Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам
На правах рукописи
Сергеев Алексей Аронович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва - 2007
Работа выполнена в Московском государственном университете им.аМ.В.аЛомоносова (юридический факультет)
Научный консультант доктор юридических наук, профессор
Авакьян Сурен Адибекович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Бондарь Николай Семенович
доктор юридических наук, профессор
Васильев Всеволод Иванович
доктор юридических наук, профессор
Овчинников Иван Иванович
Ведущая организация Институт государства и права РАН
Защита состоится 13 декабря 2007 года в 15 часов 15 минут на заседании диссертационного совета Д.501.001.74 при Московском государственном
университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва,
енинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных
факультетов, юридический факультет, ауд. № 826.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического
факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.
Автореферат разослан л___ ноября 2007 года
Ученый секретарь
диссертационного совета Мачин И.Ф.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Первое десятилетие XXI века ознаменовалось новым этапом реформы российского местного самоуправления - к этому времени уже основанного на общепризнанных демократических принципах, имевшего солидную теоретическую базу и сложившуюся практику. Вначале опиравшаяся на наработки правовой науки и эволюционные методы, реформа со временем всё более утрачивала планомерность и предсказуемость. Федеральный закон ота6аоктября 2003 г. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации стал примером нестабильной правовой материи, находящейся в состоянии непрерывной коррекции.
Отдельные положения Закона приобрели на практике смысл, не имеющий ничего общего с первоначальными замыслами авторов концепции реформы. Так, например, временные нормы, рассчитанные на применение исключительно во вновь образованных муниципалитетах, т.е. на территориях, до реформы не обладавших статусом муниципального образования, практика распространила на уже существовавшие муниципальные образования, имевшие собственную правовую базу, выборные органы, достаточный опыт работы. Следствием этого стали ограничения прав местного самоуправления, зачастую не имевшие разумного оправдания. При этом ранее выработанные правовые подходы, в том числе сформулированные в актах Конституционного Суда РФ, игнорировались или объявлялись устаревшими, не вписывающимися в новую модель организации местного самоуправления, неприменимыми в переходный период и т.п. Множественные судебные споры, возникшие на этой почве, не внесли необходимой ясности, пока не смогли сформировать логически непротиворечивую судебную практику.
Происходящее не могло не привести к частичной утрате ориентиров в теории муниципального права, растерянности среди специалистов. Доктринальные основы местного самоуправления как будто потеряли отчетливость очертаний. Стало возникать ощущение, что правовая база российского местного самоуправления зависит лишь от произвольного усмотрения политиков. Некоторые эксперты повели речь о провале муниципальной реформы и кризисе идеи местного самоуправления в России. Другая часть экспертов указывала на необходимость пережить переходный период, смутное время в теории и практике местного самоуправления.
В сегодняшних условиях крайне важно понять, что именно происходит с муниципальным правом, в чем суть и причины его мутации? Где объективные социальные предпосылки происходящего, а где субъективизм и ошибки законодателя? Почему реформа межбюджетных отношений приводит к новому толкованию конституционных принципов устройства местной власти? В какой мере развитие правовых основ местного самоуправления детерминировано провозглашенной муниципально-правовой доктриной, а в какой - реальной функцией этого института в государстве и обществе? Представляется, что дать верные, научно-обоснованные ответы на эти вопросы можно только на основе комплексного и системного анализа конституционно-правового статуса современного российского местного самоуправления. Иной подход - локальное исследование лишь реформы нескольких последних лет и упор на выяснение мотивов конкретных политиков - не способен дать глубокие и содержательные выводы.
Необходимо, отделив тенденции от частных деталей, с подлинно научной объективностью проанализировать такие аспекты, как: реальные границы самостоятельности местного самоуправления, пределы усмотрения государственной власти при его регулировании, возможность и условия ограничений прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Следует разобраться, в какой мере практика требует разнообразия форм местного самоуправления, а в какой - его унификации; от этого зависит правильное разграничение предметов регулирования различных источников муниципального права. И только найдя верные подходы к решению указанных проблем, можно сделать выводы о предмете регулирования современного российского муниципального права и сущностных характеристиках соответствующего юридического режима.
