России, предусматривает создание двунхуровневого местного самоупнравления и трех типов муницинпальных образований. В целом идея лразностатусности муниципальных образований в зависимости от типа вполне соответствует европейским подходам к определению природы и задач муниципалитетов. В то же время российский подход к разграничению полномочий между поселениями и районами имеет существенные особенности. Закон отступает от принципа субсидиарности при формулировании предметов ведения муниципальных образований. Оба перечня вопросов местного значения Ц поселений (ст. 14) и муниципальных районов (ст. 15) Ц представлены как исчерпывающие. Таким образом, не воспринята нашедшая отражение в Европейской хартии местного самоуправления (далее Ц Хартия) идея о том, что низовой уровень публичной власти, максимально приближенный к населению, призван решать в рамках законов все задачи, не исключенные из его компетенции и не отнесенные к ведению других органов.
4. Российский вариант разграничения полномочий между поселениями и районами не оставляет какого-либо пространства для правоприменителя в случае возникновения коллизий или пробелов в законодательстве. Тем не менее, четкое закрепление исполнения определенных функций исключительно за местным ровнем власти позволит повысить ответственность за исполнение полномочий, исключить дублирование, реально определять объемы необходимых финансовых ресурсов.
з2. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления на Украине
В результате реформирования государственной власти на местном ровне на Украине действуют две разные по своей природе системы органов. Это - система органов местного самоуправления, которые являются органами территориальных общин и представляют их интересы, и система органов исполнительной государственной власти, которая обеспечивает государственное правление на местах. Они являются разными по своей юридической природе, в первую очередь, чем функции и полномочия системы властных органов. Однако абсолютное распределение, полное обособление властных государственных структур от самоуправляющихся является невозможным, поскольку в них единый источник власти и в конечном итоге почти единая цель деятельности.
Закон Украины О местном самоуправлении, который определяет систему и гарантии местного самоуправления на Украине, организацию и деятельность, правовой статус и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, к сожалению, обошел вниманием вопрос относительно разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и исполнительных органов местных советов. Это является определенным недостатком, который мешает дальнейшему развитию института местного самоуправления. Вопрос относительно разграничения функций местных госадминистраций и органов местного самоуправления возникают потому, что нередко между этими субъектами возникают конфликтные ситуации именно через разное понимание границ осуществления ими их функций и полномочий. Причиной этого является то, что в законодательстве Украины остается еще один лрудимент советского типа власти - полная тождественность функций и полномочий органов разного ровня1.
Данная проблема является препятствием на пути реального осуществления местного самоуправления, эффективного функционирования его представительных органов. Неслучайно разработкой теоретических и практических проблем разграничения функций и полномочий этих органов занимаются ведущие Украинские ченые-юристы, специалисты разных областей права. Следует отметить, что разрабатывать такую теорию необходимо на основе принципов верховенства права, децентрализации, баланса государственных и местных интересов, путем проведения административной и муниципальной реформ. становить отличие между функциями органов местного самоуправления и органов государственной власти необходимо, но и не так просто. Ведь местное самоуправление и государственная власть на Украине тесно связанные между собой, в них заключается единый источник - власть народа. Органы самоуправления не входят в систему государственной власти, однако они не существуют изолировано от органов, которые ее осуществляют на принципах объединения местных и государственных интересов. Масштабы и эффективность местного самоуправления, затем и взнос, который оно может сделать в благосостояние общины, региона и государства, в значительной мере зависят от характера отношений между разными ровнями власти. С одной стороны, государственная власть может через законы, нормативные акты и постановления исполнительных органов вводить определенные ограничения относительно полномочий местных органов власти. С другой, - при словиях местной автономии органы самоуправления должны иметь широкую свободу в правлении подведомственной им территории [2].
Взаимоотношения местных государственных администраций и органов местного самоуправления на Украине строится на соответствующей нормативно-правовой основе. Конституция допускает делегирования полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины станавливает границу такого делегирования, также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
Очевидно, что местные государственные администрации являются проводниками внутренней политики государства на местах и принимают меры для его обеспечения в деятельности органов местного самоуправления. Тем не менее муниципальная политика исполнительной власти может базироваться на правовых основах и методах ее осуществления, но не может опираться на командно-административные методы как это было в советские времена. Сферы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления разнообразнейшие Ч экономические, социальные, культурные, экологические, религиозные, национально-бытовые и прочие.
Однако на практике реализация функций и полномочий местных государственных администраций, органов местного самоуправления приводит не только к согласованным действиям, но нередко порождает разные вопросы относительно становления границ их функций и полномочий, способов решения компетенционных споров и т.п.. После принятия Верховной Радой Украины законов о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении на Украине эти вопросы получили правовую основу их решения.
Одним из первоочередных шагов Украинского государства стало размежевания власти на местах: государственные функции взяли на себя местные органы исполнительной власти в лице представителей Президента Украины и их местных государственных администраций. А коллективные интересы населения сел, поселков, районов в городах, городов, районов и областей взяли на себя органы местного и регионального самоуправления.
Вопрос разграничения функций и полномочий остро диктовался на протяжении всего периода становления систем местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (1992-1996 гг.). В особенности актуальным был вопрос о двоевластии на местах, об авторитаризме местных государственных администраций, об отмене местного самоуправления и т.д. Дело же состояло в том, что старые механизмы разграничения функций и полномочий органов власти на местах не работали, а новые - часто воспринимались враждебно. По сути проблемы разграничения функций и полномочий органов власти на местах были проблемами психологии и культуры тех людей, которые осуществляли эту власть. Выйдя из командно-административной системы, они не могли сразу освоить культуру государственного и местного правления, присущую демократическому, социальному и правовому государству. Требуется время, главное - создания предпосылок для формирования в органах власти на местах демократической правовой культуры [3].
Вопрос о разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления возникают потому, что эти органы часто вступают в конфликты между собой через разное понимание границы осуществления ими функций и полномочий. Такие вопросы возникают между районными государственными администрациями и органами местного самоуправления сел, поселков и городов (районного подчинения), районными советами; между областными государственными администрациями и органами местного самоуправления городов (областного подчинения) и областными советами.
Выяснить особенности функций органов самоуправление и их отличие от функций органов исполнительной государственной власти можно, лишь тщательно проанализировав специфику, особую природу двух разных систем органов власти на местах. Прежде всего, необходимо становить соотношение таких понятий, как государственное управление и правление в сфере местного самоуправления. правление, прежде всего, предусматривает влияние на поведение людей, покорения воли одних воли других для получения определенных результатов, наличие особого механизма его реализации. правления как организационная деятельность - это процесс реализации, функционирования власти. В свою очередь, власть - это не просто средство управления, его необходимое словие1. Без власти нет правления. Таким образом, если мы используем дефиницию лместное самоуправление, то необходимо говорить и про местную (муниципальную) власть. Известный российский ченый профессор Г.В.Барабашев, анализируя опыт местного самоуправления зарубежных государств, определил местное самоуправление как лвласть местного населения в делах местного значения, которая осуществляется гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти 2; местное самоуправление - самостоятельный ровень осуществления народом надлежащей нему власти. Муниципальная власть является наиболее близкой к гражданам и занятая в первую очередь решением повседневных, неотложных проблем. Она прямо заинтересованная в сильной в правовом отношении государственной власти, которая способная обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан и прекращать своеволие региональной власти. Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним принадлежат: четко выраженный институализированный характер (местное самоуправление является общеобязательным институтом, с решениями которого не может не считаться население территории, в границах которого оно осуществляется); наличие специфического аппарата, который осуществляет эту власть; ниверсальность, всеобщность; становления и сбор налогов и др. Государствоведы отмечали, что юридическое лишение государственных начал для органов местного самоуправления прибавит к их реальной слабости еще и слабость правовую 3. В то же время территория местных общин есть государственной, местные жители являются гражданами государства. Необходимо учитывать еще ряд обстоятельств: местные дела решаются самостоятельно, однако в русле единой государственной политики; решения органов самоуправление обязательны для выполнения на их территории всеми, кому они адресованы; органы самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями; в них есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможное правление; они не имеют компетенции станавливать свою компетенцию, то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, в отличие от государства, поскольку местное сообщество не наделенное суверенитетом. Данные органы не имеют законодательной власти. Отсутствие права выдавать законы из тех или других вопросов для данной местности, заменяя законы общие, является достаточно важным критерием, который отличает местное самоуправление 1. Органы самоуправления, наделенные нормативнотворительной функцией, выдают нормативные акты, но они не имеют силы законов, по своей природе являются подзаконными и локальными.
Для объяснения негосударственного характера органов местного самоуправления приводятся такие аргументы: в их системе отсутствующая четкая иерархия; они действуют не от лица государства; вопрос местного значения решают с четом особенностей развития своей территории; их материально-финансовую базу составляют муниципальная собственность и местный бюджет; они имеют тесную связь с населением, чем государственные органы; меньший объем политических функций и др.
На основе этого можно сделать вывод, что муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти, действует в границах территориальной общины, реализуется от ее имени органами самоуправление и основанная на нормах права. Анализ природы местной власти разрешает сделать вывод, что в ней одновременно объединяются общественный и государственный аспекты. Об этом отмечали еще государствоведы прошлого. Так, В.Матвеев писал, что относительная зависимость органов самоуправление имеет двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех органов, от которых непосредственно получали свои полномочия, то есть от избирателей, с другой, - правительство, передавая часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществлением этих функций, вследствие этого - и ввело разные способы влияния на местные органы 2.
Поэтому необходимо отметить, что несмотря на такую природу муниципальной власти, существующее сегодня конституционное деление государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельных властных системы имеет под собой практическую основу. Каждая из этих систем имеет специфические, надлежащие лишь ей признаки. Л.Велихов отмечал, что при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, которые ему присущие и отличают его от центральной исполнительной власти. Главное различие в характере власти. Центральная исполнительная власть является властью суверенной, верховной, которая может самая по себе реформироваться; органы местного самоуправления Ч власть подзаконная, что действует в порядке и в границах, казанных верховной властью 1.
