Развитие российского законодательства

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3

^¹⁴ Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Для характеристики административно-правового статуса Росреестра имеет большое значение анализ механизма образования этой федеральной службы, поскольку малое время существования этой федеральной службы в ведении Минэкономразвития пока еще не позволил создать собственную ведомственную нормативную базу регулирования государственной регистрации прав, подобную той, что была сформирована в системе Минюста России.

Итак, рассмотрим каким образом был образован Росреестр. Исходным для этого актом является уже упомянутый выше Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. № 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии".

П. 1 Указа № 1847 гласит: "Переименовать Федеральную регистрационную службу в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии". Таким образом, Федеральная регистрационная служба "Росрегистрация" не была упразднена, а всего лишь переименована и, как следует из дальнейшего содержания Указа Президента РФ № 1847, реорганизована. Иначе говоря, современная Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) есть по сути все та же Росрегистрация, которая, однако, была подвергнута серьезной реорганизации.

В ее ходе на переименованную в Росреестр Росрегистрацию п. 2 Указа Президента РФ № 1847 были возложены функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.

Одновременно были упразднены Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Их функции также были переданы Росреестру, который к тому же стал правопреемником упраздненных федеральных агентств, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.

Наконец, согласно п. 6 Указа Президента РФ № 1847, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (переименованный Росреестр) передан из ведении Минюста, как это было до реорганизации, в ведение Министерства экономического развития Российской Федерации.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" Правительство Российской Федерации приняло Постановление от 1 июня 2009 г. № 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии", в котором нормативная основа реорганизации бывшей Росрегистрации была завершена утверждением Положения о федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии.

Таким образом, и это следует подчеркнуть особо, современный Росреестр не стал правопреемником Росрегистрации, это – все та же, но реорганизованная Росрегистрация, выступающая под другим наименованием с измененными функциями и полномочиями. Это, в свою очередь, означает, что нормативные и организационные основы деятельности бывшей Росрегистрации в части государственной регистрации недвижимого имущества и сделок с ним сохраняют свою силу до тех пор, пока они не будет изменены либо отменены новым головным ведомством – Минэкономразвития России. Как следствие, юридически неотмененные Минэкономразвитием нормативные правовые акты Минюста в части государственной регистрации прав продолжают действовать и поныне, определяя административно-правовой статус Росреестра и его территориальных органов.

Подчеркнем особо, речь идет именно о юридической стороне дела. Понятно, что на уровне организации и текущего администрирования Минэкономразвития может реально не исполнять акты Минюста, однако пока они не отменены в установленном порядке, эти акты будут определять административно-правовой статус Росреестра и его территориальных органов в части государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Административно-правовой статус Росреестра определен Положением о ней, которое утверждено Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии"^¹⁵. Для современных федеральных органов исполнительной власти их административно-правовой статус обычно включает в себя три основных компонента. В первом закрепляются цели, задачи и функции органа. Во втором – его структура и особенности организации. Наконец, третий компонент административно-правового статуса федерального органа исполнительной власти – это его полномочия и подведомственность. По данной схеме, собственно говоря, построены практически все действующие положения о федеральных органах исполнительной власти.

Переходя к характеристике административно-правового статуса Росреестра, следует акцентировать п. 1.2 Положения об этой Службе. Он определяет, что Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации. Соответственно п. 1 Положения о Минэкономразвития устанавливает, что Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

В данном случае повторена общая схема построения федеральных органов исполнительной власти, сформировавшая в ходе административной реформы, в рамках которой головные министерства включают в свое ведение федеральные службы и агентства, осуществляют в отношении них общее руководство, координацию и контроль, а также нормативное правовое регулирование их деятельности.

Для определения административно-правового статуса входящего в систему Минэкономразвития Росреестра важно отметить ряд его полномочий. Так, Министерство вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности.

В частности Минэкономразвития утверждает перечень должностных лиц Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях^¹⁶; порядок принятия на учет бесхозяйных недвижимых вещей; форму декларации об объекте недвижимости, направляемой для осуществления государственной регистрации прав на такой объект^¹⁷; перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, определяет другие вопросы, отнесенные к его ведению законодательством или требующие нормативного правового регулирования.

Положения о структурных подразделениях Росреестра утверждает Министр экономического развития. Он же решает вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы в Министерстве^¹⁸.