Значительная часть специалистов оценила идеологию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации как огосударствление местного самоуправления. На наш взгляд, возможна и иная оценка. В целом процессы последних двух десятилетий можно охарактеризовать как незавершенную и непоследовательную попытку разгосударствления системы местной власти.
В начале 1990-х годов прогрессивность и ценность муниципальной доктрины виделись в том, что она должна побуждать общество к демократизации. К сожалению, далеко не все элементы этой доктрины, отвечавшие указанному требованию, прошли проверку временем, доказали свое соответствие объективным потребностям практики. Актуальная задача сегодняшнего времени - переосмысление ряда позиций, сформулированных теорией муниципального права, преодоление возникшего разрыва между доктриной и практикой. При этом неизбежен отказ от некоторых романтических идей - привлекательных и уже ставших привычными - в пользу более реалистичных подходов - не столь красивых, но адекватно отражающих действительность. Необходимо уточнить фактическое место муниципально-правовых отношений в общей системе общественных отношений, правильно понять их социальное содержание.
Указанные обстоятельства определили выбор темы, постановку цели и задач, структуру и основные направления диссертационного исследования. Диссертант убежден в том, что исследование конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, развитие науки муниципального права следует основывать на диалектическом методе отрицания отрицания, предполагающем не отказ от ранее полученных теоретических наработок, не объявление их ошибкой, а развитие и видоизменение накопленных знаний на основе данных практики. Диссертант также убежден, что корректировка муниципально-правовой доктрины, ее согласование с жизненными реалиями возможны без снижения демократического потенциала указанной доктрины. Расставание с иллюзиями и постановка прагматических задач не должны приводить к отказу от идей народовластия. Выяснение правовой природы муниципальной власти, ее реальной социальной функции, осознание необходимости четкой и подробной законодательной регламентации местного самоуправления - должны обеспечивать выбор адекватных средств правового воздействия на муниципальные отношения, но при этом не могут служить оправданием для свертывания муниципальной демократии.
Степень разработанности темы. Проблемы правовой природы местного самоуправления, принципы его нормативного регулирования анализировались выдающимися зарубежными и отечественными теоретиками прошлых лет: В.П. Безобразовым, Л.А. Велиховым, Р. Гнейстом, А.Д. Градовским, Г.аЕллинеком, Н.М. Коркуновым, П. Лабандом, Н.И. Лазаревским, Б.Э.аНольде, М.И. Свешниковым, А. Токвилем, Б.Н. Чичериным, Л. Штейном и др.
В современный период вопросы конституционно-правового статуса отечественного местного самоуправления исследовались в работах С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.А.аБаранчикова, О.В. Берга, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Бутусовой, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Ю.А.аДмитриева, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, С.Д. Князева, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, А.Н.аКостюкова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, В.Л. Лютцера, В.А. Максимова, Э. Маркварта, Е.В. Мирошниченко, Т.Н. Михеевой, В.С.аМокрого, Е.Е. Некрасова, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, В.А.аПертцика, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Л.А. Ревенко, В.Н.аРуденко, А.Я. Сливы, С.Г. Соловьева, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, Н.Н.аЧерногора, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют работы указанных ученых, а также посвященные проблемам теории права и конституционного права труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.А.аБезуглова, Л.Д. Воеводина, Е.И. Козловой, В.А. Кряжкова, О.Э. Лейста, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, С.В. Полениной, Ф.М. Рудинского, Б.С. Эбзеева и др. Значительное влияние на позицию диссертанта оказали работы по социальной философии, экономической теории и политологии зарубежных ученых М. Вебера, Ж. Веделя, Л.аДаймонда, Р. Даля, Л. Дюги, Р. Нефа, В. Острома, О. Оффердала, К. Пейтмэна, А.аПшеворского, И. Шапиро, Й. Шумпетера.
Несмотря на то, что правовые основы российского местного самоуправления всесторонне проанализированы в научной литературе, задача продолжения соответствующих исследований остается актуальной. Практика ставит новые доктринальные и конкретно-юридические вопросы, требует более глубокого изучения выдвигаемых на передний план конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в ходе организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Внимание диссертанта при этом сосредоточено на отграничении отношений, регулируемых муниципальным правом, от смежных общественных отношений.
Предметом исследования являются проблемы конституционно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.
