Geum.ru

М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   33   34   35   36   37   38   39   40   ...   73
Раздел VI. Органы государственной власти в Рф

ственной власти субъектов РФ о выборах в свои органы власти, а также о выборах в органы местного самоуправления не могут противоречить настоящему Федеральному закону. Субъекты Федерации могут устанавливать только дополнительные гарантии избирательных прав граждан;

3) федеральные законы "О выборах Президента Российской Федерации" (в редакции от 31 декабря 1999 г.), "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в редакции от 24 июня 1999 г.) и "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (в редакции от 22 июня 1998 г.);

4) Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 г., регулирующий порядок реализации права граждан на участие в референдуме и проведения референдума;

5) другие федеральные избирательные законы, например, об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

6) указы Президента РФ, которые издаются по вопросам организации и проведения выборов, например, о сроках проведения выборов в Государственную Думу, и др.;

7) нормативные акты Центральной избирательной комиссии, постановления, инструкции и разъяснения, которые детализируют порядок проведения выборов (например, о порядке составления участковой избирательной комиссии, о порядке поступления денежных средств в избирательные фонды и др.);

8) конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и принимаемые ими законы, акты глав администраций и избирательных комиссий, регламентирующие порядок избрания глав администраций (президентов) и депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, а также в органы местного самоуправления.

§ 4. Принципы избирательного права (избирательной системы)

Под принципами избирательного права (избирательной системы) понимаются обязательные требования и условия, без соблюдения которых любые выборы не могут быть

Глава 21- Избирательная система Российской Федерации 363

признаны легитимными. Эти принципы сформулированы в ме?кдународно-правовых актах, Конституции и законах РФ.

Всеобщим признается такое избирательное право, при котором все взрослые граждане мужского и женского пола имеют право принимать участие в выборах. Специальные условия, которые ограничивают это право, называются цензами. Российскому избирательному праву известны два вида цензов: возрастной ценз и ценз оседлости (проживание на соответствующей территории в течение определенного срока).

В Российской Федерации активное избирательное право и право голосовать на референдуме предоставляется гражданам, достигшим 18 лет. Федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием гражданина на определенной территории Российской Федерации. Однако эти условия не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и срока такого проживания. Пребывание гражданина вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов, референдума не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта РФ или органы местного самоуправления, в референдуме субъекта РФ, местном референдуме. Из лиц, обладающих активным избирательным правом, образуется избирательный корпус, или электорат. Этим понятием охватываются также граждане Российской Федерации, проживающие за ее пределами.

Предоставление гражданам активного избирательного права не означает принуждения их к участию в выборах (обязательный вотум). Гражданин свободен в решении вопроса об участии или неучастии в выборах, чем достигается добровольность участия граждан в выборах. В отличие от многих зарубежных государств (Австралия, Бельгия, Греция и др.) в России обязательный вотум не предусмотрен. В то же время для многих избирательных кампаний, особенно в субъектах Федерации, характерно массовое неучастие избирателей в выборах, которое в конституционном праве обозначают термином "абсентеизм" (от англ, absence - отсутствие). Неучастие в выборах может иметь значение определенного политического решения, т. е. бойкота, но чаще оно выявляет элементарную апатию или отсутствие политической культуры. Для того чтобы не допустить срыва выборов в результате абсентеизма избирателей и обеспе-

364

Раздел VI. Органы государственной власти в

чить легитимность избираемого органа, российское законодательство устанавливает обязательный процент участия зарегистрированных избирателей, ниже которого выборы признаются недействительными (например, при выборах Президента РФ это 50%, при выборах депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу - 25%, в субъектах Федерации эта норма обычно не превышает 25%).

Что же касается пассивного избирательного права, то оно основывается на дополнительных условиях, установленных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Субъектам Федерации, которые вправе принимать собственные избирательные законы, федеральным законом предписано, что при выборах в их законодательные (представительные) органы государственной власти минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года, а при выборах главы исполнительного органа государственной власти (Президента) - 30 лет. При выборах главы местного самоуправления требуемый федеральным законом минимальный возраст не может превышать 21 года. В этих нормах заключены гарантии для молодых граждан, желающих выдвинуть свою кандидатуру в парламент или на должность главы исполнительной власти.