Деятельность местного самоуправления и государства имеет публичный, правовой характер, но уровень и масштабы этой деятельности очень разные 2. Для местного самоуправления характерное совпадение объекта и субъекта правления. Для государственного управления - нет, иногда и противопоставления субъекта и объекта правления. Кроме того, субъектом правления является не государственные органы или должностные лица, которые назначаются сверху, выборные представители местных общин. Происходит преобразования местной общины из частника правления у его первичного субъекта. Как известно, под правлением понимается всякое целенаправленное влияние правляющей системы на правляемую. Но если речь идет о самоуправлении, то происходит влияние правляющей системы на самую себя. Таким образом, есть не две системы - правляющая и правляемая, одна Ч самоуправляющаяся. Именно в контексте ст. 5 Конституции и Закона Украины О местном самоуправлении она теряет признаки структурного элемента государства, имеет ярко выраженный негосударственный характер, хотя является производной от государства, создаваемой им, функции органов самоуправления являются производными от функций государства 3.
Итак, государство является основным, но не единым средством реализации политической власти. Общество, в рамках которого функционирует государство, принимает участие в разработке и принятии государственных решений путем создания органов самоуправления. Они выполняют двойную функцию: оказывают содействие определению интересов населения административной единицы; оказывают содействие реализации права населения на самоуправление, то есть решения вопросов местного характера.
Особенности функций этих органов обусловленные теми способами, с помощью которых эти функции реализуются, то есть спецификой деятельности субъектов, на которые положено их осуществление. Так, реализация функций государства осуществляется через специальный аппарат органов государственной власти и правление, которые имеют определенный порядок формирования, организации и деятельности. Большинство функций органов местного самоуправления имеют негосударственную природу, поскольку данные органы образованы территориальными общинами, являются максимально приближенными к ним и несут ответственность перед ними. В эволюции от функций государства, государственного правления, местных органов государственной власти к функциям органов самоуправления лежит один критерий Ч ориентация на объект правленческого влияния. Но если государственное управление, в границах которого преимущественно реализуются функции государства и его органов, - это организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием определенных областей экономики, культуры, других сфер государственной жизни, которая основывается на принципах централизации и иерархизации, имеет вертикальный и односторонний характер, то самоуправление олицетворяет преимущественно совсем другую центробежную тенденцию, которая получает проявление в процессах дифференциации, децентрализации и деконцентрации государственной власти 1. Поэтому функции органов самоуправления, в отличие от функций государственных органов, имеют децентрализованный характер, происходит перенесения части государственной исполнительной власти на ровень населения соответствующих административно-территориальных единиц. Функции этих органов обусловленные самой природой местной демократии, ее целями и задачами. Ведь советы, как представительные органы, являются прежде всего средством реализации функций территориальных общин, они являются формой проявления и аккумуляцией воли и интересов своих избирателей. Органы самоуправления полностью опекаются гражданами (территориальными общинами), государство, государственные органы, хотя и поддерживают самоуправление, прежде всего проводят государственную политику и выступают арбитром баланса интересов человека, общества, окружающей среды и государства.
Функции органов самоуправления следует определять как основные, то есть наиболее общие и постоянные направления и виды муниципальной деятельности, которые выражают волю и интересы соответствующих территориальных общин и обеспечивают осуществление ими взаимоотношений с юридическими лицами, расположенными на их территории, с государственными органами, общественными объединениями и гражданами в границах полномочий, предоставленных действующим законодательством Украины. Для того чтобы определить отличие функций органов самоуправления от функций органов государственной власти (местных госадминистраций), необходимо дать определения функций последних. Закон Украины О местных государственных администрациях определяет местную госадминистрацию как местный орган исполнительной власти, который входит в систему органов исполнительной власти и в границах своих полномочий осуществляет исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы, также реализует полномочия, делегированные ей соответствующим советом 1. Исходя из этого их функции можно определить как основные направления и виды их деятельности по выполнению задач центральной власти на локально-региональном ровне, которые имеют государственный характер, также осуществления делегированных органами местного самоуправления полномочий в границах действующего законодательства. Хотя комплекс отдельных проблем этих субъектов иногда почти не отличается от вопросов местного значения, которые возникают перед территориальными общинами, юридическая природа субъектов, которые созданные для решения этих вопросов, их функции и полномочия иные. Местные госадминистрации - это специально созданные на местах правительственные органы, которые наделенные полномочиями относительно осуществления государственной власти. По форме их функции - это виды управленческой деятельности, которые реализуются в границах государственного управления и направленные на реализацию предоставленных государством, также делегированных соответствующими советами полномочий. В данном случае речь идёт не столько о децентрализации самой исполнительной власти, сколько о деконцентрации её функций.
Таким образом, в настоящие время местные администрации - органы исполнительной власти общей компетенции, но реформ местного самоуправления в Украине направлена на преобразование местных администраций в органы контрольной власти (специальной компетенции), - по модели префектур во Франции.
На наш взгляд, оптимальное разграничение функций этих органов возможно путем четкого определения в законодательстве объектов локальной деятельности этих органов. Самое четкое разграничение интереса государства с локальным интересом, который возможен лишь при определении дефиниций таких локальных вопросов, автоматически приведет к структуризации и разграничению компетенции органов самоуправление и государства, исключения из практики их функционирования и взаимодействия двойственности, дублирования и коллизий компетенционных полномочий 2. Кроме того, первоочередной задачей законодателя является решения вопросов относительно форм собственности, а именно: органы государственной исполнительной власти должны владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, которое является государственной собственностью, органы самоуправления должны иметь все права относительно коммунальной. Народный депутат Украины Б.Андресюк отмечает, что причина конфликта между этими органами состоит в противоречии имущественных интересов старой номенклатуры, бюрократии, которая в дальнейшем хотела бы контролировать и распоряжаться собственностью территориальных общин, которые становятся новыми субъектами собственности имущества 1. Такое деление собственности никак не может стать границей, не будет мешать использованию эффективных способов объединения государственного правления с управлением, которое осуществляется на самоуправляющейся основе. Однако органы самоуправления фактически лишенные возможности распоряжаться надлежащей им собственностью через ее неопределенный статус.
Закон лишь в общих чертах станавливает некоторые полномочия относительно правового регулирования коммунальной собственности. В частности, в п. 10 раздела V Закона Украины О местном самоуправлении определяется, что имущество, которое к принятию Конституции переданное государством к коммунальной собственности и приобретенное на других законных основаниях, кроме отчужденного в установленному законом порядке, является коммунальной собственностью соответствующих территориальных общин, сел, поселков, городов 2. Имущество, переданное в коммунальную собственность областей и районов, является общей собственностью этих общин, управление которым осуществляют районные и областные советы. Отчуждения указанного имущества осуществляется лишь по решению собственника или уполномоченного им органа. По предложению сельских, поселковых, городских советов, районные, областные советы должны принимать решение о передаче к коммунальной собственности соответствующих территориальных общин отдельных объектов общей собственности, которые находятся на их территории и удовлетворяют коллективные потребности исключительно этих общин. В этой же норме предполагается, что правовой режим имущества общей собственности определяется отдельным законом. Но соответствующий закон о коммунальной собственности до сих пор не принят, также не определена норма относительно полномочий областных и районных советов, которые оставляют возможность для своеволия со стороны соответствующих органов в решении вопросов передачи определенных объектов к коммунальной собственности.
Круг объектов остается чрезвычайно зким, это в основном движимое и недвижимое имущество. До этого времени отсутствующая коммунальная форма собственности на такие объекты, как земля, естественные ресурсы, леса, что не разрешает создать надежные финансово-экономические основы самоуправления. Неурегулированными остаются особенности реализации права коммунальной собственности 1. В частности, не определен перечень объектов права коммунальной собственности исключительно общественного пользования, которое не подлежит приватизации, продаже, или отчуждению в любой другой форме; фактически не реализованным остается право коммунальной собственности на финансовые ресурсы, поскольку государство каждый год вмешивается в процесс формирования доходов, перераспределяет их финансовые ресурсы фактически на свое усмотрение; не полностью определенным остается порядок изъятия (выкупа) объектов и имущества этой собственности органами государственной власти. По мнению судьи Конституционного Суда Украины профессора М.Корниенка, такой порядок может предусматривать следующее: ее объекты и имущество не могут быть изъяты без согласия территориальных общин или их представительных органов. Отчуждения объектов коммунальной собственности, которые имеют особенно важное значение для территориальной общины, должно осуществляться лишь по решению местного референдума. Перечень таких объектов тверждается решением совета или в ставе территориальной общины. Объекты и имущество, которые за решениями совета передаются для обеспечения деятельности государственных органов, переходят к государственной собственности на безвозмездной основе. Органы государственной власти в таких случаях компенсируют дополнительные расходы органов самоуправления в связи с передачей таких объектов 2.
Таким образом, вопрос собственности остаётся недостаточно регулированным, это в свою очередь приводит к возникновению конфликтов между разными системами местной власти по поводу собственности на тот или другой объект.
Совершенствуя распределение функций органов местного самоуправления и органов государственной исполнительной власти, нужно исходить из того, что основным назначением местных госадминистраций является обеспечения выполнения Конституции и законов Украины на соответствующей территории и осуществления контрольно-надзорных полномочий за соблюдением органами самоуправления действующего законодательства. Осуществления контроля должно происходить лишь на основании, в границах полномочий и в способов, которые предусмотрены законодательством. Акты местных государственных администраций, которые противоречат Конституции Украины, решениям Конституционного Суда, актам Президента и Кабинета Министров Украины или интересам территориальных общин, могут быть обжалованы в органах исполнительной власти высшего ровня или в суде. Следует отметить, что в большинстве западных демократических стран суды имеют неопровержимый конституционный статус арбитров между разными ровнями власти. В Украине судебная практика таких споров еще не обобщенна и надлежащим образом не изучена 1.
Эта практика делает только первые шаги и свидетельствует, что судейско-правовые методы размежевания функций органов власти на местах возможны. Такие споры должны рассматривать административные суды. Госадминистрации, их должностные лица не имеют права вмешиваться в законную деятельность органов самоуправления, а также решать вопросы, отнесенные к полномочиям органов и должностных лиц местного самоуправления, кроме случаев, предусмотренных законом. Такой контроль следует ограничить лишь проверкой их решений. Поэтому принципом институциональной организации власти и правления может стать принцип субсидиарности, основная идея которого состоит в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех границах, при которых общество и его составные группы несостоятельные удовлетворить разнообразные потребности. Местное самоуправление представляет собой ровень политического частия в решении вопросов, наиболее приближенных к гражданину, принцип субсидиарности предусматривает, что решения принимается по возможности ближе к гражданину. Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышей ровень власти. При нем ответственность органов самоуправление может определяться с четом экономических, финансовых и других возможностей.
