Geum.ru

М. С. Управляющая делами Администрации муниципального образования Тельмановский сельсовет Предгорного района Анализ норм закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
Принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Чакалова М.С. Управляющая делами Администрации муниципального образования Тельмановский сельсовет Предгорного района

Анализ норм законодательства по вопросу о перечне государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, показывает, что в этой сфере отсутствуют четкие, единые, последовательные правовые подходы. Установление запретов или разрешений на передачу тех или иных государственных полномочий подчас носит произвольный, субъективный характер, что подчеркивается пересмотром этих правил вне зависимости от изменения каких-либо объективных факторов. Общие принципы и критерии оценки допустимости передачи государственных полномочий на местный уровень не проработаны и не зафиксированы должным образом1.

В.В. Пылин отмечает, что вопрос о том, какими государственными полномочиями следует наделять органы местного самоуправле­ния, а какими нет, имеет принципиальное значение и учитывая разный ха­рактер и большое разнообразие полномочий, различные условия субъектов Федерации, невоз­можно установить конкретный их перечень. А вот законодательно закрепить принципы наделе­ния органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо2.

Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления, указано в статье 11 Европейской хартии местного самоуправления.

Считаем, что следующие принципы наделения органов местного

_______________________________________________________________________________1 Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 2. - С. 32.

2 Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления. // Журнал государство и право. - 1999. - № 9. - С.16.

самоуправления отдельными государственными полномочиями следовало бы

рассмотреть в главе 4 Федерального закона Российской Федерации № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

1. Ограниченный характер наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - как в количественном (объем делегированных полномочий), так и в качественном (виды передаваемых полномочий) отношении3.

Простой количественный анализ объемов собственных и делегированных полномочий Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района показывает, что их соотношение приближается к единице, отмечает А.О.Деменкова4 и в качестве одного из решений рассмотренной проблемы, предлагает закрепить в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормы, согласно которой количество передаваемых отдельных государственных полномочий не может превышать более чем на 1\3 количества собственных полномочий органов местного самоуправления.

Однако, как нам представляется, количество вопросов местного значения является величиной не постоянной, например, за период с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ, оно увеличилось на треть. Оно может увеличиваться как за счет учета всех вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления сегодня, но не учтенных в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ, так и за счет включения в вопросы местного значения государственных полномочий, тем самым еще и увеличивая допустимый объем делегированных государственных полномочий.

_______________________________________________________________________________

3 См. Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 2. - С. 27.

4 См. Деменкова А. О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Муниципальное право. - 2006. - № 1. - С. 50.


Государственные полномочия должны передаваться на местный уровень органам местного самоуправления при условии эффективности. Таким

образом, при принятии решения о наделении органов местного самоуправления государственным полномочием, может возникнуть проблема, если данное действие эффективно, а по количественным ограничениям оно не возможно, ведь уже сегодня, соотношение осуществляемых органами

местного самоуправления собственных полномочий и государственных полномочий примерно одинаково, а в дальнейшем, как показывает зарубежный опыт, количество делегированных органам местного самоуправления государственных полномочий будет только увеличиваться. Относительно качественных ограничений, существует ряд требований:

1) Недопустимость перераспределения предметов ведения в результате передачи части полномочий. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом (пункт 4 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления); 2) Недопустимость наделения органов местного самоуправления полномочиями законодательного органа5, органов судебной власти и правоохранительных органов, государственных надзорных органов6, передача преимущественно исполнительно-распорядительных полномочий7;

_______________________________________________________________________________

5 Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 2. - С. 28.

6 См. пункт 7 статьи 3 Модельного Закона об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Принят на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление № 20-11 от 7 декабря 2002 года) // Информационный бюллетень, Межпарламентская ассамблея государств-участников СНГ.- 2003, - № 30 (часть 2), - С.230-249.

7 См. Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 2. - С. 28.


3) Невозможность наделения органов местного самоуправления полномочиями высших органов государственной власти, а также иных государственных органов, если эти полномочия составляют исключительную

компетенцию последних8;

4) Невозможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по правовому регулированию порядка обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина9.

