Geum.ru

В. А. Поникаров поникаров В. А., докторант Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, доцент, кандидат юридических наук

Вид материалаДокументы
Подобный материал:

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


В.А. ПОНИКАРОВ


Поникаров В.А., докторант Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, доцент, кандидат юридических наук.


Административно-юрисдикционная деятельность в уголовно-исполнительной системе России является новой темой как для науки административно-процессуального права, так и в целом для административного права.

Представляется, что разработка понятия (определения) административно-юрисдикционной деятельности УИС России, уяснение его содержания и основных признаков позволят научно обосновать возможные пути совершенствования организационной и нормативной основы анализируемой деятельности в интересах правопорядка и законности. Это даст возможность наметить конкретные направления дальнейшего развития законодательства России об административных правонарушениях.

Рассмотрение понятия административно-юрисдикционной деятельности в УИС России, на наш взгляд, должно отталкиваться от понятийного аппарата, то есть от самого термина "юрисдикция".

Термин "юрисдикция" происходит от латинских слов jurisdiction - судопроизводство, jus - право и dico - говорю <1>. В теории права под юрисдикцией понимают установленную законодательством совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителям <2>.

--------------------------------

<1> Российская юридическая энциклопедия. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 1102.

<2> Юридическая энциклопедия. М.: НОРМА, 2004. С. 406.


В рамках анализа сущности, структуры и содержания административно-юрисдикционной деятельности в УИС России представляется заслуживающей определенного внимания точка зрения И.С. Перетерского, считающего, что термин "юрисдикция" образован от словосочетания jus + dicere, которое переводится как "разрешение конфликта" <3>.

--------------------------------

<3> Перетерский И.С. Всеобщая история государства и права. Ч. 1. Древний мир. Вып. 2; Древний Рим. М., 1945. С. 74.


В теории административного права юрисдикция определяется большинством ученых в качестве самостоятельного вида правоохранительной деятельности органов государственного управления <4>.

--------------------------------

<4> Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. М., 1975. С. 130; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит., 1979. С. 45; Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А., Скворцов С.М. Процессуальные формы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие. М., 1985. С. 8 и др.


Отдельные ученые анализируют административную юрисдикцию как государственно-властную деятельность, состоящую в применении закона к юридическим конфликтам и принятии по ним правовых актов <5>.

--------------------------------

<5> Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976. С. 46 и др.


Некоторые авторы рассматривают административную юрисдикцию как деятельность субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемую в административной форме <6>.

--------------------------------

<6> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2004. С. 306.


Следует сказать, что многие исследования посвящены общим вопросам административной юрисдикции, субъектам правоприменения, обеспечения законности в анализируемой сфере деятельности, характеристике административных правонарушений и производства по делам, подведомственным, как правило, органам внутренних дел <7>. Административно-юрисдикционная деятельность с учетом специфики УИС России указанными выше учеными не рассматривалась. Отметим также, что проблемам организации правоохранительной деятельности учреждений и органов УИС России посвящены многие научные труды ученых в области науки управления <8>.

--------------------------------

<7> Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 10 - 12; Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности милиции: Монография. Омск: Омский ЮИ МВД России, 1996. С. 11 - 47; Колонтаевский Ф.Е. Обеспечение социалистической законности в административной деятельности милиции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., Высшая школа МВД СССР. 1970. С. 212; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М.: Академия МВД РФ, 1996. С. 18 - 34 и др.

<8> Аксенов А.А. Проблемы государственного управления в уголовно-исполнительной системе России. Состояние и перспективы (организационно-правовой аспект): Монография. Рязань: Институт права и экономики МВД РФ, 1996. С. 194; Организация управления в уголовно-исполнительной системе: Учебник. В 3 т. / Под ред. Ю.Я. Чайки. Рязань: Академия права и управления, 2002. Т. 1. С. 532 и др.


Однако большинство отмеченных работ, публикаций вообще никогда не затрагивали не только организации, но и основ административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе России.

Правовые начала организации административной деятельности учреждений и органов УИС определяет ныне еще действующий Закон РФ от 21 июля 1993 года N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы".

Этот нормативно-правовой акт федерального уровня, пожалуй, впервые закрепил правовые основы осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе России. Так, например, он предоставляет сотрудникам уголовно-исполнительной системы право осуществлять административное задержание, составлять протоколы об административном правонарушении, проводить личный досмотр и досмотр вещей, изымать запрещенные вещи и документы. Ранее перечисленные меры обеспечения были регламентированы ведомственными нормативными актами.

Следовательно, степень правовой гарантированности для сотрудников уголовно-исполнительной системы России в их административной деятельности резко увеличилась, так как сам Закон РФ от 21 июля 1993 года N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" до сих пор служит гарантом в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Статья 5 названного Закона в редакции Федерального закона от 21 июля 1998 г. N 117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы" относит анализируемую систему к ведению Министерства юстиции РФ.

Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314 утверждено Положение "О Федеральной службе исполнения наказаний", которая является правопреемником ГУИН Минюста России <9>.

--------------------------------

<9> Положение "О Федеральной службе исполнения наказаний" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4109.


Поэтому следующей правовой основой осуществления административно-юрисдикционной деятельности является Положение "О Федеральной службе исполнения наказаний". В данном нормативном акте закреплено, что учреждения и органы уголовно-исполнительной системы осуществляют любые функции, в том числе и административно-юрисдикционные, если они установлены федеральными законами <10>.

--------------------------------

<10> См., напр., подпункт 10 п. 7 Положения "О Федеральной службе исполнения наказаний" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4109.


Подобные направления деятельности как раз предусмотрены Кодексом РФ об административных правонарушениях. Так, например, им определена подведомственность дел об административных деликтах, отнесенных к компетенции учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России <11>.

--------------------------------

<11> См.: ст. 23.4 КоАП РФ.


В настоящее время конкретные правовые основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе России содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Именно он определяет пределы и порядок производства по делам об административных правонарушениях сотрудниками органов и учреждений уголовно-исполнительной системы России. Так, например, перечень административных проступков, по которым должностные лица учреждений и органов УИС России имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, закреплен в пункте 2 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ. Согласно данной правовой норме должностные лица органов и учреждений уголовно-исполнительной системы вправе составлять протоколы об административных правонарушениях в пределах своей компетенции, которая определяет конкретный перечень статей, подведомственных рассматриваемым органам и учреждениям УИС.

Часть 4 статьи 28.3 КоАП России определяет, что перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Вследствие этого организационно-правовой Перечень должностных лиц уголовно-исполнительной системы Минюста России, уполномоченных составлять протоколы об указанных выше административных правонарушениях, утвержден Приказом <12> Минюста РФ от 28 июня 2002 г. N 182 (Приказом Минюста РФ от 24 сентября 2002 г. N 265 в Перечень внесены изменения <13>).

--------------------------------

<12> Приказ Минюста РФ от 28 июня 2002 г. N 182 "Об утверждении Перечня должностных лиц Министерства юстиции РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" // РГ. N 125. 2002.

<13> Приказ Министерства юстиции РФ от 24 сентября 2002 г. N 265 "О внесении изменений в Перечень должностных лиц Министерства юстиции РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденный Приказом Министерства юстиции РФ от 28 июня 2002 г. N 182" // РГ. N 187. 2002.


С точки зрения организационно-правовых основ рассматриваемый Приказ отвечает требованию, изложенному в части 4 статьи 28.3 КоАП России. Тем не менее считаем, что в данном нормативном акте нужно четко обозначить перечень должностных лиц УИС, которые по долгу своей службы часто встречаются с противозаконными проявлениями различного характера со стороны граждан и иных лиц. Речь идет о начальниках исправительных колоний, тюрем, арестных домов и следственных изоляторов. Как нам представляется, не надо их смешивать с должностными лицами из различных объединений исправительных учреждений.

Следует иметь в виду, что Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривает применение сотрудниками УИС таких мер, обеспечивающих производство по делу об административном правонарушении, как: отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; привод; временный запрет деятельности <14>.

--------------------------------

<14> Например, новую меру обеспечения административного процесса, установленную Федеральным законом от 9 мая 2005 года N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты" // СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1752.


Следовательно, сотрудники уголовно-исполнительной системы не имеют права реализовать перечисленные меры в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Тем не менее они вправе в пределах своих полномочий применять следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении:

- доставление (пункт 11 части 1 статьи 27.2 КоАП РФ);

- административное задержание (пункт 7 части 1 статьи 27.3 КоАП РФ);

- личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (часть 2 статьи 27.7 КоАП РФ);

- осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий, находящихся там вещей и документов (часть 1 статьи 27.8 КоАП РФ);

- досмотр транспортного средства (часть 2 статьи 27.9 КоАП РФ); изъятие вещей и документов (часть 1 статьи 27.10 КоАП РФ);

- арест товаров, транспортных средств и иных вещей (часть 2 статьи 27.14 КоАП РФ).

Применение уполномоченным должностным лицом мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении осуществляется в рамках его компетенции и в соответствии с законом <15>.

--------------------------------

<15> Напр., ч. 2 ст. 1.6 КоАП РФ.


Многообразию видов административных правонарушений соответствует наличие полномочий не только по возбуждению, но и по рассмотрению дел об административных правонарушениях у самых различных органов государственной власти (в том числе и в сфере деятельности ФСИН России) <16>.

--------------------------------

<16> Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314 об утверждении Положения "О Федеральной службе исполнения наказаний" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4109.