Пассивное избирательное право ограничивается и рядом других федеральных законов и законов субъектов РФ. Так, депутатами законодательных органов не могут быть судьи, прокуроры, должностные лица органов исполнительной власти. Военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и налоговой полиции, работники прокуратуры РФ могут быть избраны депутатами Государственной Думы, главами администраций субъектов РФ, депутатами законодательных органов субъектов РФ, должностными лицами местного самоуправления, но при этом их служба приостанавливается со дня их избрания на срок полномочий.

Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации. Установлено, что гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положе-

г ава 21- Избирательная система Российской Федерации 365

ния, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Федеральным законом установлено одно общее ограничение активного и пассивного избирательного права. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако после отбытия наказания по приговору суда гражданину возвращаются избирательные права в полном объеме.

Российское избирательное право не предусматривает верхнего возрастного предела для избрания на выборные должности и в представительные органы. Такие ограничения не свойственны демократическим государствам. Установление такого предела в ряде субъектов РФ неправомерно.

Российским федеральным законом не закрепляется право отзыва депутатов, допускающее возможность досрочного лишения полномочий депутатов избирателями. Это право встречается в демократических странах (США, Австрия), но в целом довольно редко, главным образом из-за сложности его практической реализации и вследствие утвердившейся концепции независимости депутатов.

Равное избирательное право трактуется в федеральном законе как участие граждан в выборах "на равных основаниях". Эта скупая формула означает, что все граждане, удовлетворяющие требованиям закона и не отстраненные от участия в голосовании по законным основаниям, имеют равные права и обязанности как избиратели.

Принцип равенства имеет значение как для активного, так и для пассивного избирательного права. Граждане должны находиться в равном положении при их регистрации как избирателей, при выдвижении кандидатов.в депутаты, предоставлении гарантий в ходе предвыборной агитации, при определении результатов голосования и т. д., т. е. на всех стадиях избирательного процесса. Ни одному избирателю нельзя предоставить большего числа голосов, чем другим (это правило известно в конституционном праве как "один человек - один голос"). Все голоса должны иметь "равный вес", т. е. одинаково влиять на результат выборов. Следовательно, процедуры, касающиеся определения границ избирательных округов, регистрации избирателей или составления избирательных списков, направленные на отстранение или ослабление участия в выборах отдельных лиц, групп или географических районов или на уменьшение числа голосов, являются недопустимыми.

366

Раздел VI. Органы государственной власти в Рф

В июле 1995 г. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос о проверке конституционности одной из статей Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики". Запрос был вызван тем, что выборы в Государственный Совет (законодательный орган) сначала проводились при условии, что избранным считался кандидат, получивший 25% голосов избирателей. Но когда таким путем удалось сформировать только часть Государственного Совета, то эта часть удалила из Закона требование о 25%, и на повторных выборах оставшаяся часть депутатов была избрана значительно меньшим числом избирателей. Конституционный Суд в своем постановлении отметил, что изменение правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов нарушает принцип равного избирательного права и что такое нарушение может поставить под сомнение легитимность решений законодательного органа.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Прямые выборы позволяют гражданам без каких-либо посредников вручать свой мандат тем лицам, которых они знают и которым они данный пост доверяют. Этим прямые выборы отличаются от косвенных или многостепенных, когда избиратели путем выборов образуют некую коллегию выборщиков, которые в свою очередь избирают какого-либо депутата или должностное лицо. Так, в США через каждые четыре года граждане избирают выборщиков в количестве 438 человек, и эти выборщики избирают Президента США. Косвенные или многостепенные выборы нельзя считать явно недемократической формой народного волеизъявления, и не случайно международно-правовые акты в области избирательного права не содержат требования, чтобы выборы обязательно были прямыми. Но прямые выборы предпочтительнее для установления непосредственной связи между избирателями и избираемыми, что в большей степени гарантирует волю избирателей от всяких искажений, исключая возможность каких-либо неожиданностей со стороны промежуточных выборных звеньев.

Тайное голосование - обязательный атрибут демократической системы выборов, абсолютная привилегия избирателей. Избиратель проявляет свою волю без всякого контроля за ним, давления или запугивания, а также с сохранением своего гарантированного права никому и никогда не сообщать о своем выборе того или иного кандидата. Избирательные бюллетени не подлежат нумерации, и никто не

I r ава 21. Избирательная система Российской Федерации 367

впРаве пытаться идентифицировать использованный бюл-I петень, т. е. установить личность избирателя. ! В Российской Федерации в отличие, например, от США

I не применяются машины для голосования, а голосование ! пров°Дится с помощью избирательных бюллетеней. Для га-I ротированное(tm) тайны волеизъявления избирателя на из-• бирательных участках создаются специально оборудованные ! кабины для заполнения бюллетеней, в которых не допуска-i ется присутствие иных лиц.