Министр:

– утверждает ежегодный план работы и показатели деятельности Росреестра

– вносит в Правительство РФ по представлению руководителя Росреестра проект положения о Службе, предложения о предельной численности работников и фонде оплаты труда работников;

– вносит в Минфин России предложения по формированию проекта федерального бюджета в части финансового обеспечения деятельности Росреестра;

– вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов и другие документы, регулирующие деятельность Росреестра;

– представляет в Правительство Российской Федерации в установленном порядке предложения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, находящихся в ведении Росреестра;

– дает руководителям Росреестра обязательные для исполнения указания;

– дает поручения Росреестру и контролирует их исполнение;

– имеет право приостанавливать в случае необходимости решения Росреестра или его руководителя или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом;

– назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя Росреестра его заместителей и руководителей его территориальных органов;

– представляет Росреестра к присвоению почетных званий и награждению государственными наградами Российской Федерации, Почетной грамотой Президента Российской Федерации, к поощрению в виде объявления им благодарности Президента Российской Федерации;

– издает приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности Министерства - приказы ненормативного характера;

– утверждает в пределах своей компетенции перечень сведений, составляющих государственную тайну.

За рамками общих полномочий, которыми обладает в отношении Росреестра Минэкономразвития, административно-правовой статус Службы определяется Федеральным законом № 122-ФЗ и положением о Росреестре.

Следует отметить, что Положение о Росреестре как федеральной службе, входящей в Минэкономразвития регулирует его функции и полномочия в сфере регистрации прав на недвижимое имущество и сделки с ним гораздо более скупо и схематично, чем это было в положении о Росрегистрации, входившей в систему Минюста России.

Причина, видимо, в пока еще не долговременном нахождении Росреестра в составе Минэкономразвития. Следует также учитывать, что соответствующие вопросы достаточно подробно урегулированы Федеральным законом № 122-ФЗ, в котором на законодательном уровне определены основы административно-правового статуса федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации прав без конкретизации соответствующих норм применительно к конкретному органу, который будет наделен полномочиями в данной области.

Ранее это была Росрегистрация, входившая в систему Минюста России, теперь функции и полномочия в части регистрации прав на недвижимое имущество и сделки с ним входят в компетенцию Росреестра, который в свою очередь подведомственен Минэкономразвитию России, осуществляющему выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование деятельности в сфере государственной регистрации прав.

В акценте на законодательном регулировании есть свой особый резон. Такой подход изначально обеспечивает гарантии прав заявителей и стабильность административно-правового механизма государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Тем не менее, Это противоречит Федеральному закону № 210-ФЗ, который императивно устанавливает необходимость регулирования исполнения государственных функций и услуг административными регламентами.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона № 122-ФЗ государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют в настоящее время Росреестр и его территориальные органы.

Государственная регистрация прав на предприятия как имущественные комплексы, объекты недвижимого имущества, расположенные на территории более одного регистрационного округа (линейные сооружения - объекты недвижимого имущества, являющиеся сложными или неделимыми вещами), и сделок с ними осуществляется непосредственно Росерестр.

По инициативе заявителя допускается государственная регистрация прав на объекты недвижимого имущества, включенные в состав автомобильной дороги и расположенные на территориях более одного регистрационного округа, и сделок с такими объектами недвижимого имущества федеральным органом в области государственной регистрации или государственная регистрация прав на такие объекты недвижимого имущества и сделок с ними по месту их нахождения в пределах соответствующего регистрационного округа органом по государственной регистрации. Государственная регистрация прав на иные объекты недвижимого имущества осуществляется по месту нахождения данных объектов в пределах соответствующего регистрационного округа органом по государственной регистрации.

К компетенции Росреестра и его территориальных органов при проведении им государственной регистрации прав относятся (п. 3 ст. 9 Федерального закона № 122-ФЗ):

– проверка действительности поданных заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти;

– проверка наличия ранее зарегистрированных и ранее заявленных прав;

– государственная регистрация прав;

– выдача документов, подтверждающих государственную регистрацию прав;

– выдача информации о зарегистрированных правах;

– принятие на учет в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере государственной регистрации прав, бесхозяйных недвижимых вещей^¹⁹;

– выдача в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере государственной регистрации прав, правообладателям, их законным представителям, лицам, получившим доверенность от правообладателей или их законных представителей, по их заявлениям в письменной форме копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме^²⁰.