Кодекс РФ об административных правонарушениях впервые закрепил компетенцию должностных лиц УИС Минюста России по рассмотрению дел об административных правонарушениях. На этой стадии все процессуальные действия участников носят исключительно правовой характер <17>. Однако некоторые положения КоАП РФ требуют критического осмысления.

--------------------------------

<17> Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М., 1999. С. 136 - 138; Сергун П.П. Охрана прав и свобод личности в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1987. С. 15 - 18.


Так, например, статья 23.4 КоАП РФ определяет компетенцию органов и учреждений уголовно-исполнительной системы по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Часть 2 указанной выше правовой нормы закрепляет положение о том, что рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов и учреждений УИС вправе:

а) начальники арестных домов;

б) начальники исправительных учреждений;

в) начальники следственных изоляторов;

г) начальники изоляторов временного содержания.

Дело в том, что последняя категория учреждений, то есть изоляторы временного содержания, юридически не входит в систему учреждений и органов УИС России. Следует сказать, что в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 15 июля 1995 года N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" <18> ИВС являются структурными подразделениями милиции общественной безопасности (местной милиции). Это положение корреспондирует и с Законом РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" <19> (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ <20>), который также относит ИВС к МОБ МВД России.

--------------------------------

<18> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2759.

<19> ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

<20> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1666.


Кроме того, согласно статье 9 анализируемого Федерального закона ИВС могут создаваться и в пограничных частях ФСБ России (с 1 июля 2003 г. ФПС Указом Президента РФ была упразднена и погранвойска перешли в ведение ФСБ России <21>).

--------------------------------

<21> Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 308 "О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1101.


Справедливости ради необходимо отметить, что изоляторы временного содержания выполняют некоторые функции СИЗО. Однако юридически изоляторы временного содержания функционируют в системе МВД и в пограничных войсках ФСБ России, а не в сфере деятельности уголовно-исполнительной системы.

Следовательно, необходимо исключить из статьи 23.4 КоАП РФ компетенцию начальников изоляторов временного содержания по рассмотрению ими дел об административных правонарушениях, так как они не являются должностными лицами учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России.

На практике получается так: начальник ИВС, например, возьмем условно, майор милиции И.И. Иванов, обязан рассматривать дела об административных правонарушениях от имени учреждений и органов УИС, хотя в действительности к таковым не относится. Разве юридически это правильно?

На наш взгляд, административную юрисдикцию начальников ИВС следует закрепить в КоАП РФ в виде новой отдельной статьи, а не смешивать их процессуальную деятельность с другими должностными лицами из иных министерств и ведомств.

Полагаем, что для более полной характеристики анализируемой институции в системе УИС России представляется необходимым обозначить ее характерные основополагающие свойства, которые выделяют рассматриваемую деятельность среди других, придают ей качественное своеобразие и определенность. Более того, они определяют сущность административной юрисдикции в УИС России. Обозначим их конкретно.

1. Административно-юрисдикционная деятельность в УИС России является разновидностью административной юрисдикции органов исполнительной власти.

2. Рассматриваемая деятельность направлена на обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания, а также на безопасность лиц, находящихся в пределах их территорий.

3. Административно-юрисдикционная деятельность в анализируемой сфере выступает в качестве новой правоохранительной деятельности учреждений и органов УИС России.

4. Административно-юрисдикционный процесс в учреждениях УИС России является разновидностью государственной, управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации.

5. Данная деятельность направлена на охрану установленного порядка управления в пенитенциарных учреждениях и органах УИС России.

6. Она нацелена на правомерную, полную реализацию административно-процессуальных и иных норм в сфере уголовно-исполнительной системы России.

7. Административно-юрисдикционная деятельность в УИС России может рассматриваться в контексте разрешения административно-правовых конфликтов деликтного содержания (т.е. производства по делам об административных правонарушениях, дисциплинарного производства).

8. Эта деятельность устанавливает административно-юрисдикционные полномочия должностных лиц УИС в осуществлении ими мер административно-процессуального обеспечения в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

9. Она обеспечивает безопасность объектов уголовно-исполнительной системы, а также иных органов России.

10. Анализируемая деятельность направлена на предупреждение административных и иных правонарушений в сфере уголовно-исполнительной системы России.

11. Рассматриваемая институция имеет обязательное нормативно-правовое закрепление. Следовательно, такая деятельность фиксируется законодателем в соответствующих актах и в силу этого приобретает юридический характер.

Таким образом, интеграция данных признаков позволяет сформулировать определение административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе России, под которой следует понимать закрепленную в нормах административного и административно-процессуального права компетенцию должностных лиц учреждений и органов УИС России по осуществлению государственно-властной, управленческой, правоприменительной, правоохранительной деятельности для разрешения административно-правовых конфликтов деликтного содержания.