Конституция Украины и законы о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении в Украине дают возможность выработать эффективный правовой механизм разграничения функций и полномочий госадминистраций и органов самоуправления. Как известно, до недавнего времени в разграничении функций и полномочий органов власти на местах главную роль отыгрывала политическая практика, которая складывалась на базе фактического разграничения этих функций и полномочий. Прежде всего, путем применения политических и административных методов, в частности, со стороны местных государственных администраций.
Выход на преимущественно правовые методы разграничения функций и полномочий органов власти на местах желательный и возможный, но в словиях недостаточного понимания роли права в общественной мысли, еще низкой правовой культуры государственных и муниципальных служащих, является довольно сложным. Поэтому не следует ожидать быстрых и высоких результатов от внедрения действующим законодательством новой системы разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
Существующая система правового обеспечения разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления включает разные юридические инструменты: нормативно-правовые, договорные, судебные и т.д.
1. Первоосновой разграничения функций и полномочий двух ветвей местной власти является Конституция, которая служит основным средством их нормативно-правового закрепления, ведь Конституция и определяет принципиальные границы функций и полномочий как местных государственных администраций, так и органов местного самоуправления с целью предупреждения их смешивания или незаконного осуществления. Только поправки к самой Конституции в части функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления могут привести к изменению существующего конституционного разграничения этих функций и полномочий. Нарушения конституционных границ распределения функций и полномочий между двумя ветвями местной власти порождает юридические следствия, определенные Конституцией и законами.
2. Вторым основным видом нормативно-правового разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине являются законы. Известно, что законодатель после принятия Закона о местных государственных администрациях от 2 апреля 1997 г. решил не передавать его на подпись Президенту, согласовать с законом о местном самоуправлении в Украине, прежде всего в части функций и полномочий двух ветвей местной власти. Это было сделано.
Функции и полномочия местных государственных администраций и органов местного самоуправления базируются на принципах отраслевой компетенции, которая при определенных словиях может стать препятствием на пути перехода исполнительной власти к функциональным основам правления. Отраслевую компетенцию можно поделить на три вида 1:
) исключительную компетенцию местных государственныха администраций (например, государственный контроль);
б) сопредельную компетенцию, когда местные государственные администрации и органы местного самоуправления наделяются полномочиями в одной области общественной жизни, но имеют разные предметы ведения. Это большинство полномочий обеих ветвей местной власти, которые позарез требуют разграничения как на законодательном ровне, так и в процессе правореализации;
в) исключительную компетенцию органов местного самоуправления (советов, частично их исполнительных органов, например, правления коммунальной собственностью).
Фактически законодатель, разграничивая функции и полномочия двух ветвей местной власти, имел в виду обеспечить словия для раздельного их функционирования. Но наличие широкой сопредельной компетенции делает этот замысел законодателя малоэффективным. Накладки и дублирования, соответственно и вмешательства одних органов у дела других все же, к сожалению, остаются. Законодатель недостаточно использовал при разработке законов о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении опыт зарубежных стран относительно четкого размежевания объектов правления. Возможно это связан с тем, что в Украине не завершен процесс разгосударствления собственности.
3. Очевидно, что акты Президента и Кабинета Министров будут дополнять отдельные положения Закона о местных государственных администрациях, приспосабливая структуры местных органов исполнительной власти к новым потребностям государственного управления. Эти акты могут снимать часть вопросов, внесут определенный порядок в разграничение функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Но они могут, как это показывает опыт 1992-1996 гг., порождать и новые вопросы в этой сфере.
В целом нормативно-правовые методы разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления являются эффективными, когда речь идет о типичных явлениях.
В то же время, когда нужно решить какой-то конкретный казус, который возник в отношениях двух органов власти на местах, необходимо прибегать к другим методам разграничения их функций и полномочий: судебных, договорных и т.д. 1.
4. Самое совершенное законодательство не исключает компетенционных споров между органами. Поэтому компетенционные споры между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления в определенной части являются объективными и к ним следует относиться как к естественным явлениям: их надо понимать и использовать для общественного блага. Компетенционные споры нельзя рассматривать как зло, которого следует избегать. Они могут быть важным стимулом прогресса в правовом регулировании общественного отношения. Если спор не связанный с амбициями или другими субъективными факторами в деятельности, например, чиновников, то он свидетельствует относительно возникновения какой-то новой общественной реальности, которая требует регулирования с четом действующего законодательства, его принципов и т.д.
Наиболее эффективным средством решения компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления является судебное разбирательство дел из данного повода. Конституция (ст. 145) и законодательство предусматривают возможность обращения в суд этих органов с требованием отменить незаконные акты друг друга 1.
5. Конституционный Суд имеет право толковать Конституцию и законы Украины, с течением времени может стать важным источником разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Он также осуществляет контроль за соответствием Конституции, актов государственной власти: Верховной Рады, Президента, Кабинета Министров, Верховной Рады Автономной Республики Крым, в том числе относительно конституционного разграничения функций и полномочий власти на местах. Сами местные администрации или органы местного самоуправления не могут обращаться к Конституционному Суду по поводу их компетенционных споров, но они могут к нему направлять свои представления относительно толкования компетенционных норм Конституции в случае нарушения их конституционных функций и полномочий. Конституционный Суд обязан рассмотреть эти представления и принять соответствующий акт толкования относительно конфликтной ситуации.
На практике существуют также другие способы разграничения функций и полномочий между органами власти на местах. Перспективным следует признать способ заключения договоров и соглашений относительно общей деятельности в соответствующих областях общественной жизни. Местные государственные администрации и органы местного самоуправления имеют право заключать такие договоры, которые могут конкретизировать соответственно закону их взаимные права и обязанности. Договорами и соглашениями можно также решать компетенционные споры между этими органами. Практика таких договоров только начинает складываться в Украине. Но, учитывая, что договор имеет глубокую традицию в украинской истории, можно ожидать, что он найдет надлежащее место в разграничении функций и полномочий органов власти на местах
Компетенционные споры можно также согласовывать на разных совещаниях, в специально создаваемых комиссиях, путем личных контактов представителей местных государственных администраций и органов местного самоуправления. Такие внеправовые методы решения компетенционных споров являются временами более эффективные, чем правовые.
Но одно второму не противоречит, если язык относительно решения таких вопросов будет идти в границах Конституции и законов Украины. Если же такое решение компетенционных споров выходит за пределы законодательства, то это может быть основанием для привлечения к юридической ответственности виновных в нарушении законности.
Следует обратить внимание на то, что в связи с принятием Закона Украины О внесении изменений в Конституцию Украины в 2006 году администрации на районном и поселковом ровнях ликвидируются вообще. Органами местного самоуправления, представляющими общие интересы жителей общин, остаются районные и областные советы, их исполнительные органы, полномочия которых определены законом. Вопросы организации правления районами в городах относятся к компетенции городских советов. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления станавливаются законом [4]. В связи с этим предполагается порядочение полномочий государственных и местных органов власти.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. Разграничение функций органов местного самоуправления и государственной власти является важной теоретической и практической проблемой во время проведения в жизнь административной и муниципальной реформ, осуществления новой региональной политики. В процессе административной реформы правительство, центральные органы исполнительной власти должны освободиться от выполнения несвойственных им функций путем децентрализации государственного правления, деконцентрации управленческих полномочий, передачи, делегирования соответствующих функций на равные управления, приближенные к населению. Может состояться разграничение функций и полномочий относительно предоставления государственных и общественных слуг на государственном, региональном и местном ровнях. Что касается местных органов исполнительной власти, то, по мнению разработчиков основ административной реформы и концептуальных положений региональной политики, они должны постепенно трансформироваться из органов хозяйственного государственного правления в органы, в которых главными будут контрольно-надзорные функции.
2. Законодательство Украины определяет местную госадминистрацию как местный орган исполнительной власти, который входит в систему органов исполнительной власти и в границах своих полномочий осуществляет исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы, также реализует полномочия, делегированные ей соответствующим советом 1, т. е. местные госадминистрации - это специально созданные на местах правительственные органы, которые наделенные полномочиями относительно осуществления государственной власти. Таким образом, в настоящие время местные администрации - органы исполнительной власти общей компетенции, но реформ местного самоуправления в Украине направлена на преобразование местных администраций в органы контрольной власти (специальной компетенции), - по модели префектур во Франции.
2. Конституция допускает делегирования полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины станавливает границу такого делегирования, также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
3. Конституционный Суд имеет право толковать Конституцию и законы Украины, с течением времени может стать важным источником разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Сами местные администрации или органы местного самоуправления не могут обращаться к Конституционному Суду по поводу их компетенционных споров, но они могут к нему направлять свои представления относительно толкования компетенционных норм Конституции в случае нарушения их конституционных функций и полномочий.
4. Наиболее эффективным средством решения компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления является судебное разбирательство дел из данного повода. Эта практика делает только первые шаги и свидетельствует, что судейско-правовые методы размежевания функций органов власти на местах возможны. Такие споры должны рассматривать административные суды. Наряду с судебными методами решения компетенционных споров важную роль играют другие формы, в частности, договоры и соглашения
5. Первоосновой разграничения функций и полномочий двух ветвей местной власти в Украине является Конституция. Только поправки к самой Конституции в части функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления могут привести к изменению существующего конституционного разграничения этих функций и полномочий. Для реализации муниципальной реформы в Конституцию Украины были внесены изменения, которые порядочивают полномочия государственных и местных органов власти.
Заключение
1. И Конституция России, и Конституция Украины содержит дефиницию местного самоуправления, в целом соответствующую Европейской Хартии местного самоуправления. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление это самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В ст. 140 Конституции Украины также закреплено, что местное самоуправление есть право территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, селения или города - самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины 1.
2. Конституционные гарантии местного самоуправления в России являются наиболее обширными и более четко сформулированными, чем в Конституции Украины. Обе Конституции содержат экономические, политические, организационные и юридические гарантии реализации права на местное самоуправление, что позволяет говорить о сформулированном в Конституциях гуманитарном подходе к пониманию природы местного самоуправления. Однако практика законодательной конкретизации гарантий местного самоуправления как в Украине, так и в России, казывает на то, что в большей степени реализуется административный подход. Это особенно заметно в Украине, где местное самоуправление рассматривается скорее как часть административного права. Подобно Франции, В Украине, местное самоуправление (управление) представлено как публичный институт - форма децентрализации административного правления, организационно обособленный элемент системы публичного правления. С принятием ФЗ РФ № 131 эти тенденции также стали более заметными и в России.
