Geum.ru

Семинар Тема «Анализ практики разработки проектов органами государственной власти Сахалинской области. Типичные нарушения, допускаемые при разработке проектов»

Вид материалаСеминар
Подобный материал:

Семинар

Тема «Анализ практики разработки проектов органами государственной власти Сахалинской области. Типичные нарушения, допускаемые при разработке проектов»


Озвучены доклады на тему:

1. «Анализ практики разработки проектов административных регламентов органами государственной власти Сахалинской области. Типичные нарушения, допускаемые при разработке проектов административных регламентов.».

Рассмотрены следующие вопросы:

- относятся ли муниципальные образования как юридические лица к субъектам, в отношении которых поводятся проверки в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

- в части соблюдении структуры административных регламентов в связи с принятием на территории Сахалинской области постановления Правительства Сахалинской области от 21.06.2011 №233 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг»;

- органами исполнительной власти Сахалинской области Управлению Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области предложено разработать модельные проекты Административных регламентов;

- в части сокращения срока исполнения государственной функции в связи с указанием прокуратуры Сахалинской области.

2. «Анализ практики разработки проектов органами государственной власти Сахалинской области. Типичные нарушения, допускаемые при разработке проектов».


По результатам докладов органам исполнительной власти Сахалинской области предложено:

- направлять в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области письма о согласии либо о несогласии с выводами, изложенными в заключениях на проекты;

- направлять в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области письма, в случае снятия проекта с рассмотрения.


Доклад


«Анализ практики разработки проектов Административных регламентов органами государственной власти Сахалинской области. Типичные нарушения, допускаемые при разработке проектов Административных регламентов».


27 июля 2010 года Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В объекты правового регулирования указанного Федерального закона включены правоотношения, складывающиеся по поводу реализации общих требований к данным услугам, их административной регламентации.

В связи с принятием Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ структура административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг меняется и включает согласно части 2 статьи 12 Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ следующие разделы, устанавливающие:

1) общие положения;

2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;

3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме;

4) формы контроля за исполнением административного регламента;

5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Разработанные ранее административные регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг, принятые до дня вступления в силу Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ, должны быть приведены в соответствие с положениями указанного Федерального закона не позднее 01 июля 2012 года.

В связи с изменением законодательства органы исполнительной власти Сахалинской области активизировали работу по разработке и принятию новых административных регламентов.

Так, в период с 01.01.2011 по 28.07.2011 в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области органами исполнительной власти Сахалинской области для проведения правового анализа направлены 60 проектов нормативных правовых актов Сахалинской области, которые предполагают утверждение административных регламентов, либо вносящих в них изменения (далее – проекты).

По результатам проведения правового анализа в 21 проекте выявлены различного рода нарушения:

- в содержании 16 проектах выявлены противоречия федеральному законодательству;

- в содержании 6 проектах выявлены противоречия региональному законодательству;

- в содержании 12 проектах выявлены нарушения правил юридической техники;

- в содержании 3 проектов выявлена недостаточность нормативного правового акта для урегулирования общественных отношений;

- в содержании 4 проектах выявлены внутренние противоречия;

- в содержании 3 проектов выявлены коррупциогенные факторы.

Из анализа заключений на проекты следует, что в большинстве случаев содержание проектов противоречит следующим федеральным законам:

- Федеральному закону от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

- Федеральному закону от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

- Федеральному закону от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

По результатам анализа подготовленных заключений на проекты Административных регламентов можно выделить следующие типичные нарушения законодательства Российской Федерации.

I. Противоречия Федеральному закону от 02.05.2006 №59-ФЗ.

1. Так, проекты содержат нормы о направлении письменного обращения заявителя по подведомственности в органы государственной власти, органы местного самоуправления или должностному лицу осуществляется в семидневный срок со дня, следующего за днем регистрации обращения.

Однако в силу части 3 статьи 8 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

В связи с этим, необоснованно завышен срок направления письменного обращения в органы государственной власти, органы местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит рассмотрение указанного обращения, в случае, если оно направлено не по подведомственности.

2. Проектами предусматривается норма о приостановлении рассмотрения жалобы.

Вместе с тем, Федеральным законом от 02.05.2006 №59-ФЗ не предусмотрено процедуры приостановления сроков рассмотрения обращения граждан, к которым также относятся жалобы.