Важно подчеркнуть положение п. 4 ст. 9 Федерального закона № 122-ФЗ, согласно которому органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, если иное не установлено законодательством Российской Федерации, вправе осуществлять только деятельность, предусмотренную настоящим Федеральным законом. Иными словами, расширительная трактовка компетенции Росреестра и его органов категорически запрещена, что является одной из гарантий прав участников гражданского оборота в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Ст. 10 Федерального закона № 122-ФЗ посвящена полномочиям федерального органа в области государственной регистрации, которым является Росреестр. Служба:

– обеспечивает соблюдение Правил ведения Единого государственного реестра прав^²¹, а также создание и функционирование системы ведения Единого государственного реестра прав в электронном виде;

– разрабатывает и издает методические материалы по вопросам практики ведения государственной регистрации прав органами по государственной регистрации^²²;

– назначает на должность и освобождает от должности руководителей территориальных подразделений или территориальных отделов органов по государственной регистрации в регистрационных округах;

– обеспечивает обучение и повышение квалификации работников органов по государственной регистрации.

Государственной регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним – это лишь одно из основных направлений, в которых Росреестр осуществляет государственное управление. Положение о Росреестре не определяет целей и задач государственной регистрации прав, поскольку они определены Федеральным законом № 122-ФЗ.

Характеризуя административно-правовой статус Росреестра, следует обратить внимание на особенности статуса государственных регистраторов – должностных лиц Росреестра, непосредственно осуществляющих государственную регистрацию.

Согласно ст. 15 Федерального закона № 122-ФЗ на должность государственных регистраторов назначаются работники органа Росрестра – граждане России, прошедшие специальные курсы, сдавшие квалификационный экзамен и имеющие либо:

– высшее юридическое образование и опыт работы по юридической специальности не менее чем три года или опыт работы в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав, не менее чем два года;

– иное высшее образование и опыт работы в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав, не менее чем три года^²³.

Государственные регистраторы являются федеральными государственными гражданскими служащими^²⁴.

Ст. 31 Федерального закона определена ответственность при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Установлено, что органы Росреестра несут ответственность за своевременное, полное и точное исполнение своих обязанностей, указанных в настоящем Федеральном законе, а также за полноту и подлинность предоставляемой информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним, необоснованный (не соответствующий основаниям, указанным в настоящем Федеральном законе) отказ в государственной регистрации прав или уклонение от государственной регистрации прав.

Росреестр несет ответственность за своевременность и точность записей о праве на предприятие как имущественный комплекс, объект недвижимого имущества, расположенный на территории более одного регистрационного округа, в Едином государственном реестре прав, за необоснованный отказ в государственной регистрации прав и уклонение от государственной регистрации прав на данные объекты недвижимого имущества, за полноту и подлинность выдаваемой информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним.

Лица, виновные в умышленном или неосторожном искажении либо утрате информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним, зарегистрированных в установленном порядке, несут ответственность за материальный ущерб, нанесенный в связи с этим какой-либо из сторон, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вред, причиненный физическим или юридическим лицам в результате ненадлежащего исполнения органами, осуществляющими государственную регистрацию прав, возложенных на них Федеральным законом № 122-ФЗ обязанностей, в том числе в результате внесения ЕГРП записей, не соответствующих закону, иному правовому акту, правоустанавливающим документам, возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объеме.

Помимо государственной регистрации прав в ведении Росреестра находится ряд других функций, среди которых функции по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Кроме того, Росреестр осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.

Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области наименований географических объектов.

На Росреестр возложено ведение государственного реестра саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью.

Согласно п. 4 Положения о Росреестре Федеральная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы^²⁵, а также подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти^²⁶, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Помимо полномочий, определенных Федеральным законом № 122-ФЗ, в Положении о Росреестре указано, что Служба осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа государственной власти, в том числе имущества, переданного подведомственным организациям. Размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения нужд Службы, а также для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности^²⁷.

Росреестр в сфере своей деятельности осуществляет функции главного администратора доходов бюджета в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, принимает решение о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) средств от платежей в федеральный бюджет, администрирование которых возложено на Службу.

Имея развитую систему территориальных своих территориальных органов, Росреестр руководит их деятельностью разрабатывает и осуществляет меры по ее совершенствованию.

Осуществляет экономический анализ и утверждение экономических показателей деятельности подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса, а также разрабатывает меры по совершенствованию деятельности подведомственных организаций.

На основании решений Правительства РФ Росреестр осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности;

Blog

Развитие российского законодательства