3. В Российской Федерации, и в Украине, гарантирована судебная защита прав местных сообществ. В Российской Федерации такую судебную защиту осуществляет Конституционный Суда РФ, ставные Суды Субъектов РФ, суды общей юрисдикции. В Украине это также Конституционный Суд (подробнее об этом смотрите Приложение 2 к данной работе) и суды общей юрисдикции. Важным арбитром в рассматриваемых государствах, в области обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления при проведении муниципальных реформ, выступает Конституционный Суд. В Украине, в ходе усовершенствования законодательства разрабатывается правовой механизм, который предусматривает рассмотрение административных дел, связанных с правоотношениями в сфере местного самоуправления (дела административной юрисдикции), отнести к ведению местных административных судов. В настоящие время сложилась парадоксальная ситуация, когда решениеа административно-правовых споров с частием органов местного самоуправления осуществляется в порядке гражданского судопроизводства и регулируется отдельным разделом Гражданского процессуального кодекса Украины.1
4. Если анализировать новый Федеральный закон Российской Федерации, то можно сделать вывод, что он лделает шаг в сторону отказа от абсолютизации принципа организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти, тем самым приближаясь к системе местного самоуправления В Украине. В случае невозможности обеспечить исполнение функций публичной власти органами местного самоуправления и создания грозы нарушения прав человека должны срабатывать институты государственного вмешательства. Смещается акцент с безусловного запрета ограничения прав местного самоуправления на возможное их ограничение на основе принципа соразмерности Ц в той степени, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Предусматривается частие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность, освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в случаях и порядке, предусмотренных законом (ч. 4 ст. 34; ч. 5, 11 ст. 37), также станавливается, наряду с досрочным прекращением полномочий представительного органа, главы муниципального образования и главы местной администрации в рамках их ответственности перед государством, возможность временного возложения на органы государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в определенных законом случаях (ст. 75).
5. Конституция Украины закрепила две системы власти на местах: местные государственные администрации, которые являются местными органами исполнительной власти, и местное самоуправление, как публичную власть территориальных общин. Конституция Украины гарантирует местное самоуправление и тем самым не допускает возможности его подмены местными государственными администрациями. Согласно Украинской доктрине местного самоуправления, местное самоуправление одновременно является институтом как общественного, так и государственного правления.
6. Взаимоотношения местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине строится на соответствующей нормативно-правовой основе. Конституция допускает делегирование полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает границе такого делегирования, также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
7.Действующая Конституция Российской Федерации, в отличии от Конституции Украины, не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц (территорий), в границах которых осуществляется местное самоуправление.
8. Реализованный, в отличии от Украины, в Конституции Российской Федерации подход к регулированию территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации не создает единой основы этой организации, в частности, не закрепляет систему основных звеньев общего территориального деления субъектов Российской Федерации, которая бы позволила соотнести организацию государственной власти и местного самоуправления с тем или иным звеном.
9. Новый ФЗ РФ № 131, определив, что территория субъекта РФ, за исключением малонаселенных территорий, разграничивается между поселениями, территории которых, за исключением территорий городских округов, также образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий, включаются в границы муниципальных районов, тем самым лишил субъекты РФ их полномочий на самостоятельное становление административно-территориального деления своих территорий, в том числе на создание в административно-территориальных единицах своих местных органов государственной власти.
10.Муниципальная реформ в России заложила идею формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований каждого типа при максимальном сохранении действующих в настоящее время муниципальных образований. Такой подход противоречит правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой в силу конституционных становлений субъекты Федерации вправе в своих первичных территориальных единицах чреждать местное государственное правление (постановления КС РФ по дмуртскому делу, по Курскому делу). В Украине район и область являются факультативными территориальными единицами; - на их ровне формируются только представительные органы местного самоуправления, - районные и областные советы. Поскольку соответствующие (районные и областные) администрации являются органами государственной местной власти, территориальную модель организации местного самоуправления нельзя рассматривать как двухуровневую.
11. Таким образом, в Российской Федерации осуществляются противоположенные по направленности процессы: крупнение территорий субъектов (интеграция сложноустроенных субъектов Российской Федерации), с одной стороны, и разукрупнение муниципальных образований. Это неизбежно порождает ситуацию ослабления или траты правляемости территориями.
12.В территориальной организации местного самоуправления в Украине заложена поселенческая модель, так как основными самоуправляющимися территориями является города, поселки и села. Несколько сел могут быть объединены, по решению жителей соответствующих территорий, в единую сельскую общину. Согласно последним изменениям в законодательстве Украины, понятие общины используется как ниверсальное, - община - административно-территориальная единица, в которую входят жители одного или нескольких населенных пунктов, имеющая определенные границы. Таким образом, могут быть не только сельские, но и поселковые, и городские общины.
13.В результате реформирования организационных основ аместного самоуправления системы (структуры) органов местного самоуправления и органов местной государственной власти общим для России и Украины стало:
-более детальная регламентация, чем ранее, на федеральном ровне системы (структуры) органов местного самоуправления.
-возможность вмешательства в автономию местного самоуправления, путем непосредственного замещения их деятельности органами исполнительной власти субъектов (например, при введении временной финансовой администрации в РФ). В Украине, в связи с отсутствием по факту исполнительных органов местного самоуправления, советы практически все функции по обеспечению жизнедеятельности соответствующих территорий делегируют госадминистрациям.
-обязательным является представительный орган на ровне сел, поселков, городов, который избирается. ФЗ РФ № 131 станавливает возможность так называенмых косвенных выборы депутатов представительного органа муницинпального района.
-должность мэра (председателя) является выборной. В России, в отличии от Украины, она может быть избран представительным органом из своего состава.
-законодательство обоих государств предусматривает такую форму взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти как делегирование полномочий.
14. Тем не менее система местного самоуправления в Российской Федерации более развернута. И в отличие от Украинского государства нет такого отождествления органов местного самоуправления и органов исполнительной власти, также есть возможность выбора между двумя моделями построения системы местного самоуправления: глава муницинпального образования, избранный населением может быть наделен правом входить в состав представинтельного органа местного самоуправнления, председательствовать на его заседаниях. В то же время он подотчетен и подконтролен представительному органу местного самоуправления. Либо он руководит местной администрацией ана принципах единоначалия, структуру определяет предснтавительный орган муниципального образования. Если главой местной админнистрации будет руководить не глава муниципального образования, то глава местной администрации будет лицом, назначенным на эту должность по контнракту представительным органом.
15.По новой модели разграничения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления России наблюдается серьезный перекос в сторону централизации на федеральном ровне правового регулирования всех вопросов организации местного самоуправления, значительное сужение законодательной компетенции субъектов Российской Федерации. Существенно расширяются правотворческие полномочия органов местного самоуправления.
16. Несомненным достижением реформирования муниципальной власти в России является рационализация системы разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ. становлено четкое разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления; сохранение в основном неизменным того объема полномочий, который на местном ровне решается наиболее эффективно и который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления.
17. Модель, которая реализуется в России, предусматривает создание двунхуровневого местного самоупнравления и трех типов муницинпальных образований. В целом идея лразностатусности муниципальных образований в зависимости от типа вполне соответствует европейским подходам к определению природы и задач муниципалитетов. В то же время российский подход к разграничению полномочий между поселениями и районами имеет существенные особенности. Закон отступает от принципа субсидиарности при формулировании предметов ведения муниципальных образований. Оба перечня вопросов местного значения Ц поселений (ст. 14) и муниципальных районов (ст. 15) Ц представлены как исчерпывающие. Таким образом, не воспринята нашедшая отражение в Европейской хартии местного самоуправления (далее Ц Хартия) идея о том, что низовой уровень публичной власти, максимально приближенный к населению, призван решать в рамках законов все задачи, не исключенные из его компетенции и не отнесенные к ведению других органов.
18. Российский вариант разграничения полномочий между поселениями и районами не оставляет какого-либо пространства для правоприменителя в случае возникновения коллизий или пробелов в законодательстве. Тем не менее, четкое закрепление исполнения определенных функций исключительно за местным ровнем власти позволит повысить ответственность за исполнение полномочий, исключить дублирование, реально определять объемы необходимых финансовых ресурсов.
19. Разграничение функций органов местного самоуправления и государственной власти является важной теоретической и практической проблемой во время проведения в жизнь административной и муниципальной реформ, осуществления новой региональной политики. В процессе административной реформы правительство, центральные органы исполнительной власти должны освободиться от выполнения несвойственных им функций путем децентрализации государственного правления, деконцентрации управленческих полномочий, передачи, делегирования соответствующих функций на равные правления, приближенные к населению. Может состояться разграничение функций и полномочий относительно предоставления государственных и общественных услуг на государственном, региональном и местном ровнях. Что касается местных органов исполнительной власти, то, по мнению разработчиков основ административной реформы и концептуальных положений региональной политики Украины, они должны постепенно трансформироваться из органов хозяйственного государственного правления в органы, в которых главными будут контрольно-надзорные функции.
20. Законодательство Украины определяет местную госадминистрацию как местный орган исполнительной власти, который входит в систему органов исполнительной власти и в границах своих полномочий осуществляет исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы, также реализует полномочия, делегированные ей соответствующим советом1, т. е. местные госадминистрации - это специально созданные на местах правительственные органы, которые наделенные полномочиями относительно осуществления государственной власти. Таким образом, в настоящие время местные администрации - органы исполнительной власти общей компетенции, но реформ местного самоуправления в Украине направлена на преобразование местных администраций в органы контрольной власти (специальной компетенции), - по модели префектур во Франции.
21. Конституционный Суд имеет право толковать Конституцию и законы Украины, с течением времени может стать важным источником разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Сами местные администрации или органы местного самоуправления не могут обращаться к Конституционному Суду по поводу их компетенционных споров, но они могут к нему направлять свои представления относительно толкования компетенционных норм Конституции в случае нарушения их конституционных функций и полномочий.
