Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие
| Вид материала | Закон |
- «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, 188.63kb.
- Об образовании избирательных участков по выборам, 571.4kb.
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1152.34kb.
- Тема Кол-во страниц, 15.39kb.
- Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, досрочных, 29.37kb.
- О конкурсе среди молодежи Мурманской области на лучшие, 95.22kb.
- Президента Российской Федерации Всоответствии со ст. 19 Федерального закон, 124.46kb.
- Марта 2012 года территориальная избирательная комиссия Тихвинского муниципального района, 1194.5kb.
- Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года На основании статьи 19 Федерального, 211.99kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 3453.56kb.
Научно-практический комментарий к Федеральному закону
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
Предисловие
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(1) разработан с учетом опыта избирательных кампаний и практики проведения референдумов в Российской Федерации (в период 1999-2002 гг.), новейшего законодательства о политических партиях, судебной практики по разрешению избирательных споров, правовых позиций Конституционного Суда РФ и соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, международным обязательствам Российской Федерации по проведению свободных демократических выборов, обеспечению и защите избирательных прав и свобод человека и гражданина, иных участников избирательного процесса.
Динамичность и комплексность развития законодательства о выборах, референдуме и организации избирательного процесса проявляется и в том, что в комментируемый Федеральный закон уже внесены изменения с момента вступления его в силу. Так, Федеральным законом от 27 сентября 2002 г. N 119-ФЗ "О внесении изменения в статью 11 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(2) уточнено положение об уровне референдума и порядке применения изменений и дополнений нормативных актов о выборах и референдумах, принятых в ходе избирательной кампании и кампании референдума. Были внесены изменения и 24 декабря 2002 г.*(3)
Настоящий комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" подготовлен специалистами в области избирательного права и законодательства о референдуме, часть из которых являются разработчиками всех предыдущих редакций федерального избирательного законодательства о гарантиях реализации конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также права на участие в референдуме, а именно: Федерального закона от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" и авторами комментария к нему (1995 г.), Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и авторами комментария к нему (1999 г.), а также разработчиками комментируемого Федерального закона.
При подготовке комментария максимально учтены общепризнанные принципы и нормы международного права в области организации и проведения выборов и референдума, международные договоры Российской Федерации. Учтено также законодательство о проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов, референдумов и практика его применения, новейшее законодательство о политических партиях и общественных объединениях, демократические избирательные технологии и институты, перспективы развития избирательного права и избирательного процесса, законодательство о референдуме в Российской Федерации.
В процессе подготовки настоящего комментария учитывался опыт реализации одобренной Указом Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 228 Федеральной целевой программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации (на 1995-1999 гг.), а также реализации Комплекса мер по повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов на 2000-2005 гг., утвержденного ЦИК России.
Комментируемый Федеральный закон содержит ряд принципиальных законодательных новаций, которые пронизывают основные элементы организации современного демократического избирательного процесса в Российской Федерации.
Целый ряд новелл комментируемого Федерального закона касается повышения роли политических партий в избирательном процессе. Так, при проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями признаются только политические партии и их региональные отделения, а на выборах в органы местного самоуправления - и иные общественные объединения, созданные и зарегистрированные в форме общественной организации или общественного движения. При этом в течение двух лет со дня вступления в силу Федерального закона "О политических партиях" (т.е. до 14 июля 2003 г.) избирательными объединениями наряду с политическими партиями признаются также общероссийские политические общественные объединения, созданные и зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях".
Изменилось законодательное наполнение содержания понятия "избирательный блок": это не только предвыборный союз двух или трех избирательных объединений, но и союз одной или двух политических партий, являющихся избирательными объединениями, с соответственно не двумя или одним общероссийским общественным объединением (организацией, движением), устав которого предусматривает участие в выборах (таким образом, в избирательный блок вправе вступать не более трех избирательных объединений и общероссийских общественных объединений).
Стимулируется участие политических партий в выборах различного уровня. Так, регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы РФ (14 декабря 2003 г.) федеральные списки кандидатов этих политических партий, избирательных блоков были допущены к распределению депутатских мандатов.