Обязательность и периодичность проведения выборов.

1 Выборы органов государственной власти и местного самоуп-i равления являются обязательными и проводятся в сроки, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Если соответствующим органом выборы не назначаются, то это вправе сделать соответствующий суд общей юрисдикции. Срок полномочий всех выборных органов, а также полномочий депутатов не может быть более пяти лет. Изменение срока не допускается.

§ 5. Международно-правовые стандарты

С окончанием холодной войны укрепилась глобальная тенденция к демократизации общественного устройства. В связи с этим в бывших тоталитарных государствах возрос интерес к стандартам по проведению выборов в органы государственной власти, выработанным международными организациями. Многие из этих стандартов заимствованы конституционно-правовой системой Российской Федерации.

Особенно важны три международно-правовых акта:

1) Всеобщая декларация прав человека (1948 г.) устанавливает (ст. 21): "Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования";

2) Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) закрепляет (ст. 25) право и возможность каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации:

• принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

368

Раздел VI. Органы государственной власти в Рф

• голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

3) Европейская конвенция о защите прав человека ц основных свобод (Протокол № 1, 1952 г.) содержит следующее положение (ст. 3): "Высокие договаривающиеся стороны обязуются проводить свободные выборы с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти".

Закрепленные в этих международно-правовых актах принципы организации и проведения выборов не являются исчерпывающими. Кроме того, есть и другие важные акты. В частности, очень важно видеть неразрывную связь избирательных прав граждан с другими основными правами, и особенно с правом принимать участие в управлении страной, правом на свободу убеждений и их выражения, правом на свободу ассоциации, правом на проведение мирных собраний и демонстраций и др.

Международно-правовые стандарты носят самый общий характер, они универсальны и потому абсолютно и во всем подходят для любого демократического государства. Эти стандарты служат важной гарантией избирательных прав граждан в каждой стране, признающей себя частью мирового сообщества.

В международно-правовых актах и документах сформулированы требования, выполнение которых является обязательным условием для того, чтобы выборы признавались легитимными. Таковыми являются требования, чтобы выборы были свободными, справедливыми и подлинными.

Свободными признаются такие выборы, которые проводятся в атмосфере, характеризующейся отсутствием давления и запугивания избирателей и соблюдением всех основных прав человека. Всем гражданам без всякой дискриминации должен быть обеспечен равный доступ к участию в выборах. Граждане должны быть убеждены в том, что их участие в выборах не причинит им вреда. Особенно важно, чтобы избиратели беспрепятственно пользовались такими свободами, как свобода слова, мнения, ассоциации, информации, собраний, демонстраций и т. д. В период проведения выборов, которые часто сопровождаются обострением политической борьбы, должно решительно защищаться право выражения идей сторонников различных политических партий. Важнейшей гарантией свободных выборов служит

г ава 21. Избирательная система Российской Федерации 369

независимая судебная власть. Несовместимо с проведением вободных выборов официально объявленное чрезвычайное положение. В конечном счете выборы являются свободными в той степени, в какой они позволяют наиболее полно выявить волю народа. В Российской Федерации свободные выборы являются конституционной нормой (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). Законодательно закреплено также, что демократические свободные выборы в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государство гарантирует свободное волеизъявление граждан на выборах путем защиты демократических принципов и норм избирательного права.

Справедливый характер выборов вырастает прежде всего из демократического избирательного права, в котором прочно гарантированы всеобщие и равные выборы при тайном голосовании. Активное избирательное право должно предоставляться гражданам, достигшим минимального возраста, и не ограничиваться условиями владения собственностью, чрезмерными требованиями проживания в стране или конкретной местности, языковыми требованиями и другими цензами, способными отстранить граждан от участия в выборах. Для обеспечения справедливости выборов необходима эффективная защита выборов - как в ходе их проведения, так и при подсчете голосов - от мошенничества и злоупотреблений. В частности, должны быть обеспечены присутствие наблюдателей и равный доступ к средствам массовой информации для всех кандидатов и партий, участвующих в выборах. Выборы должны проводиться с установленной законом периодичностью. Перенесение срока выборов может допускаться при чрезвычайном положении или в других исключительных обстоятельствах, не допуская создания угрозы для демократии.