22. Наиболее эффективным средством решения компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления является судебное разбирательство дел из данного повода. Эта практика делает только первые шаги и свидетельствует, что судейско-правовые методы размежевания функций органов власти на местах возможны. Такие споры должны рассматривать административные суды. Наряду с судебными методами решения компетенционных споров важную роль играют другие формы, в частности, договоры и соглашения
23. Первоосновой разграничения функций и полномочий двух ветвей местной власти в Украине является Конституция. Только поправки к самой Конституции в части функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления могут привести к изменению существующего конституционного разграничения этих функций и полномочий. Для реализации муниципальной реформы в Конституцию Украины были внесены изменения, которые порядочивают полномочия государственных и местных органов власти.
25. Ход муниципальной реформы в Российской Федерации несет в себе значительное сужение прав местного самоуправления - (действующий ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131, и принятые ФЗ, внесшие изменение в финансовые и др. основы местного самоуправления) закрепила административный подход к пониманию юридической природы местного самоуправления как самоограничение государственной власти, передача части полномочий государственного правления на места. В Украине, наоборот, реформирование местного самоуправления приближает организацию данной ветви власти к международным стандартам, в частности: если муниципальная реформа в России сужает доходную часть муниципальных образований, то на Украине расширяется перечень доходных источников муниципального образования; если в России. Таким образом, реформирование муниципальной власти, в рассматриваемых государств, начавшись практически параллельно, взяло противоположные вектора. Муниципальная реформа в России, если так можно сказать приблизилась к муниципальной политике Украины в плане хода к администрированию муниципальной власти. Ход же муниципальной реформы на Украине приблизился к муниципальной политике в России. Не надо забывать о том, что реформа еще продолжается. И возможно на каком то завершающем этапе, разные по своей направленности вектора муниципальной Украины и России встретятся, и государства прейдут к лединому взгляду на местное самоуправление.
Список использованной литературы
Международно-правовые акты
1. Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 г.// Международное право. -.М.: ПРОР. - 2.С 63-67.
Нормативно-правовые акты
2.Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Рос. газ.Ц 1993. - 25 декабря. - 9 с.
3. Конституця Укра
4.Украинская Республика. Законы. Про внесення змн до Конституцÿ кра
5.Украинская Республика. Законы. Об Конституц3ном Судi Укра
6.Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-За // Рос. газ. - 1995. - 1 сентября. Ца 12 с.
7.Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ // Рос. газ. - 2003. - 8 октября. Ц 9 с.
8.Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений : федеральный закон от 20 августа 2004 год № 120-ФЗ. // СЗ РФ. - 2004. - № 26. Ц Ст. 3176
9.Российская Федерация. Законы. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // СЗ РФ. - 2003. - № 27. - Ст. 2709
10.Украинская Республика. Законы. Про столицю кра
11.Украинская Республика. Законы. О местном самоуправлении в Украине : закон Украины от 20 мая 1997 г. // Вдомост Верховно
12.Украинская Республика. Законы. Об органах самоорганизации населения : закон Украины от 11 июля 2001 г. // Вдомост Верховно
13.Украинская Республика. Законы. Об Автономной Республике Крым : закон Украины от 17 марта 1995 г. // Вдомост Верховно
14. Украинская Республика. Законы. Про мсцев державн адмнстрацÿ : закон кра
15.Украинская Республика. Законы. О порядке освещения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Украине средствами массовой информации с изменениями, внесенными в соответствии с Законами № 133-XIV [133-14] от 30.09.98, ВВР, 1998, № 45, ст.271; № 207-IV [207-15] от 24.10.2002 // Вдомост Верховно
16.Украинская республика. Президент. ( 1 - ; Кучма). О мерах по внедрению Концепции административной реформы в Украине: каз Президента Украины от 22 июля 1998 г. // Офцйний всник Укра
17. Концепця адмнстративно
Правовые акты судов
18.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (с изменениями от 22 апреля 1996 года) : постановление Конституцинонного суда РФ от 30 мая 1996 года // СЗ РФ. Ц 1996. Ц № 49. Ц Ст. 5497.
19.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления и Закона Корякского автономного округа О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе в связи с жалобами заявителей А.Г.Злобина и Ю.А.Хнаева : постановление Конституцинонного суда РФ от 2 апреля 2002 года // СЗ РФ. - 2002. Ц № 26. Ц Ст. 2432
20.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта ла пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года Об основных гарантиях избирательных прав и права на частие в референдуме граждан Российской Федерации : постановление Конституцинонного суда РФ от
10 июня 1998 года// СЗ РФ. Ц 2002. Ц № 26. Ц Ст. 3424
21.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности Закона дмуртской Республики от 17 апреля 1996 года О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике : постановление Конституцинонного суда РФ от 24 января 1997 года // СЗ РФ. - 1996. Ц № 7. Ц Ст. 70.
22.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области О муниципальной службе Ивановской области в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области : постановление Конституцинонного суда РФ от
15 декабря 2003 года.
23.Российская Федерация. Конституционный Суд. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о проверке конститунционности п. 3 ст. 16 Федерального закона Об общих принципах органинзации местного самоуправления в Российской Федерации /Опнределение Конституцинонного суда РФ от 21.02.2002.// Вестник Конституционного сунда Российской Федерации. - 2002. - № 4.
24.Российская Федерация. Конституционный Суд.По делу о толковании статей 71 (пункт г), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Фендерации / Постановление Конституцинонного суда РФ от 27.01.1 // Росн. газ. - 1. - 8 февраля. - С. 5
25.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справ за конституцйним поданням 49 народних депутатв кра
26.Украинская Республика. Конституционный Суд. Щодо офцйногоа тлумачення окремих положень статта 10а Конституцÿ кра
27.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справ за конституцйним поданням 46 народних депутатв кра
28.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справ за конституцйним поданням Мнстерства внутршнх справ кра
29.Украинская Республика. Конституционный Суд. Справа з вдповдност Конституцÿ кра
30.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справ за конституцйним поданням народних депутатв Укра
31.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справ за конституцйним поданням Президента кра
32.Украинская Республика. Конституционный Суд. Справа за конституцйним поданням 50 народних депутатв кра
Периодика
33.Актуальные проблемы формирования местного самоуправления / (Круглый стол в Институте государства и права РАН) // Государство и право. - № 5. Ц 1997. - С. 33-45.
10. Барабашев, Г. В. Местное самоуправление - трудное дитя России // Сегодня. Ц1992. - №1. Ц С. 26.
34.Батанов, О. В. Функцÿ територальних громад як специфчних суб'
ктв конституцйного права // Право кра
35.Богдан, А. Ф. Комментарий к Конституции Украины // Конституционное право : Восточноевропейское обозрение. - 1996. - № ¾. - С. 18-23.
36.Богданова, Д. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Московского ниверситета. - 2002. Ц Сер.11 - № 3. - С.11-13.
37.Васильев, В. И. Местное самоуправление : закон четвертый // Журнал российского права. - 2004. - № 1 - С. 5-14.
38.Васильев, В. И. Муниципальная география // Российская Федерация. Ц 1. - №16. - С. 27.
39.Дарден Кейт, А. Шантаж как орудие государственного господства : Украина при Кучме // Конституционное право : Восточноевропейское обозрение. Ц 2001. - № 3. - С. 39-42.
40.Дробуш,
. Розмежування функцй органв мсцевого самоврядування та органв державно
41.Захаров, И. Система органов местного самоуправления в свете реорганизации власти на местах /Муниципальная власть.2004.№ 3. С 39-48
42.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: комментарии к Переходным положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ // Муниципальная власть. - 2004. -.№ 1. Ца С. 8-16.
43.Кружков, А. В. Местное самоуправление в России : несбывающийся поект // ПОЛИС. - 2004. - № 6. - С. 55-61.
44.Куденеев, С. Местное самоуправление - пробелы регулирования // Законность. - 2005. - № 4. - С. 2-5.
45.Кузьмин, М. А. Ответственность за неисполнение правовых актов местного самоуправления (федеральный и региональный аспекты) // Журнал российского права. - 2004. - № 10. - С. 29-32.
46.Курманов, М. М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования // Журнал российского права. - 2004. - № 11. Ц С. 22-29.
47.Курочкин, А. В. Опыт муниципального реформирования в государствах Балтийской Европы // ПОЛИС. Ц 2003. - а№ 3. - С. 89-97.
48.Кынев, А. В. Хотели как лучше, получилось как всегда непродуманная муниципальная реформа ведет к внутрирегиональному сепаратизму // Муниципальная власть. - 2004. Ца № 4. - С. 45-48.
49.Кынев, А. Украина: роки несбывшихся реформ. 07.10.2004 [Электрон. ресурс] /А. Кынев. - Режим доступа: : http: // apn.ru
50.Лапкин, В. В. Восприятие западных институтов и ценностей в постсоветском пространстве : опыт Украины и России / В. В. Лапкин, В. И. Пантин // ПОЛИС. - 2004. - № 1. - С. 7Ц88.
51.Манжула, А. А. Деяк аспекти спввдношення органв мсцевого управлння органв мсцевого самоврядування // Пдпри
мництво, господарство право. - 2002. - № 12. - С. 63-65.
52.Мельников, Н. Реализация Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ // Законность. - 2004. - № 7. - С. 27-30.
53.Мелентьев, А. Муниципальные правовые акты // Законность. - 2005. - № 1. - С. 40.
54.Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели Российского местного самоуправления (Круглый стол)а // Государство и право. - 2004 г. Ца № 3. Ца С. 36-40.
55.Пятков, Д. В. Акты государственных органов и органов местного самоуправления как основание возникновения гражданских правоотношений // Государство и право. - 2004. - № 8. - С. 50-56.
56.Рекомендации по проведению голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления и по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования // Муниципальная власть. Ц 2004. - № 1. - С. 56-63.
57.Российский научный центр Государственного и муниципального правления : рекомендации по формированию территорий муниципальных образованийа // Муниципальная власть. - 2004. - № 1. - С. 46-56.
58.Савва Шипов руководитель юридической службы Центра правовой поддержки местного самоуправления : зарубежный опыт и российские нововведения // Муниципальная власть 2004. - № 1.Ц С. 104-102.
59.Соболевський, И. В. Органи мсцевого самоврядування : питання визначення цивльно-правово
60.Соловьев, С. Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. - 2004. - № 3. - С. 32-35.
С. Г. Соловьев: Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики//Журнал российского права 2004. № 8.С. 34-38.
