Geum.ru

А. А. Ялбулганов. Комментарий Федерального закона "О землеустройстве" (постатейный), 2003 г

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6
Глава V. Ответственность за нарушение настоящего федерального закона

     Статья 25. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона

     Ст. 25 комментируемого Закона предусматривает ответственность за нарушение рассматриваемого Закона. Норма данной статьи имеет бланкетный характер и гласит, что за нарушение настоящего Федерального закона граждане и юридические лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
     Обратимся к этому законодательству. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона и иных актов земельного законодательства устанавливается российским законодательством за совершение различных правонарушений.
     Правонарушения в области землеустройства связаны с нарушениями порядка рационального использования и охраны земель, порядка правил ведения землеустройства, порядка планирования и организации рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях, проводимых в соответствии с градостроительной документацией.
     Законодательство предусматривает следующие меры ответственности за нарушение земельного законодательства: административную, уголовную, дисциплинарную, гражданско-правовую ответственность.
     Административная ответственность наступает за совершение административного проступка, то есть противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
     Административным правонарушением, согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
     Важнейшим признаком административного правонарушения (проступка) является противоправность - общественно опасное деяние посягает на охраняемые законодательством общегосударственные интересы, права и свободы граждан.
     В структуру состава административного правонарушения входят следующие составляющие:
     - объект правонарушения - общественные отношения, на которые посягает деяние;
     - объективная сторона правонарушения - конкретная разновидность противоправного деяния (действия или бездействия), наносящего вред или ущерб правам граждан или общегосударственным (публично-правовым) интересам, охраняемым КоАП РФ;
     - субъект правонарушения - вменяемое физическое лицо, достигшее к моменту правонарушения шестнадцатилетнего возраста, а также юридическое лицо. В соответствии с КоАП РФ субъектами проступков могут быть должностные лица либо граждане, не наделенные правомочиями должностного лица;
     - субъективная сторона административного правонарушения характеризует психоэмоциональное отношение лица к деянию и предполагает выявление признаков вины в форме умысла или неосторожности.
     Меры административной ответственности за нарушение земельного законодательства в области землеустройства установлены в ряде глав КоАП РФ.
     Так, в главе 7 КоАП РФ "Административные правонарушения в области охраны собственности" следует выделить прежде всего статьи 7.1 "Самовольное занятие земельного участка", 7.2 "Уничтожение специальных знаков" и 7.16 "Незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения".
     Статья 7.1 КоАП РФ предусматривает, что за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц - от 10 до 20 МРОТ; на юридических лиц - от 100 до 200 МРОТ.
     Статья 7.2 КоАП РФ устанавливает ответственность за уничтожение специальных знаков.
     Часть 1 этой статьи гласит, что уничтожение межевых знаков границ земельных участков влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 3 до 5 МРОТ; на должностных лиц - от 5 до 10 МРОТ; на юридических лиц - от 50 до 100 МРОТ. С объективной стороны данное правонарушение выражается в действиях по физическому повреждению межевых знаков до состояния, не позволяющего определить границы землепользования.
     С субъективной стороны указанный проступок выражается в умышленной вине: нарушитель совершает целенаправленные действия по уничтожению межевых знаков.
     Субъектом данного правонарушения являются граждане, должностные и юридические лица.
     Часть 2 данной статьи предусматривает, что за уничтожение или повреждение наблюдательных режимных скважин на подземные воды, наблюдательных режимных створов на водных объектах, маркшейдерских, водохозяйственных или водоохранных информационных знаков, а равно знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон водных объектов, в том числе прибрежных полос внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, знаков санитарных (горно-санитарных) зон и округов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, особо охраняемых природных территорий, лесоустроительных или лесохозяйственных знаков в лесном фонде и в лесах, не входящих в лесной фонд, а равно знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 3 до 5 МРОТ; на должностных лиц - от 5 до 10 МРОТ; на юридических лиц - от 50 до 100 МРОТ.
     В части 3 статьи 7.2 предусматривается ответственность за уничтожение, повреждение или снос пунктов государственных геодезических сетей либо стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением, входящих в государственную наблюдательную сеть, а также нарушение режима охранной зоны стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением. Данный проступок влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 3 до 5 МРОТ; на должностных лиц - от 5 до 10 МРОТ; на юридических лиц - от 50 до 100 МРОТ.
     Неуведомление собственником, владельцем или пользователем земельного участка, здания либо сооружения, на которых размещены пункты государственных геодезических сетей либо стационарные пункты наблюдений за состоянием окружающей природной среды, федерального органа исполнительной власти по геодезии и картографии, гидрометеорологии или его территориального (регионального) органа об уничтожении, о повреждении или о сносе упомянутых пунктов, а равно отказ в предоставлении возможности подъезда (подхода) к этим пунктам для проведения на них наблюдений и иных работ влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от 1 до 5 МРОТ (часть 4 статьи 7.2 КоАП РФ).
     Статья 7.16 КоАП РФ предусматривает ответственность за незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения. В этой статье устанавливается, что незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ.
     В главе 8 КоАП РФ содержатся составы правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования. В связи с предметом комментируемого Закона особого внимания заслуживают статьи 8.6 "Порча земель", 8.7 "Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению" и 8.8. "Использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв".
     В соответствии с частью 1 статьи 8.6 КоАП РФ самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 до 15 МРОТ; на должностных лиц - от 20 до 30 МРОТ; на юридических лиц - от 200 до 300 МРОТ. Частью 2 той же статьи предусматривается, что уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 до 20 МРОТ; на должностных лиц - от 30 до 40 МРОТ; на юридических лиц - от 300 до 400 МРОТ.
     Невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, согласно статье 8.7 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 до 15 МРОТ; на должностных лиц - от 20 до 30 МРОТ; на юридических лиц - от 200 до 300 МРОТ.
     Наконец, статьей 8.8 КоАП РФ устанавливается, что использование земель не по целевому назначению, а также невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц - от 10 до 20 МРОТ; на юридических лиц - от 100 до 200 МРОТ.
     Следует сказать, что наложение штрафов и других видов административных взысканий не освобождает виновных от устранения допущенных нарушений. Порядок наложения и взыскания штрафов установлен КоАП РФ и иными нормативными правовыми актами, в том числе Постановлениями Правительства и ведомственными актами. Правом налагать штрафы за рассмотренные нарушения земельного законодательства обладают органы Росземкадастра России, МПР России, органы санитарно - эпидемиологического надзора Минздрава РФ и другие органы.
     Уголовная ответственность за нарушения земельного законодательства предусмотрена Земельным кодексом РФ, а установлена Уголовным кодексом Российской Федерации (далее - УК РФ).
     Уголовная ответственность наступает за совершение преступления, которым признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное УК РФ под угрозой наказания.
     Основанием уголовной ответственности является соверш