2. Принцип законности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

1) Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается, указано в пункте 2 статьи 19 Федерального закона РФ № 131-ФЗ.

2) Автор статьи «Понятие, цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» считает, что принцип законности означает10:

- органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления только теми отдельными государственными полномочиями, которые принадлежат указанным органам;

- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно осуществляться в порядке,

_______________________________________________________________________________

8 Конгресс муниципальных образований Российской Федерации. Методические рекомендации по передаче государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления // Муниципальная власть. 2004. март-апрель. С. 45.

9 См. Там же.

10 Понятие, цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. http:/alldocs.ru/zakons/index.php?from=7620.

предусмотренном Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами соответствующего субъекта Российской Федерации;

- наделение отдельными государственными полномочиями не должно нарушать или ограничивать права и гарантии местного самоуправления, а также права граждан на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законами соответствующего субъекта Российской Федерации;

- не допускается принятие законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в ущерб правам и законным интересам других муниципальных образований.

3) К принципу законности можно также отнести принцип обязательности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочии. Одним из принципиальных вопросов, который должен быть решен в соответствующем законе, отмечает А.А.Уваров, является вопрос, на какой основе, добровольной или недобровольной, могут быть делегированы соответствующие полномочия. Думается, что в данной ситуации неуместен принцип добровольности, поскольку действие закона - это публично-правовая сфера отношений, основанных на власти и подчинении, и неисполнение его даже по мотивам ущербности для прав муниципальных образований не может быть оправдано, так как тем самым будут нарушаться конституционные принципы верховенства закона, равенства перед законом и обязательности его исполнения 11.

4) Принцип гласности при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями означает обязательное информирование населения муниципального образования об указанном

_______________________________________________________________________________

11 Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. - 2002. - № 1. - С.47.

наделении и его материально-финансовой обеспеченности12. Законы подлежат опубликованию, а наделение органов местного самоуправления возможно только в форме закона. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, указано в части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

3. Не нарушение гарантий местного самоуправления возможно при действии следующих принципов.

1) Принцип дополнительности. Приоритетным направлением в деятельности муниципальных образований является выполнение собственных полномочий, а дополнительным — реализация делегированных государственных полномочий. Органы местного самоуправления наделяются только тем объемом государственных полномочий, которые могут быть выполнены муниципальными образования­ми без ущерба для решения вопросов местного значения13. Органы местного самоуп­равления самостоятельно решают вопросы местного значения, указано в части 1 статьи 132 Конституции РФ.

2) Принцип свободной адаптации государственных полномочий, постепенности передачи. При делегировании государственных полномочий органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям, согласно пункта 5 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления.

4. Принципы, касающиеся отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти.

1) Принцип учета мнения органов местного самоуправления. Необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это

_______________________________________________________________________________

12 Понятие, цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. http:/alldocs.ru/zakons/index.php?from=7620.

13 См. Стукалова О.А. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъекта РФ \\ Закон и право. – 2006 - № 9. - С.34.


возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся (пункт 6 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления).

Следует согласиться с А.А. Уваровым, что к процессу подготовки и принятия правовых актов на стадии внесения законодательной инициативы или на стадии ее обсуждения нужно привлекать органы местного самоуправления, которым предполагается делегировать государственные полномочия. Это позволит максимально учесть их интересы и возможности, предотвратить принятие необдуманных и необоснованных решений по делегированию государственных полномочий. Автор предлагает также предусмотреть безусловное право муниципального образования на законодательную инициативу по внесению изменений и дополнений в действующий закон по делегированию полномочий с обязанностью его внеочередного рассмотрения по упрощенной процедуре, а также правом опротестовать данный правовой акт в судебном порядке14.

2) Принцип сочетания государственных и местных интересов или принцип согласования интересов15. Только при данном условии возможно эффективное осуществление государственных полномочий органами местного самоуправления, решающими вопросы местного значения и предоставление гражданам качественных публичных услуг, как общегосударственного, так и местного значения.