61.Субсидиарность и демократичность - два основных принципа реформы местной власти. Франц-Людвиг Кнемайнер профессор, руководитель научного центра муниципального права ниверситета города Вюрцбурга (Федеративная Республика Германия) // Муниципальная власть. - 2004. - № 2. - С. 96-98.
62.Шувалов, И. И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. - 2004. - № 9. - С. 3-10.
Книги
63.Авакьян, С. Л. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления. Ц М., 1994. - С. 47.
64.Административное право Украины / под ред. Ю. П. Битяка. - Харьков : Право, 2003, - 576 с.
65.Андресюк, Б. П. Мсцеве самоврядування в сучаснй кра
66.Баймуратов, М. Законодавство кра
67.Борденюк, В.
. Деяк проблеми законодавчого визначення повноважень мсцевого самоврядування в кра
68.Велихов, Л. А. Основы городского хозяйства. - Обнинск, 1995. - 234 с.
69.Выдрин, И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. - М., 2003. - 480 с.
70.Гневко, В. А. Государственное и муниципальное правление : менеджмент территорий и отраслей. - Пб : Изд-во Бизнес-Центр. - 2001. - 350 с.
71.Демидова, А. К. Пособие по русскому языку : научный стиль : оформление научной работы. - М. : Русский язык, 1991. - 245 с.
72.Зеркин, Д. П. Основы теории государственного правления / Д. П. Зеркин, В. Г. Игнатов. - Ростов н/ Д : Изд. центр МарТ, 2. - 448 с.
73.Зотов, В. Б. Муниципальное правление : [учеб. для вузов]. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2004. - 279 с.
74.Квалов, С. В. Адмнстративне право кра
75.Кнорринг, В. И. Основы государственного и муниципального правления : учеб. для вузов. - М. : Изд-во Экзамен, 2004. - 416 с.
76.Конституцйне право кра
77.Копотилов, А. Ф. Местное самоуправление : сравнительно-правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и законодательства Тюменской области / А. Ф. Копотилов [и др.]. - Тюмень : Изд-во ТГУ, 2. - 788 с.
78.Корнúнко, М.
. Концептуальн основи мсцевого самоврядування кра
79.Корнúнко, M. I. Мунципальне право кра
80.Краснов, М. А. Введение в муниципальное право / М. А. Краснов. - М., 1993. - 345 с.
81.Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации : учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности Юриспруденция / ред. В. И. Фадеев. - 2-е изд. перераб. и доп. - М. : Юристъ, 2004. - 559 с.
82.Лазарев, Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. - М. : Формула права, 2003. - 528 с.
83.Любченко, П. Н. Местное самоуправлениеа в городском районе // Становлення правово
84.Масловская, Т. С. Местное самоуправление в России : монография / Т. С. Масловская, В. Д. Плесовских. -а Сургут : Сургутский н-т, 2. - 180 с.
85.Масловская, Т. С. Правотворчество в области местного самоуправления : монография. - М. : Компания Спутник+, 2004. - 339 с.
86.Мартынов, М. Ю. Местное самоуправление в политической системе России : монография. - Сургут : Изд-во СурГУ, 2003. - 198 с.
87.Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Н. С. Бондаря. Ц 2-е изд. перераб. и доп. - М. : Закон и право, 2003. - 559 с.
88.Никитин, А. М. Муниципальное право / А. М. Никитин., С. Н. Бочаров, А.С. Прудников - М., 2. - 265 с.
89.Писарев, А. Н. Муниципальное право Российской Федерации / А. Н. Писарев. - М., 2. - 395 с.
90.Правознавство / за ред. В. Ф. Опришка, Ф. П.Шульженка. Ц Ки
91.Рой, О. М. Система государственного и муниципального правления : учеб. пособие. - Пб : Питер, 2003. - 301 с.
92.Соловьев, С. Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. - Пб. : Изд-во Юридический центр Пресс, 2003. - 328 с.19.
93.Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации : сб. решений федеральных судов. - М., 1997. Ц С. 123-132.
94.Тезисы доклада Министра юстиции Украины на пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Европы (20-22 мая 2003 года, г. Страсбург). - М. : Прогресс, 2003. -267 с.
95.Теория и методология муниципального правления // Муниципальное управление. - М., 2002. Ца С. 128. Ц (Энциклопедия правленческих знаний).
96.Тихомиров, Ю. А. Как готовить законы : науч-практ. пособие / Ю. А. Тихомиров [и др.].- М. : Известия, 1993. - 59 с.
97.Фрицький, О. Ф. Конституцйне право кра
98.Шугрина Е. С. Муниципальное право. - М : Юристь, 1. - С. 15.
99.Юридическая энциклопедия / под общ. ред. Б. Н. Топорнина. - М. : Юристъ, 2001. - 1272 с.
Стандарты
100.ГОТа 7.1-2003. Библиографическая запись. Библиографическое описание. Общие требования и правила составления. - Введ. 01-07-2004. Ц М. : Изд-во стандартов, 2004. - 67 с.
101.ГОТа 7.80-2. Библиографическая запись. Заголовок. Общие требования и правила составления. - Введ. 01-07-2001. Ц М. : Изд-во стандартов, 2. - 9 с.
102.ГОТа 7.82-2001. Библиографическая запись. Библиографическое описание электронных ресурсов. - Введ. 01-07-2002. Ц М. : Изд-во стандартов, 2001. - 23 с.
Электронные ресурсы
103.Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления [ Электрон. ресурс] / Режим доступа: ссылка более недоступнаPublikat/steno51103.htm
104.Морозов, С. От местного самоуправства к местному самоупралению через став городской громады. [Электрон. ресурс] / С. Мороз. - Режим доступа: http: //. dgki. ru /а doc / ldf. htm. Ц Загл. с экрана.
105.Правовые основы становления и измененения административно-территориального стройства [Электрон. ресурс] - Режим доступа: ссылка более недоступнаpublish/pub15.htm Ца Загл. с экрана.
106.Общественный мониторинг реформы местного самоуправления в России (октябрь 2003 - август 2004) Инициатор реформы Президент Российской Федерации [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: ссылка более недоступнаtexts. php?folder_id= 197&mat_id =216&page_id=3860&from=theme - Загл. с экрана.
107.Белов, О. лМуниципальная реформа - границы нарежут по бюджетным соображениям 17.06.2004а [Электрон. ресурс] / Белов Олег. - Режим доступа: ссылка более недоступнаarticles/- Загл. с экрана.
108.Централизованная и быстро развивающаяся система: региональные и местные органы власти на Украине [Электрон. ресурс] - Режим доступа: ссылка более недоступнаauthors/abdrakhmanov/publ9/ Ца Загл. с экрана.
109.Колосов, Н. В. О некоторых гарантиях организационной самостоятельности местного самоуправления. [Электрон. ресурс] / Н. Колосов - Режим доступа: ссылка более недоступнаru/science/vestnik/20023/kolosov.html Ц Загл. с экрана.
110.Болтенко, Ю. Cамоуправление: Имею ли право? [Электрон. ресурс] /Ю. БолтенкоЦ Режим доступа: ссылка более недоступнаpartners/2002/1201.asp Ц Загл. с экрана.
.Мамонова, В. Баланс интересов всех субъектов экономики [Электрон. ресурс] /В. МамоновЦ Режим доступа: ссылка более недоступнаarticles/html/pr_mamonova.htmlа - Загл. с экрана.:
112.Лубенский, А. Развитию местного самоупраления на Украине помешала Е Конституция [Электрон. ресурс] / А. Лубенский - Режим доступа: http: //а Pravda.RU/а doc / 47. htm Ц Загл. с экрана.