Подлинные выборы также предполагают реализацию гражданами совокупных демократических избирательных и Других прав. Такие выборы заранее направлены на то, чтобы как отдельные посты, так и власть в целом были определены на основе воли большинства избирателей. Любое меньшинство должно проявить готовность к тому, чтобы признать невыгодные для себя результаты выборов, если они были свободными, справедливыми и законными. Передача власти по результатам выборов должна осуществляться на основе закона.

Подлинные выборы, кроме того, обеспечивают избирателям реальный выбор, т. е. на основе политического плю-

370

Раздел VI. Органы государственной власти в Рф

рализма. В связи с этим в большинстве законов Российской Федерации и ее субъектов закреплена обязательная альтернативность выборов, т. е. наличие в избирательном бюллетене фамилии не одного, а минимум двух кандидатов. Впрочем, в законах и практике некоторых субъектов Российской Федерации это требование пока не предусмотрено. Чтобы стать подлинными, выборы также должны проводиться в условиях информированности населения в отношении кандидатов и их программ, а также в отношении того, "кто, когда, где и каким образом" будет осуществлять регистрацию и проводить голосование.

§ 6. Проведение выборов (избирательный процесс)

Проведение выборов состоит из нескольких стадий, последовательно сменяющих одна другую от момента назначения даты выборов до объявления о результатах голосования. Это и есть избирательный процесс, представляющий собой сложную систему правоотношений, в которых участвуют избиратели, средства массовой информации, политические партии, общественные организации и государственные органы по проведению выборов.

Основные стадии избирательного процесса жестко регулируются законодательством и другими нормативными правовыми актами. Это объясняется необходимостью исключить чей бы то ни было волюнтаризм, способный порождать конфликты и задержки в развитии процесса. Демократические выборы проходят под пристальным наблюдением общественности, которая весьма болезненно реагирует на любые отступления от законности.

С началом избирательного процесса "правила игры", т. е. порядок проведения и условия выборов, меняться не могут, поскольку с момента, когда избирательные правоотношения уже возникли, любые попытки изменить ту или иную норму избирательного закона во имя защиты прав какой-то части избирателей на деле ведут к нарушению прав других избирателей, уже включившихся в избирательную кампанию.

В ноябре 1995 г. в Конституционный Суд РФ поступили запросы группы депутатов Государственной Думы и Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Эти запросы поступили более чем через два месяца после того, как началась избирательная кампания, на той важной стадии избирательного процесса, когда завершались выдвижение и регистрация кандидатов. Кон-

глава. 21- Избирательная система Российской Федерации 371

ституционный Суд отказал в принятии этих запросов, указав в своем определении, что "проведение судебного, разбирательства в ходе избирательной кампании, непосредственно перед голосованием может неоправданно осложнить избирательный процесс, отрицательно сказаться на волеизъявлении избирателей и в конечном счете повлиять на результаты выборов... В ходе развернувшейся избирательной кампании уже возникли и развиваются конкретные правоотношения, в рамках которых происходит реализация избирательных прав граждан. Изменения в сложившихся правоотношениях в связи с решением Конституционного Суда РФ могли бы повлечь ущемления в этих правах и в конечном счете нанести ущерб основным конституционным принципам избирательного процесса".

После назначения даты выборов избирательный процесс проходит через следующие стадии:

Составление списков избирателей. Включение гражданина в список избирателей или участников референдума служит основанием для его участия в голосовании. В ряде стран такой список составляется на основе добровольного обращения лиц в соответствующие государственные органы, но это приводит к сокращению электората, так как многие граждане по разным причинам в этих органах не регистрируются. В Российской Федерации в списки избирателей включаются все граждане РФ, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Следовательно, для того, чтобы быть включенным в список избирателей, гражданину не требуется обращаться в государственный или муниципальный орган, так как список составляется официальным органом по обязанности.

Список избирателей составляется территориальной избирательной комиссией отдельно по каждому избирательному участку на основании сведений, предоставляемых по установленной форме главой муниципального образования. Регистрация (учет) избирателей осуществляется главой муниципального образования 2 раза в год: по состоянию на 1 января и 1 июля, все чаще с помощью автоматизированной информационной системы.

Основанием для регистрации (учета) избирателей на конкретном избирательном участке является факт постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на соответствующей территории, а также временного проживания, определяемый в соответствии с федеральным законом.

Гражданин РФ может быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке, участке референдума. Это исключает возможность плюрального вотума,

tJ M. В. Баглай "Конституционное право РФ"

372