ение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного УК РФ (объект преступления, объективная сторона, субъект преступления, субъективная сторона).
     Ст. 254 УК РФ "Порча земли" устанавливает уголовную ответственность за порчу земли (данная статья включена в главу "Экологические преступления"*(3)).
     В соответствии с частью 1 статьи 254 отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере от 200 до 500 МРОТ или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 2 до 5 месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет, либо исправительными работами на срок до 2 лет.
     За все вышеупомянутые деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, предусматривается наказание в виде ограничения свободы на срок до 3 лет или лишение свободы на тот же срок (ч. 2 ст. 254).
     В случае, если деяния, предусмотренные частями 1 или 2 статьи 254, повлекли по неосторожности смерть человека, то виновные наказываются лишением свободы на срок от 2 до 5 лет.
     Гражданско-правовая ответственность. Гражданское законодательство определяет основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии и имущественной самостоятельности их участников.
     Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
     Гражданско-правовая (имущественная) ответственность - один из видов юридической ответственности, которой присущи ряд особенностей. Она применяется в случаях нарушения имущественных прав собственников земли, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков и причинения им ущерба.
     Ст. 15 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) устанавливает, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе наряду с другими убытками требовать возмещения упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы. Гражданский кодекс РФ закрепляет также порядок возмещения убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления (ст. 16 ГК РФ).
     Необходимо обратить внимание и на общие положения о возмещении вреда (параграф 1 гл. 59 ГК РФ). Так, ст. 1064 ГК РФ закрепляет общие основания ответственности за причинение вреда. В этой статье устанавливается общее правило о том, что вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (п. 1 ст. 1064 ГК РФ).
     Земельное законодательство также содержит положения о возмещении вреда. Так, ст. 76 ЗК РФ предусматривает возмещение вреда, причиненных нарушением земельного законодательства. В этой статье устанавливается, что юридические лица и граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений, а самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками. Статьей 76 ЗК РФ также предусматривается, что приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.
     Условиями, необходимыми для взыскания убытков, являются: противоправность поведения лица, наличие вреда, причинная связь между поведением правонарушителя и наступившими негативными последствиями и вина правонарушителя.
     Статья 62 ЗК РФ предусматривает возмещение убытков. Согласно пункту 1 этой статьи убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, в том числе и упущенная выгода, но в порядке, установленном гражданским законодательством.
     В соответствии с пунктом 2 ст. 62 устанавливается, что на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств). Законодательство ряда субъектов Российской Федерации значительно опережает в своем развитии федеральное законодательство.
     Подробно проанализируем их, поскольку они содержат ряд составов, неизвестных законодательству Российской Федерации.
     В качестве примера можно привести Закон Республики Башкортостан от 29.04.96 N 29-з "Об ответственности за нарушение земельного законодательства"*(4), которым за нарушение земельного законодательства граждане, должностные и юридические лица подвергаются штрафу.
     Статья 11 этого Закона предусматривает ответственность за нарушение утвержденной землеустроительной и градостроительной документации при предоставлении земель (в виде штрафа налагаемых на должностных лиц от 5 до 20 минимальных размеров оплаты труда).
     Административная ответственность установлена и за воспрепятствование проведению инвентаризации земель (в виде штрафа - на граждан от 2 до 10 минимальных размеров оплаты труда, а на должностных лиц - от 4 до 20 минимальных размеров оплаты труда (ст. 19 рассматриваемого Закона).