Вводится пропорциональная часть системы выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в отношении замещения не менее половины депутатских мандатов, которые распределяются между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями (т.е. политическими партиями), избирательными блоками. Комментируемый Федеральный закон устанавливает переходный - до 14 июля 2003 г. - период для того, чтобы законодательство в регионах было приведено в соответствие с этим требованием. Данный срок не является обязательным для тех субъектов РФ, где зарегистрировано менее трех региональных отделений политических партий. В целях оказания научно-практической помощи региональным законодателям, избирательным комиссиям субъектов РФ в работе по внедрению смешанной избирательной системы и на основании ст. 21 комментируемого Федерального закона постановлением ЦИК России от 25 декабря 2002 г. N 167/1419-3 утверждены Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта РФ о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ*(4).
В субъектах РФ в состав избирательных комиссий должно быть назначено не менее половины (ранее - одной трети) членов комиссии по предложениям политических партий, представленных в Государственной Думе - нижней палате федерального парламента или законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, представительном органе местного самоуправления.
Существенно обновлен порядок формирования избирательных комиссий, от избирательной комиссии субъекта РФ и до участковой комиссии. Главная цель преобразований - сделать избирательные комиссии более независимыми от соответствующих органов государственной власти и должностных лиц, обеспечить эффективную координацию работы комиссий при проведении выборов, референдума, повысить правовую культуру организаторов выборов. При этом усиливается ответственность избирательных комиссий всех уровней в целом и - это также важно отметить - устанавливается персональная ответственность конкретных членов комиссии за нарушение законодательства о выборах, референдуме. В частности, предусматривается возможность расформирования состава комиссий не только за невыполнение решений вышестоящих избирательных комиссий, но и - это новое основание - за невыполнение судебного решения. Важно иметь в виду, что меры ответственности касаются любых избирательных комиссий, включая ЦИК России. Причем комиссии, которые не относятся к категории организующих выборы, могут быть расформированы даже во время избирательных кампаний. Привлечение к административной ответственности члена избирательной комиссии по решению суда за нарушение избирательного законодательства неизбежно влечет прекращение его полномочий.
Введена норма, в соответствии с которой председатель избирательной комиссии субъекта РФ должен обязательно иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права.
Подверглись определенному изменению некоторые компоненты такой стадии избирательного процесса, как образование избирательных округов. Так, введена норма, согласно которой схема одномандатных избирательных округов на выборах депутатов Государственной Думы должна вноситься на обсуждение нижней палаты парламента не позднее чем за 80 дней до дня назначения выборов. Таким образом, Государственная Дума будет иметь достаточный срок для рассмотрения схемы округов и ее утверждения. Если за это время схема не будет утверждена, а прежняя схема не соответствует требованиям федерального закона о выборах и по ней нельзя проводить выборы, ЦИК России утверждает новую схему. Такой же принцип распространяется на выборы в органы государственной власти субъектов РФ, представительные органы местного самоуправления.
Предусмотрен ряд новелл относительно условий и порядка выдвижения, а также регистрации кандидатов, списков кандидатов. Предусматривается необходимость введения избирательного залога как альтернативы сбору подписей для регистрации кандидата. Установлена норма, согласно которой кандидаты на выборах в субъектах РФ обязаны представлять сведения о доходах и имуществе, о вкладах в банках, ценных бумагах по форме, установленной комментируемым Федеральным законом. При этом законодатель не предусматривает возможности отказа в регистрации кандидата или отмены его регистрации в связи с представлением недостоверных сведений о доходах и имуществе. Если при проверке указанных сведений будет выяснено, что они недостоверны, то эта информация в обязательном порядке будет доводиться до избирателей, которые сами должны сделать вывод, кого из кандидатов избрать или же проголосовать против всех кандидатов.
В то же время сокрытие сведений о неснятой, непогашенной судимости, гражданстве иностранного государства будет по-прежнему рассматриваться в качестве основания для снятия кандидата с регистрации.