Целью исследования является определение принципов и закономерностей нормативного правового регулирования местного самоуправления как института, относящегося к основам конституционного строя России. В рамках поставленной цели в диссертационной работе решаются следующие задачи:
проанализировать конституционную природу российского местного самоуправления и его место в системе механизмов социального самоуправления;
выявить реальную функцию местного самоуправления в сегодняшнем российском обществе и степень влияния этой функции на правовой статус местного самоуправления;
исследовать проблему активизации гражданского участия в решении вопросов местного значения и определить основные причины отказа граждан от реализации своего права на участие в осуществлении местного самоуправления;
определить правовое содержание деятельности, именуемой территориальным общественным самоуправлением, и предложить общие подходы к правовому регулированию этой деятельности;
на основе предшествующего анализа социальных характеристик местного самоуправления выявить круг общественных отношений, составляющих предмет регулирования муниципального права Российской Федерации;
предложить систему характеристик юридического режима муниципального права и проанализировать тенденции его изменения;
исследовать место муниципального права в системе права и проблему разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей российского права;
проанализировать структуру источников муниципального права и особенности каждого вида источников, дать рекомендации по разграничению предметов регулирования источников муниципального права;
сформулировать предложения, направленные на совершенствование правовой базы российского местного самоуправления, согласование доктрины, нормативной основы и практики местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили методы, общепринятые в общественных науках, в частности, диалектический метод, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, системный, функциональный методы, а также специальные методы правовой науки: формально-юридического, структурного и сравнительно-правового анализа, сопоставления доктрины, нормы права и практики правоприменения. Диссертантом использованы данные социологической науки, а также некоторые приемы точных наук, в частности, отдельные положения теории автоматического управления и теории устойчивости. Эмпирическую и источниковедческую базу исследования составили Конституция РФ, акты законодательства и правоприменения, судебная практика, а также источники международного и зарубежного права.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является комплексным исследованием общетеоретических и практических проблем организации и осуществления российского местного самоуправления, раскрывающим основные черты его конституционно-правового статуса в сегодняшней действительности. На основе выработанных диссертантом подходов, выявленных критериев и условий в работе предложена новационная целостная система характеристик муниципального права Российской Федерации. Указанная система выведена не столько дедуктивно - из более общей доктрины или правовой догмы, сколько индуктивно - на основе анализа реально складывающихся общественных отношений, практики их нормативного правового регулирования, тенденций развития позитивного права и правоприменения.
Диссертантом впервые проведен подробный анализ разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей системы российского права, позволивший уточнить методологию регулирования различных общественных отношений, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления. В результате исследования системы источников муниципального права сделан ряд научных выводов, имеющих значение для теории и практики российского местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Местное самоуправление обладает собственными полномочиями, в пределах которых оно действует самостоятельно, не в силу каких-либо естественных (суверенных) прав, а в силу провозглашения государством соответствующего конституционного принципа. Вместе с тем закрепление принципов местного самоуправления на уровне федеральной Конституции должно играть роль самоограничения для суверенной государственной власти, поскольку эти принципы не должны изменяться иначе как путем внесения изменений в Конституцию.
2. В правовой системе Российской Федерации необходимо закрепить механизмы, которые обеспечат: устойчивость и стабильность муниципальной власти; её эффективность (т.е. способность качественно и своевременно исполнять социальные обязанности); формирование этой власти путем свободного и осознанного волеизъявления населения; максимально возможное совпадение интересов муниципальной власти и интересов большинства населения; реальную подконтрольность муниципальной власти населению и невозможность злоупотребления этой властью в ущерб населению; информационную открытость действий и решений муниципальной власти, понятность для населения их содержания.
3. Местное самоуправление может рассматриваться как публичное социальное самоуправление. Суть этого самоуправления состоит не в совпадении субъекта и объекта управления, а в способности объекта управления (волевых действий граждан и их коллективов) влиять на субъект управления (органы и должностных лиц, их действия и решения), обеспечивая этим соответствие процесса управления интересам населения. Раздельное рассмотрение субъекта и объекта управления предопределено важнейшей задачей - выбора необходимой глубины обратной связи, т.е. нахождения оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное совпадение воли органов власти и интересов населения) и устойчивость самоуправляемой системы (способность надлежащим образом выполнять свои функции в условиях меняющихся внешних воздействий).