Приложение 1
|
Закон Украины О местном самоуправлении в Украине |
Закон кра Про мсцеве самоврядування в кра |
|
территориальная община - жители, объединенные постоянным проживанием в границах села, поселка, города, которые являются самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, которые имеют единственный административный центр |
територальна громада - жител, об' днан постйним проживанням у межах села, селища, мста, що самостйними адмнстративно-територальними одиницями, або добровльне об' днання жителв клькох сл, що мають диний адмнстративний
центр |
|
административно-территориальная единица Ц область, район, город, район в городе, поселок, село |
дмнстративно-територальна одиниця - область, район, мсто, район у мст, селище, село |
|
представительский орган местного самоуправления Ц выборный орган (рада), который состоит из депутатов и соответственно закону наделяется правом представлять интересы территориальной общины и принимать от ее имени решение |
представницький орган мсцевого асамоврядування - виборний орган (рада), який склада ться з депутатв вдповдно до закону надля ться правом представляти нтереси територально |
|
районные и областные советы - органы местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов |
районн та обласн ради Ц органи мсцевого самоврядування, що представляють спльн нтереси територальних громад сл, селищ та мст |
|
исполнительные органы советов- органы, которые соответственно Конституции Украины и этого Закона создаются сельскими, поселковыми, городскими, районными в городах (в случае их создания) советами для осуществления исполнительных функций и полномочий местного самоуправления в границах, определенных этим и другими законами |
виконавч органи рад - органи, як вдповдно до Конституцÿ кра |
|
органы самоорганизации населения Ц представительские органы, которые создаются частью жителей, которые временно или постоянно проживают на соответствующей территории в пределах села, поселка, города |
органи самоорганзацÿ населення- представницьк органи, що створюються частиною жителв, як
тимчасово або постйно проживають на вдповднй територÿ в межах села,
селища, мста |
|
делегированные полномочия Ц полномочия органов исполнительной власти, предоставленные органам местного самоуправления законом, также полномочия органов местного самоуправления, которые передаются соответствующим местным государственным администрациям по решению районных, областных советов |
делегован повноваження Ц повноваження органв виконавчо |
|
Местное самоуправление в Украине Ц это гарантированное государством право и реальная способность территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселки, города - самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопрос местного значения в пределах Конституции и законов Украины. Местное самоуправление осуществляется территориальными общинами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, также через районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов |
Мсцеве самоврядування в кра це гарантоване державою право та реальна здатнсть територально Мсцеве самоврядування здйсню ться територальними громадами сл, селищ, мст як безпосередньо, так через сльськ, селищн, мськ ради та |
Приложение 2. Постановления Конституционного Суда Украины по вопросам местного самоуправления
|
Решения Конституционного Суда Украины |
Перевод автора с Украинского на русский язык |
Примечания по Закону Украины О местном самоуправлении в Украине |
|
№ 7-рп вд 06.07.1 Справа про сумсництво посад народного депутата кра за конституцйним поданням 49 народних депутатв кра Справа щодо офцйного тлумачення положень статей 38, 78 Конституцÿ кра |
№ 7-рп от 06.07.1 Дело о совмещении должности городского председателя с мандатом народного депутата по рассмотрению конституционного запроса 49 народных депутатов Украины и исполнительного комитета Винницкого местного совета Об официальном толковании положений статей 38, 78 Конституции Украины статей 1, 10, 12, части второй статьи 49 Закона Украины О местном самоуправлении в Украине |
Ст. 12. (извлечения) Сельский, поселковый, городской председатель не может быть депутатом другого совета, совмещать свою служебную деятельность с другой должностью, в том числе на общественных началах (кроме преподавательской, научной и творческой работы во внерабочее время), заниматься предпринимательской деятельностью, получать от этого прибыль. Ст. 42. (извлечения) Е3. Сельский, поселковый, городской председатель: Е Е20) издает распоряжения в границах своих полномочий. Е Сельский, поселковый, городской председатель несет персональную ответственность за осуществление предоставленных ему законом полномочий. При осуществлении предоставленных полномочий сельский, поселковый, городской председатель является подотчетным, подконтрольным и ответственным перед территориальной общиной, ответственным - перед соответствующим советом, по вопросам осуществления исполнительными органами совета полномочий органов исполнительной власти - также подконтрольным соответствующим органам исполнительной власти. |
|
№ 10-рп вд 14.12.1 Справа застосування кра за конституцйними поданнями 51 народного депутата кра Справа про офцйне тлумачення положень статт 10 Конституцÿ кра |
№ 10-рп от 14.12.1 Дело по применению Украинского языка по рассмотрению конституционного запроса 51 народного депутата Украины Об официальном толковании положений статьи 10 Конституции Украины в части потребления государственного языка органами государственной власти, органами местного самоуправления и использования его в образовательном процессе в образовательных основах Украины |
|
|
№ 1-рп вд. 09.02.2 за конституцйним поданням 46 народних депутатв кра Справа щодо вдповдност Конституцÿ кра |
№ 1-рп от 09.02.2 по конституционному запросу46 народных депутатов Украины По делу о проверке конституционности положений ч.5 ст.6, ч.1 ст.11, ч.4 ст.16, пунктв 3,5,6,9,10,16 ч.1 ст.26, ч.3 и ч.4 ст.41, ч.6 ст.42, статей 51,52,53,54, ч.4ст.61, ч.1 ст.62, частей первой, шестой, седьмой ст. 78, части третьей, пятой, седбмой ст. 79а абз.3 п.2а раздела Окончательные и переходные положения Закона Украины О местном самоуправлении в Украине |
Ст. 26(извлечения) Исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета решаются такие вопросы: Е Е41) принятие решений по вопросам административно-территориального стройства в границах и порядке, определенном этим и другими законами; Ст. 79. (извлечения) Е3. Полномочие сельского, поселкового, городского председателя при наличии оснований, предусмотренных частью второй этой статьи, и в других случаях могут быть прекращены досрочно по решению местного референдума или по решению соответствующего совета, принятым путем тайного голосования не менее как двумя третями голосов депутатов от общего состава совета. Порядок проведения местного референдума относительно досрочного прекращения полномочий сельского, поселкового, городского председателя определяется законом о местных референдумах Примечание автора положение части третьей статьи 79 относительно досрочного прекращения полномочий сельского, поселкового, городского председателя по решению соответствующего совета "в других случаях", то есть из оснований, не предусмотренных частью второй статьи 79, признано таким, что не отвечает Конституции Украины |
|
№ 4-рп вд 19.04.2001 Справа щодо завчасного сповщення про мирн збрання за конституцйним поданням Мнстерства внутршнх справ кра Справа щодо офцйного тлумачення положення частини першо |
№ 4-рп от 19.04.2001 Дело о своевременном оповещении о мирных собраниях по конституционному запросу Министерства Внутренних дел Украины Об официальном толковании положений части первой статьи 39 Конституции Украины о своевременном ведомлении исполнительных органов власти или органов местного самоуправления о проведении сборов, митингов, походов и демонстраций |
|
|
№ 6-рп вд 23.05.2001 Справа щодо конституцйност статт 248-3 ЦПК кра конституцйним поданням повноваженого Верховно Справа з вдповдност Конституцÿ кра |
№ 6-рп от 23.05.2001 Дело о конституционности статьи 248-3 ГПК Украины по конституционному запросу полномоченного по правам человека и запросам граждан Будинской Светланы Александровны и Ковриги Сергея Владимировича По делу о проверке конституционности положений абзацев 3,4,5 статьи 248-3 Гражданского процессуального кодекса Украины и об официальном толковании положения абзаца четвертого ст. 248-3 ГПК Украины |
Примечание автора Глава 31-А Гражданского процессуального кодекса Украины,-разъяснил Конституционный Суд Украины, - регулирует: право граждан на обращение с обжалованием в суд; предмет обжалования; порядок обращения граждан с обжалованием решений, действий либо бездействия должностных лиц, органов местного самоуправления и государственных органов в сфере правленческой деятельности как отдельной группы административно-правовых отношений. |
|
№ 11-рп вд 13.07.2001 Справа про адмнстративно-територальний стрй за конституцйним поданням народних депутатв кра Справа щодо офцйного тлумачення термнв "район" та "район у мст", як застосовуються в пункт 29 частини першо |
№ 11-рп от 13.07.2001 Дело об административно - территориальном стройстве по конституционному запросу народных депутатов Украины Об официальном толковании терминов лрайон и лрайон города, которые обозначены в п. 29 части первой ст. 85, части 5 ст. 140 Конституции Украины и понятия лорганизация правления районами в городах, которое обозначено в ч. 5 ст. 140 Конституции Украины и в ч. 1 ст. 11 Закона Украины О столице Украины- городе-герое Киев, также официальном толковании положений п. 13 ч. 1 ст. 92 Конституции Украины, п. 41 ч. 1 ст. 26 Закона Украины О местном самоуправлении в Украине касательно полномочий местных советов самостоятельно решать вопросы создания и ликвидации районов города |
Ст. 1 административно-территориальная единица - область, район, город, район в городе, поселок, село; Примечание автора Народные
депутаты Украины обращают внимание на то, что конституционное положение о
праве жителей села или добровольного объединения в сельскую общину нескольких
сел, поселка, города по-разному толкуется в практике законотворчества. В
частности, в положениях статей 1, 6 Закона Украины О местном самоуправлении
в Украине речь идет о возможности только территориальных общин соседних сел
добровольно объединяться в одну территориальную общину, создавать единые
органы местного самоуправления и избирать сельского председателя. К тому же
народные депутаты отмечают, что не каждое село, поселок, город на практике
является самостоятельной административно-территориальной единицей, его
жители - самостоятельной территориальной общиной. |
|
№ 21-рп вд 25.12.2003 Справа про особливост здйснення виконавчо за конституцйним поданням Президента кра Справ про офцйне тлумачення положень частин першо |
№ 21-рп от 25.12.2003 Дело об особенностях организации деятельности исполнительной власти и местного самоуправления в городе Киеве по конституционному запросу Президента Украины и 56 народных депутатов Об официальном толковании положений ч. 1,2,3,4 ст. 118, ч.3 ст. 133, ч. 1,2,3 ст. 140, ч.2 ст. 141 Конституции Украины, ст. 23, п. 3 ч. 1 ст. 30 Закона Украины О государственной службе, ст. 12, 79 Закона Украины О местном самоуправлении в Украине, ст. 10, 13, 16, п. 2 раздела Окончательные положения Закона Украины Закона Украины О столице Украины- городе-герое Киев, статей 8, 10 Закона Украины О местных государственных администрациях, ст. 18 Закона Украины О службе в органах местного самоуправления |
|
|
№ 12-рп вд 20.05.2004 Справа щодо сумсност посади сльського, селищного, мського голови з мандатом депутата Верховно за конституцйним поданням 50 народних депутатв кра Справа про офцйне тлумачення положення частини четверто |
№ 12-рп от 20.05.2004 Дело о совмещении должности сельского, поселкового, городского председателя с мандатом депутата Верховной Рады Автономной республики Крым по конституционному запросу 50 народных депутатов Об официальном толковании положений ч. 4 ст 12 Закона Украины О местном самоуправлении в Украине касательно совмещении должности сельского, поселкового, городского председателя с мандатом депутата Верховной Рады Автономной республики Крым |
1 Богданова, Д. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Московского университета. - 2002. - Сер. 1Ц №3. Ца С. 11.
1 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Рос. газ.Ц 1993. - 25 декабря.
2 Конституция Украини// Ки
1 Никитин, А. М. Муниципальное право / А. М. Никитин., С. Н. Бочаров, А. С. Прудников - М., 2. - С. 315.
2 Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Н. С. Бондарь, Ца М., 2002. Ца С. 401.
3 Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации : учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности Юриспруденция / ред. В. И. Фадеев. - 2-е изд. перераб. и доп. - М. : Юристъ, 2004. - С. 235.
1 Выдрин, И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов М., 2003. - С. 34.
2 Писарев, А. Н. Муниципальное право Российской Федерации / А. Н. Писарев. - М., 2. - С. 95.
1 Тезисы доклада Министра юстиции Украины на пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Европы (20-22 мая 2003 года, г. Страсбург)
2 О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений : федер. закон от 20 августа 2004 год № 120-ФЗ
1 Подробнее об этом см.: Централизованная и быстро развивающаяся система: региональные и местные органы власти на Украине [Электрон. ресурс] - Режим доступа: ссылка более недоступнаauthors/abdrakhmanov/publ9 - Загл. с экрана
2 В настоящие время министром финансов РФ А. Кудриным высказано предложение об увеличении количества местных налогов
1 См., например,: Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления [ Электрон. ресурс] / Режим доступа: ссылка более недоступнаPublikat/steno51103.htm - Загл. с экрана.
[1] Актуальные проблемы формирования местного самоуправления / (Круглый стол в Институте государства и права РАН) // Государство и право. - 1997. Ца № 5. - С. 33-45.
1 Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации : сб. решений федер. судов. - М., 1997. Ц С. 123-132.
По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (с изменениями от 22 апреля 1996 года) : постановление Конституцинонного суда РФ от 30 мая 1996 года // СЗ РФ. Ц 1996. Ц № 49. Ц Ст. 5497.