Комментируемый Федеральный закон воздвигает дополнительные преграды на пути злоупотребления так называемым административным ресурсом. Предусматривается, что не только государственные и муниципальные служащие, но и лица, замещающие государственные должности категории "А" в органах исполнительной или судебной власти или выборные муниципальные должности (за исключением депутатов представительных органов местного самоуправления, Президента РФ, Председателя Правительства РФ в случае временного исполнения им обязанностей Президента), в случае их регистрации в качестве кандидатов должны освобождаться от выполнения должностных обязанностей на время их участия в выборах. Кроме того, лица, не являющиеся кандидатами и замещающие государственные и муниципальные должности, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов; при этом доверенными лицами кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков не могут быть лица, замещающие государственные должности категории "А" или выборные муниципальные должности. Они также не имеют права проводить предвыборную агитацию в средствах массовой информации.
В целях повышения легитимности выборов глав исполнительной власти субъектов РФ ряд положений комментируемого Федерального закона направлен на реформирование региональной избирательной системы. На этой основе вводится обязательное повторное голосование (второй тур) на выборах глав исполнительной власти (высших должностных лиц) субъектов РФ в случае, если ни один из кандидатов первоначально не набрал более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании (ранее в половине регионов такое правило не было предусмотрено).
В комментируемом Федеральном законе закрепляется исключительно судебный порядок отмены регистрации кандидата. При этом суд может принять соответствующее решение не позднее чем за пять дней до дня голосования. В то же время перечень оснований, по которым можно отменять регистрацию кандидата по суду, существенно сокращается.
Укреплены гарантии правовой базы выборов и референдума. Так, в целях усиления правовых гарантий обеспечения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ введена норма, в соответствии с которой при отсутствии в субъекте РФ закона о референдуме либо недостаточности имеющейся правовой базы он проводится также на основе указов Президента РФ. Кроме того, целый ряд положений комментируемого Федерального закона направлен на совершенствование избирательной системы Российской Федерации в целом. Сроки избирательных кампаний федерального уровня сокращены до 80-110 дней (ранее они составляли до 150 дней), региональных выборов - до 80-100 дней и местных выборов - до 70-80 дней.
Уточнены понятия "предвыборная агитация" и "информационная деятельность". Для того чтобы отличить агитационную деятельность от иной информационной деятельности, в комментируемом Федеральном законе дан развернутый перечень действий, которые будут признаваться агитационными. Кроме того, установлено, что агитационный период начинается с момента выдвижения кандидатов (списка кандидатов) и, следовательно, кандидат, представители избирательного объединения (избирательного блока) могут заниматься агитационной деятельностью уже при сборе подписей. При этом в СМИ предвыборная агитация может проводиться только в последний месяц перед днем голосования.
Установлено, что выборы, референдум и их результаты в период их проведения не могут быть объектом лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр.
Организация голосования, подсчет голосов, определение итогов голосования и установление результатов выборов также подверглись определенным изменениям. Так, исключено досрочное голосование в помещениях территориальных и участковых избирательных комиссий на выборах в федеральные органы государственной власти, в органы государственной власти субъектов РФ, на референдуме Российской Федерации, референдуме субъекта РФ.
В комментируемом Федеральном законе раскрывается понятие "фальсификация итогов голосования", причем за это деяние законодатель предусмотрел уголовную ответственность, для чего в Уголовный кодекс РФ должны быть внесены соответствующие изменения и дополнения.
Установлено, что на выборах, в том числе при установлении итогов голосования, может применяться только Государственная автоматизированная система Российской Федерации "Выборы". Никакие другие системы применяться не могут. Возможным для применения станет только программный продукт, сертифицированный в рамках ГАС "Выборы". 10 января 2003 г. подписан Федеральный закон N 20-ФЗ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"*(5), в ст. 12 которого закреплен перечень условий придания юридической силы документам, подготовленным с использованием ГАС "Выборы". Так, документ на бумажном носителе, подготовленный с использованием ГАС "Выборы" в соответствии с федеральными законами, приобретает юридическую силу после его подписания соответствующими должностными лицами; электронный документ приобретает юридическую силу после его подписания электронными цифровыми подписями соответствующих должностных лиц. При этом протокол, сводная таблица об итогах голосования, иные сводные документы, подготовленные в электронном виде с использованием ГАС "Выборы", приобретают юридическую силу после обязательной проверки в установленном порядке с помощью открытых ключей электронных цифровых подписей подлинности всех исходных электронных документов, на основе которых готовится сводный электронный документ.