3) Принцип содействия органов государственной власти16 органам местного самоуправления в осуществлении ими отдельных государственных

_______________________________________________________________________________

14 Уваров А.А. О государственных полномочиях в компетенции органов местного самоуправления. // Государство и право. 2002. № 10. С.69-70.

15 Подпункт «г)» пункта 1 статьи 2 Закона Республики Саха (Якутия) «О порядке наделения органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями» от 10 июля 2002 года 41-3 № 417-11 // КонсультантПлюс.

16 Подпункт «д)» пункта 1 статьи 2 Закона Республики Саха (Якутия) «О порядке наделения органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями» от 10 июля 2002 года 41-3 № 417-11 // КонсультантПлюс.


полномочий. Государства - члены Совета Европы, подписали Европейскую хартию местного самоуправления, сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти.

При наделении органов местного самоуправления, государственные полномочия не утрачивают государственный характер и только тот орган государственной власти, в чью компетенцию входит осуществление определенного государственного полномочия, обладает необходимыми для этого правами, кадрами, ресурсами, информацией и другим. Работники органов местного самоуправления, особенно поселений, не являются специалистами в определенной области, например, по государственной регистрации актов гражданского состояния или первичному воинскому учету и самостоятельно, без содействия органов государственной власти, не в состоянии квалифицировано осуществлять отдельные государственные полномочия.

4) Принцип подконтрольности осуществления отдельных государственных полномочий.

Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (из статьи 8 Европейской хартии местного самоуправления).

5) Принцип взаимной ответственности органов местного самоуправления и органов государственной власти, их субсидиарной ответственности перед


населением17.

Предоставление населению органами местного самоуправления государственных полномочий зависит от правового регулирования прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления, а также их финансового обеспечения органами государственной власти.

Следует согласиться с Ю.А.Дмитриевым, что Российская Федерация и ее субъекты за ненадлежащее исполнение обязательств органами местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами по вине соответственно федеральных или региональных органов государственной власти должны нести субсидиарную ответственность18.

5. Принцип целесообразности или социально-экономической обоснованности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

1) Принцип субсидиарности. Согласно пункта 3 статьи 4 Европейской хартия местного самоуправления, осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

2) Учет возможностей муниципального образования на осуществление отдельных государственных полномочий очень важен. Ведь в случае объективной невозможности их осуществления соответствующим муниципальным образованием, например, при отсутствии у муниципального образования соответствующей инфраструктуры или необходимых кадров, отдельные государственные полномочия вообще нецелесообразно передавать органам местного самоуправления, и поэтому их лучше оставить в компетенции соответствующего органа государственной власти либо создать

_______________________________________________________________________________

17 См. Стукалова О.А. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъекта РФ \\ Закон и право. - 2006. - № 9. - С.35.

18 См. Подробнее Дмитриев Ю.А. Муниципальное право. М.: ООО «Издательство «Эксмо», - 2005. - С. 851.

для их исполнения новые территориальные структурные подразделения органов государственной власти19.

3) Принцип обеспеченности ресурсами. Материально-финансовая обеспеченность осуществления отдельных государственных полномочий является одним из самых важных принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, имеющих наибольшее практическое значение. Указанный принцип означает, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится с обязательной передачей материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для их осуществления; органы государственной власти гарантируют органам местного самоуправления материально-финансовую обеспеченность предоставляемых отдельных государственных полномочий; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи достаточных материальных ресурсов и финансовых средств не допускается; органы местного самоуправления исполняют переданные отдельные государственные полномочия в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными ресурсами и финансовыми средствами20.


_______________________________________________________________________________

19 Понятие, цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. http:/alldocs.ru/zakons/index.php?from=7620.

20 См. Там же.


( Опубликовано в журнале Право и политика и , № 4, 2009, С. 763-767; Городское управление, № 5, 2009, С. 20-31)