     Статья 26. Разрешение споров при проведении землеустройства

     Ст. 26 комментируемого Закона устанавливает, что споры, возникающие при проведении землеустройства, разрешаются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Эта статья носит бланкетный характер и отсылает нас к действующему законодательству.
     Споры, возникающие при проведении землеустройства, могут быть классифицированы по основаниям их возникновения и по субъектам, между которыми эти споры возникают (например, споры между субъектами землеустроительных отношений при межевании земель).
     По действующему законодательству землеустроительные споры могут разрешаться в судебном порядках.
     В соответствии с ЗК РФ земельные споры рассматриваются в судебном порядке.
     До принятия дела к производству судом земельный спор может быть передан сторонами на разрешение в третейский суд (ст. 64).
     Споры, возникающие при проведении землеустройства, преимущественно подведомственны и подсудны арбитражным судам.
     Подведомственность и подсудность споров арбитражным судам установлена в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (АПК РФ от 24.07.2002 N 95-ФЗ).
     В главе 4 параграфа 1 АПК РФ закрепляется подведомственность дел.
     В статье 27 АПК РФ устанавливается общая подведомственность дел арбитражному суду. Она гласит, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 1)
     Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (далее - организации и граждане) (п. 2).
     Пункт 3 статьи 27 устанавливает, что к подведомственности арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела.
     Заявление, принятое арбитражным судом к своему производству с соблюдением правил подведомственности, должно быть рассмотрено им по существу, хотя бы в дальнейшем к участию в деле будет привлечен гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора (п. 4).
     Арбитражные суды рассматривают подведомственные им дела с участием российских организаций, граждан Российской Федерации, а также иностранных организаций, международных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства, осуществляющих предпринимательскую деятельность, организаций с иностранными инвестициями, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации (п. 5).
     В других статьях главы 4 параграфа 1 устанавливается подведомственность экономических споров и иных дел, возникающих из гражданских правоотношений (ст. 28), подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (ст. 29), подведомственность дел об установлении фактов, имеющих юридическое значение (ст. 30), подведомственность дел об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов (ст. 31), подведомственность арбитражным судам дел о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений (ст. 32), специальная подведомственность дел арбитражным судам (ст. 33).
     В главе 4 параграфа 2 устанавливается подсудность дел.
     Статья 34 данной главы и параграфа предусматривает общую подсудность дел арбитражным судам. В частности, положения этой статьи гласят, что дела, подведомственные арбитражным судам, рассматриваются в первой инстанции арбитражными судами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (далее - арбитражные суды субъектов Российской Федерации), за исключением дел, отнесенных к подсудности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. К подсудности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в качестве суда первой инстанции относятся:
     1) дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
     2) дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, не соответствующих закону и затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
     3) экономические споры между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, между субъектами Российской Федерации.
     Следует обратить внимание на статью 39 главы 4 параграфа 2 которой предусматриваются случаи передачи дел из одного арбитражного суда в другой арбитражный суд.
     Арбитражный суд передает дело на рассмотрение другого арбитражного суда того же уровня в случае, если:
     1) ответчик, место нахождения или место жительства которого не было известно ранее, заявит ходатайство о передаче дела в арбитражный суд по месту его нахождения или месту жительства;
     2) обе стороны заявили ходатайство о рассмотрении дела по месту нахождения большинства доказательств;
     3) при рассмотрении дела в суде выяснилось, что оно было принято к производству с нарушением правил подсудности;
     4) одной из сторон в споре является тот же арбитражный суд;
     5) после отвода одного или нескольких судей либо по другим причинам невозможно сформировать состав суда для рассмотрения данного дела.
     О передаче дела на рассмотрение другого арбитражного суда выносится определение.
     Дело с определением направляется в соответствующий арбитражный суд в пятидневный срок со дня вынесения определения.
     Дело, направленное из одного арбитражного суда в другой, должно быть принято к рассмотрению судом, в который оно направлено. Споры о подсудности между арбитражными судами в Российской Федерации не допускаются.

Глава VI. Заключительные положения

     Статья 27. Вступление в силу настоящего Федерального закона

     Федеральный закон "О землеустройстве" (принят ГД ФС РФ 24.05.2001) вступил в силу 23 июня 2001 года, то есть со дня его официального опубликования в "Российской газете" (N 118-119).
     Федеральный закон "О землеустройстве" был также опубликован в "Парламентской газете" (N 114-115, 23.06.2001) и в "Собрании законодательства РФ" (25.06.20001, N 26, ст. 2582).

———————————————————————————————————————————  
     *(1) См., например Землеустроительная наука и образование XXI века. М., 1999. С. 54-73.
     *(2) К сожалению ЗК РФ устанавливает, что юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами (п. 6 ст. 69).
     *(3) См.: Дубовик О.Л. Экологические преступления. Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. М., 1998.
     *(4) Газета "Советская Башкирия" N 88 (23566) 14 мая 1996 г.