Расширены возможности применения на избирательных участках технических средств подсчета голосов избирателей. Причем результаты, которые будут получены по итогам голосования на участке при помощи технических средств, не потребуют ручного пересчета бюллетеней. На основании данных, полученных с применением технических средств, будет составлен протокол участковой избирательной комиссии, который при отсутствии сомнений у членов комиссии и наблюдателей будет подписываться в установленном порядке. В то же время наряду с этой новеллой комментируемым Федеральным законом предлагается выборочно проводить контрольный пересчет бюллетеней на части избирательных участков, где применялись технические средства. Участки будут определяться по жеребьевке в соответствии с процедурой, прописанной в Законе, и под контролем ЦИК России. Если данные ручного пересчета будут отличаться от результатов автоматического подсчета, то именно традиционно (вручную) подсчитанные голоса будут приняты за юридическую основу. На всех других участках данной территории также будет осуществлен ручной пересчет.
Региональному законодателю предоставляется право предусмотреть в законе субъекта РФ возможность голосования по почте.
В результате реализации этих и других положений комментируемого Федерального закона будут надежнее защищены избирательные права граждан, избиратели будут получать больше информации о кандидатах, что позволит им принимать более осознанное решение о том, кому доверить властные или депутатские полномочия.
Комментируемый Федеральный закон соотносится с международными избирательными стандартами по проведению свободных демократических выборов. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. 24 ноября 2001 г. на восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был одобрен проект Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ, разработанный по инициативе ЦИК России, и затем направлен для рассмотрения в Совет глав государств Содружества. 7 октября 2002 г. на заседании Совета глав государств Содружества в г. Кишиневе текст Конвенции был подписан главами семи государств (Армении, Грузии, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана, Украины). Конвенция является одним из подтверждений стремления стран СНГ к дальнейшей демократизации избирательного процесса, созданию новой международной системы гарантий избирательных прав и свобод участников выборов, обеспечению стабильности политического развития, развитию международных избирательных стандартов. Комментируемый Федеральный закон соответствует положениям указанной Конвенции. В этой связи в качестве приложения в настоящем издании приведен текст Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ.
На основе Конвенции 7 декабря 2002 г. на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ были утверждены Рекомендации для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами, которые могут использоваться при проведении международного наблюдения за выборами на территории Российской Федерации.
Для облегчения пользования текстом комментируемого Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в качестве приложения к нему в комментарии приведен алфавитно-предметный указатель.
Издание осуществлено Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в соответствии с Программой исследований в области совершенствования законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации и оказания научно-методической помощи участникам избирательного процесса на 2002-2003 гг.
| | А.А. Вешняков, |
| | Председатель Центральной |
| | избирательной комиссии РФ |
Преамбула
Народ России осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ). В зависимости от формы волеизъявления народа различаются представительная и непосредственная демократия.
Представительная демократия выражается в осуществлении народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ - население, проживающее на той или иной территории. Выборное представительство является важнейшим средством, обеспечивающим подлинное народовластие, и образует избираемые народом государственные органы и органы местного самоуправления. Непосредственная демократия - это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. "Высшим непосредственным выражением власти народа, - указывается в Конституции РФ (ст. 3), - являются референдум и свободные выборы".
Референдум есть форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме. Под выборами понимается форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Главное в выборах то, что они являются формой осуществления гражданами принадлежащей им власти. Наиболее существенный признак выборов заключается в прямом волеизъявлении граждан и выдвижении ими из своей среды представителей для осуществления народовластия. Этому в полной мере соответствует правило, согласно которому право на участие в управлении государством предоставляется гражданам конкретного государства, т.е. лицам, обладающим гражданством. Избирательное право есть право не просто человека, а гражданина.
В Российской Федерации свободное волеизъявление граждан на выборах и референдуме обеспечивается демократическими принципами и нормами избирательного права и права на участие в референдуме (ст. 32 Конституции РФ). Государство обеспечивает защиту этих принципов и норм, предусматривая соответствующие основные гарантии их реализации (гл. II, III, V, VII, IX комментируемого Федерального закона), а также ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах (ст. 79 комментируемого Федерального закона). Судебный порядок рассмотрения избирательных споров определен в ст. 259-261 гл. 26 "Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ГПК РФ.