3. В проектах в большинстве случаев не в полном объеме указываются реквизиты, которые в обязательном порядке должны быть указаны в обращении либо искажают смысл нормы, установленной частью 1 статьи 7 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ, в соответствии с которой гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

Так, органами исполнительной власти Сахалинской области при воспроизведении в проекте вышеуказанной нормы устанавливается лишь наименование государственного органа как обязательный реквизит, который должен быть при написании гражданином обращения.

Тогда как частью 1 статьи 7 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ предусмотрена альтернатива для заявителя при написании обращения в указании либо наименования государственного органа, в который он направляет письменное обращение, либо фамилии, имени, отчества соответствующего должностного лица, либо его должности.

Кроме того, выявлен случай, когда орган исполнительной власти Сахалинской области в проекте относил указание отчества заявителя к обязательному реквизиту, который должен быть при написании обращения.

Однако из смысла части 1 статьи 7 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ следует, что отчество заявителя указывается в случае его наличия.

Таким образом, при разработке проектов органами исполнительной власти Сахалинской области предъявляются завышенные требования содержанию обращений.

4. В некоторых проектах установлена норма о направлении заявителю решения об отказе в исполнении государственной функции по письменному обращению в семидневный срок со дня следующего за днем регистрации.

Вместе с тем, частями 2 и 4 статьи 11 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ предусмотрено, что обращение, в котором обжалуется судебное решение, в течение семи дней со дня регистрации возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения. В случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.

Исходя из смысла указанных норм следует, что срок направления разъяснения порядка обжалования судебного решения, а также срок сообщения обратившемуся гражданину о невозможности прочтения текста обращения исчисляется со дня регистрации обращения.

5. Выявлены случаи, когда проектами устанавливались нормы о регистрации и аннотировании обращений в рабочий день, следующий за праздничными или выходными днями в случае поступления обращения в день, предшествующий праздничным или выходным дням.

Между тем, как установлено частью 2 статьи 8 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Продление срока регистрации письменных обращений граждан в связи с наступлением праздничных и выходных дней Федеральным законом от 02.05.2006 №59-ФЗ не предусмотрено.

Указанные доводы также содержаться в решениях Сахалинского областного суда от 22.01.2009 и Верховного Суда Российской Федерации от 01.04.2009 о признании противоречащими действующему законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзаца 2 подпункта 2.2.1 пункта 2.2; подпунктов 2.2.4, 2.2.6 пункта 2.2; подпункта 2.3.2 пункта 2.3; подпункта 2.4.3 пункта 2.4; абзаца второго подпункта 3.2.1.3.4 пункта 3.2.1.3; подпункта 3.2.2.1.7 пункта 3.2.2.1 Административного регламента, утвержденного постановлением администрации Сахалинской области от 03.10.2008 №315-па «Об Административном регламенте по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан в администрации Сахалинской области».

II. Противоречия Федеральному закону от 26.12.2008 №294-ФЗ выявлены в части указания не полного перечня реквизитов, которые должны быть указаны в приказе органа государственной власти на основании которого проводится проверка.

Так, в проекте отсутствовал срок проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки.

III. Противоречия Федеральному закону от 27.07.2010 №210-ФЗ касаются структуры административного регламента.

Так, согласно части 2 статьи 12 Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие:

1) общие положения;

2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;

3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме;

4) формы контроля за исполнением административного регламента;

5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Кроме того, в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ предусмотрен стандарт предоставления государственной услуги.

Однако органами исполнительной власти Сахалинской области при разработке проектов указанная структура не соблюдается.

Кроме того, в проектах выявлены коррупциогенные факторы по следующим основаниям.

1. Частями 2 и 4 статьи 11 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ установлен случай, когда гражданину, направившему обращение, в котором обжалуется судебное решение, указанное обращение возвращается в течение семи дней со дня регистрации с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения, а также случай сообщения гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению, о невозможности прочтения текста обращения. О данном факте гражданину сообщается в течение семи дней со дня регистрации обращения.

При воспроизведении в проектах вышеуказанной нормы, органами исполнительной власти Сахалинской области не указывается срок направления разъяснения порядка обжалования судебного решения, а также срок сообщения обратившемуся гражданину о невозможности прочтения текста обращения. Между тем, данные административные процедуры в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 №59-ФЗ исполняются в течение семи дней со дня регистрации обращения.

Подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Методика) установлено, что одним из коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является широта дискреционных полномочий – отсутствие сроков принятия решения.

2. В соответствии с проектом основанием для отказа в рассмотрении обращений, поступивших в форме электронных сообщений, помимо оснований, указанных в Административном регламенте, также может являться указание автором недействительных сведений о себе и/или адреса для ответа, поступление дубликата уже принятого сообщения, некорректность содержания электронного сообщения, невозможность рассмотрения обращения без необходимых документов и личной подписи.

На основании части 1 статьи 9 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.

Из части 3 статьи 7 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ следует, что обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, подлежит рассмотрению в порядке, установленном указанном Федеральным законом. В обращении гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.

Таким образом, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо в обязательном порядке рассматривает обращение, за исключением случаев, установленных в статье 11 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ.

Учитывая сказанное, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо не вправе устанавливать иные условия не рассмотрения обращения по существу поставленных вопросов.

Подпунктом «а» пункта 4 Методики установлено, что одним из коррупциогенных факторов, содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, является наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.

Помимо этого, проект содержал формулировку «может являться».

Вместе с тем, подпунктом «б» пункта 4 Методики установлено, что одним из коррупциогенных факторов, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

3. По основанию, установленному подпунктом «ж» пункта 3 Методики в проекте административного регламента выявлен коррупциогенный фактор, устанавливающий для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил - неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Так, в проекте отсутствовали такие административные процедуры как:

- основания для начала административной процедуры;

- продолжительность и срок выполнения административного действия;

- сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры;

- результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала исполнения следующей административной процедуры;

- способ фиксации результата выполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административной процедуры.


Кроме того, в проектах содержатся внутренние противоречия, к числу которых относятся:

- некорректное указание сроков прохождения административных процедур.

Так, в проектах в подразделе, касающегося срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), устанавливается один срок прохождения административной процедуры, однако далее при описании административной процедуры устанавливается абсолютной другой срок прохождения этой же процедуры.

- указание на административные действия, которые далее в тексте указаны в другой формулировке либо вообще отсутствуют;

- наименование нормативного правового акта Сахалинской области не соответствует его содержанию.

Также, необходимо отметить, что в проектах содержится множество нарушений правил юридической техники, таких как:

- нарушение нумерации пунктов, подпунктов, разделов;

- неверное изложение реквизитов нормативных правовых актов;

- неверное указание органа, принявшего нормативный правовой акт;

- наличие ссылок на нормативные правовые акты, которые признаны утратившими силу;

- указание на отсылочную норму, которая либо отсутствует в тексте проекта, либо норма содержится в другом пункте проекта.

Также необходимо отметить, что на территории Сахалинской области принято постановление Правительства Сахалинской области от 21.06.2011 №233 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг» (далее - постановление Правительства Сахалинской области от 21.06.2011 №233), пунктом 1 которого утверждены Порядок разработки и утверждения органами исполнительной власти Сахалинской области административных регламентов исполнения государственных функций и Порядок разработки и утверждения органами исполнительной власти Сахалинской области административных регламентов предоставления государственных услуг.

Указанными порядками устанавливаются требования к разработке и утверждению органами исполнительной власти Сахалинской области административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе и по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 №59-ФЗ.

Также порядками установлены понятия Административного регламента исполнения государственной функции, а также Административного регламента предоставления государственной услуги.

Так, Административным регламентом исполнения государственной функции является нормативный правовой акт органа исполнительной власти Сахалинской области, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур и административных действий органа исполнительной власти Сахалинской области по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) за соблюдением юридическими лицами и физическими лицами обязательных требований и норм, установленных законодательством Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Сахалинской области.

Административным регламентом предоставления государственной услуги является нормативный правовой акт органа исполнительной власти Сахалинской области, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур и административных действий органа исполнительной власти Сахалинской области, осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ.

Обращаем внимание, как следует из смысла пункта 1.1. раздела 1 Порядка разработки и утверждения органами исполнительной власти Сахалинской области административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 21.06.2011 №233 Административные регламенты по рассмотрению обращений граждан утверждаются в форме Административных регламентов по предоставлению государственной услуги и их содержание должно соответствовать нормам по разработке Административных регламентов по предоставлению государственной услуги.