1 По делу о проверке конституционности Закона дмуртской Республики от 17 апреля 1996 года О системе органов государственной власти в дмуртской Республике : постановление Конституцинонного суда РФ от 24 января 1997 года // СЗ РФ. - 1996. Ц № 7. Ц С. 70.
1 По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления и Закона Корякского автономного округа О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе в связи с жалобами заявителей А.Г.Злобина и Ю.А.Хнаева : постановление Конституцинонного суда РФ от 2 апреля 2002 года.
1 По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области О муниципальной службе Ивановской области в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области : постановление Конституцинонного суда РФ от
15 декабря 2003 года
2 Постановление КС РФ по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта ла пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года Об основных гарантиях избирательных прав и права на частие в референдуме граждан Российской Федерации : постановление Конституцинонного суда РФ от
10 июня 1998 года
3 Выдрин, И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. - М., 2003. - С. 46.
2 Тезисы доклада Министра юстиции Украины на пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Европы (20-22 мая 2003 года, г. Страсбург)
1 Морозов, С. От местного самоуправства к местному самоупралению через став городской громады. [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: http: //. dgki. ru /а doc / ldf. htm. - Загл. с экрана.
1 Выдрин, И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. - М., 2003. - С. 245.
2 Теория и методология муниципального правления // Муниципальное правление. - М., 2002. Ца С. 128. - (Энциклопедия правленческих знаний)
1 Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. N 148-IIа О местном государственном правлении в Республике Казахстан (с изменениями, внесенными в соответствии с Законами РК от 25.04.01 г. N 179-II; от 24.12.01 г. N 276-II; 21.05.02 г. N 324-II)
1 Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели Российского местного самоуправления (Круглый стол)а // Государство и право. - 2004 г. Ца № 3. Ца С. 36-40.
1 Бондарь, Н.С. Муниципальное право Российской Федерации / Н. С. Бондарь [и др.]. - 2002. - С. 345.
1 Конституция Украини. Ч Ки
1 Тезисы доклада Министра юстиции Украины на пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Европы (20-22 мая 2003 года, г. Страсбург). - М. : Прогресс, 2003. -267 с.
1а Правовые основы становления и измененения административно-территориального устройства [Электрон. ресурс] - Режим доступа: ссылка более недоступнаpublish/pub15.htm Ца Загл. с экрана.
1 Вестник Конституционного суда Российской Федерации. - 1997. - № 1. - С. 34.
2 См., напр.: Васильев, В. И. Муниципальная география // Российская Федерация. - 1. Ца №16. Ца С. 27.
1 Рекомендации по проведению голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления и по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования // Муниципальная власть 2004. - № 1. - С. 56-63.
1 Российский научный центр Государственного и муниципального правления : рекомендации по формированию территорий муниципальных образованийа // Муниципальная власть 2004. - № 1. - С. 46-56.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : коммент. к Переходным положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. // Муниципальная власть - 2004. Ц .№ 1. Ца С. 8-16.
2 Общественный мониторинг реформы местного самоуправления в России (октябрь 2003 - август 2004) Инициатор реформы Президент Российской Федерации [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: ссылка более недоступнаtexts.php?folder_id=197&mat_id=216&page_id=3860&from=theme. Ц Загл. с экрана.
1 Кынев, А. В. Хотели как лучше, получилось как всегда непродуманная муниципальная реформа ведет к внутрирегиональному сепаратизму // Муниципальная власть. - 2004. - № 4. - С. 45-48.
2 Белов, О. лМуниципальная реформа - границы нарежут по бюджетным соображениям 17.06.2004а [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: ссылка более недоступнаarticles/. - Загл. с экрана.
1 Правовые основы становления и измененения административно-территориального стройства [Электрон. ресурс] - Режим доступа: ссылка более недоступнаpublish/pub15.htm Ца Загл. с экрана.
2 Фрицький, О.Ф. Конституцйне право кра
1 Конституця кра
2 Закон кра
3 Ршення Конституцйного Суду кра
1 Конституцйне право кра
1 Фрицький, О.Ф. Конституцйне право кра
2 О местном самоуправлении в Украине : закон Украины от 20 мая 1997 г. // Вдомост Верховно
3 Об органах самоорганизации населения : закон Украины от 11 июля 2001 г. // Вдомост Верховно
1 Правознавство / за ред. В. Ф. Опришка, Ф. П. Шульженка. Ч Ки
2 Об Автономной Республике Крым : закон Украины от 17 марта 1995 г. // Вдомост Верховно
3 Квалов С. В., Бла Л. P. Адмнстративне право Укра
1 Конституцйне право кра
1 Концепця адмнстративно
2 Административное право Украины / под ред. Ю. П. Битяка. - Харьков : Право, 2003. Ча С. 19.
3 О мерах по внедрению Концепции административной реформы в Украине : каз Президента Украины от 22 июля 1998 г. // Офцйний всник Укра
1 Про внесення змн до Конституцÿ кра
1 Колосов, Н. В. О некоторых гарантиях организационной самостоятельности местного самоуправления. [Электрон. ресурс] / Н. Колосов - Режим доступа: ссылка более недоступнаru/science/vestnik/20023/kolosov.html Ц Загл. с экрана.
1 По делу о толковании статей 71 (пункт г), 76 (часть 1), 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации/ Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1// Российская газета.1.8 февраля.
1 Илья Захаров, к.ю.н.,заместитель директора Института юстиции ральской государственной юридической академии. Система органов местного самоуправления в свете реорганизации власти на местах//Муниципальная власть.2004.№ 3. С 39-48
1 Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о проверке конститунционности п. 3 ст. 16 Федерального закона Об общих принципах органинзации местного самоуправления в Российской Федерации /Опнределение Конституцинонного суда РФ от 21.02.2002.// Вестник Конституционного сунда Российской Федерации. 2002. № 4.+
1 С. Г. Соловьев: Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики//Журнал российского права 2004. № 8.С. 34-38.
1 Пархоменко, В. Организация местного самоуправления на Украине музыкантов [Электрон. ресурс] /В. Пархоменко. - Режим доступа: ссылка более недоступнаindex.php?do=biblio&doc=242&find_bbk= &find polis=&find_pub=1&time_orde =DESC&offset=0&find_title=&find_type=&find_create_date_from=&find_create_date_to=&find_body=&find=1&find_last_from=&find_last_to=&find_proj=&find_prog=&=&=&find_own. - Загл. с экрана.
2 Кынев, А. Украина: роки несбывшихся реформ. 07.10.2004 [Электрон. ресурс] /А. Кынев. - Режим доступа: : http: // apn.ru
1 Один из самых скандальных примеров такого рода Ч отстранение от должности в 1998 г. мэра Одессы Э.Гурвица.
1 Мамонова, В. Баланс интересов всех субъектов экономики [Электрон. ресурс] /В. МамоновЦ Режим доступа: ссылка более недоступнаarticles/html/pr_mamonova.htmlа - Загл. с экрана.:
2 Кынев, А. Эффекты лмайдана: политическая система Украины после кризиса 2004г.// ПОЛИС (Политические исследования). - 2005. - № 1 - С. 63-72.
3 Лубенский, А. Развитию местного самоупраления на Украине помешала Е Конституция [Электрон. ресурс] / А. Лубенский - Режим доступа: http: //а Pravda.RU/а doc / 47. htm - Загл. с экрана.
1 Е. В. Гриценко. Новый Федеральный закон о местном самоуправлении в свете реформы публичной власти в России
1 Субсидиарность и демократичность - два основных принципа реформы местной власти. Франц-Людвиг Кнемайнер профессор, руководитель научного центра муниципального права ниверситета города Вюрцбурга (Федеративная Республика Германия) // Муниципальная власть 2004.Ц № 2. - С. 96-98.
1 Савва Шипов руководитель юридической службы Центра правовой поддержки местного самоуправления : зарубежный опыт и российские нововведения // Муниципальная власть 2004.Ц № 1.Ц С. 104-102.
1 Краснов М. А. Введение в муниципальное право. - М., 1993. Ча С. 11.
Дробуш
. Розмежування функцй органв мсцевого самоврядування та органв державно
1 Квалов, С. В., Бла, Л. P. Адмнстративне право Укра
Шугрина, Е. С. Муниципальное право. - М. : Юристь, 1. - С. 15.
Барабашев, Г. В. Местное самоуправление - трудное дитя России // Сегодня. - 1992. Ца № 1. - С. 25.
Авакьян, С. Л. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления. Ч М., 1994. - С. 47.
Корнúнко, М.
. Концептуальн основи мсцевого самоврядування кра
Шугрина, Е. С. Муниципальное право. - М. : Юристь, 1. - С. 16.
Дробуш,
. Розмежування функцй органв мсцевого самоврядування та органв державно
Велихов, Л. А. Основы городского хозяйства. Ч Обнинск, 1995. Ч С. 114.
3 Борденюк, В.
. Деяк проблеми законодавчого визначення повноважень мсцевого самоврядування в кра
Батанов, О. В. Функцÿ територальних громад як специфчних суб'
ктв конституцйного права // Право кра
1 Про мсцев державн адмнстрацÿ : закон кра
2 Баймуратов, М. Законодавство кра
1 Андресюк, Б. П. Мсцеве самоврядування в сучаснй кра
2 О местном самоуправлении в Украине : закон Украины от 20 мая 1997 г. // Вдомост Верховно
1 Соболевський, И. В. Органи мсцевого самоврядування : питання визначення цивльно-правово
2 Корнúнко, M. I. Мунципальне право кра
1 Дробуш,
. Розмежування функцй органв мсцевого самоврядування та органв державно
1 Манжула, А. А. Деяк аспе органв державно
1 Манжула, А. А. Деяк аспекти спввдношення органв мсцевого правлння органв мсцевого самоврядування // Пдпри
мництво, господарство право. - 2002. - № 12. - С. 63-65.
1 Любченко, П. Н. Местное самоуправление в городском районе // Становлення правово
1 Конституця кра
1 О внесении изменений в Конституцию Украины : закон Украины от 8 декабря 2004 г. // Офцйний всник Укра
1 Про мсцев державн адмнстрацÿ : закон кра
1 Конституция Украини. Ч Ки
1 Тезисы доклада Министра юстиции Украины на пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Европы (20-22 мая 2003 года, г. Страсбург)
1 Про мсцев державн адмнстрацÿ : закон кра