4. По объективным причинам эгалитаристская идея социального выравнивания сегодня в гораздо большей степени востребована российским населением, чем либеральные концепции самоуправления. Реальная функция российского местного самоуправления состоит в предоставлении местными органами власти необходимых населению социальных услуг, нормируемых и дотируемых центральной государственной властью. Деятельность органов местного самоуправления является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства, на практике решение вопросов местного значения не может быть искусственно вырвано из этой единой политики. Социальная функция муниципальной власти неизбежно становится важнейшей детерминантой правового статуса местного самоуправления в Российской Федерации.
5. Активизация муниципальной демократии станет реальностью только тогда, когда у населения появится серьезная мотивация личного участия в решении вопросов местного значения. Выделяются четыре причины отказа граждан от участия в осуществлении местного самоуправления: а) социальная: муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан; б)асоциально-экономическая: реальная роль соответствующего института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению; в) политико-правовая: дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности; г) конституционно-правовая: несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность.
6. Территориальное общественное самоуправление - это комплексное понятие, объединяющее деятельность по участию в публичном самоуправлении и деятельность по осуществлению гражданского самоуправления. Объединяющим моментом служит то, что оба указанных вида деятельности осуществляются одними и теми же субъектами: собраниями граждан, конференциями, органами территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление в России не получило качественной и стабильной правовой базы, поэтому, несмотря на усилия энтузиастов, оно остается недостаточно эффективным. Необходимо более точно определить, во-первых, гражданско-правовой статус органа территориального общественного самоуправления, а во-вторых, место данной формы объединений граждан в системе отношений муниципальной власти.
7. Допустимо говорить о муниципальном праве в узком и широком смысловых значениях. Муниципальное право в узком смысловом значении (собственно муниципальное право) - это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих организацию местного самоуправления. Муниципальное право в широком смысловом значении (т.н. комплексная отрасль муниципального права) - это объединение муниципального права, понимаемого в узком значении, с базовыми и локальными межотраслевыми институтами. Вопрос о правомерности выделения в системе российского права указанной комплексной отрасли можно свести к проблеме целесообразности объединения собственно муниципального права с соответствующими межотраслевыми институтами.
8. Рассматривать российское муниципальное право в широком смысловом значении (как комплексное образование) целесообразно лишь в рамках соответствующей учебной дисциплины в целях получения комплексных знаний о правовых положениях, регулирующих деятельность по решению вопросов местного значения. В тех же случаях, когда муниципальное право рассматривается как элемент системы российского права, когда значимыми вопросами являются разграничение предметов регулирования различных отраслей права, выбор методологии правового регулирования, определение иерархии норм и разрешение возникающих коллизий, целесообразно рассматривать муниципальное право в узком смысловом значении, т.е. без включения в него норм иных отраслей права и межотраслевых институтов.
9. Основной характеристикой предмета регулирования муниципального права является устройство публичной власти на местном уровне. Именно эта характеристика задает специфику муниципально-правового режима и обусловливает обособление муниципально-правовых отношений от смежных общественных отношений. Муниципально-правовые отношения - это отношения по поводу осуществления муниципальной власти и некоторые другие, тесно связанные с ними отношения. Сформулированы восемь групп отношений, составляющих предмет регулирования отечественного муниципального права.
10. Развитие местного самоуправления сопровождается формированием специфического муниципально-правового режима, включающего в себя основные принципы регулирования, а также содержательные и специально-юридические характеристики воздействия на муниципальные правоотношения. Этот режим не заимствуется из иных структурных частей права, он имеет конституционно-правовую природу и отражает особое положение местного самоуправления в системе публично-властных отношений.
11. Разграничение муниципальных и административных правоотношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, является важной практической задачей. Эти отношения имеют тесную связь, однако используемые при их регулировании правовые режимы должны качественно различаться. Характерной особенностью административных правоотношений в процессе муниципального управления является их производность от муниципальных правоотношений, вторичность по отношению к ним.
Отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, возникающие при передаче и исполнении отдельных государственных полномочий, нельзя свести лишь к административным правоотношениям. Они имеют в первую очередь конституционно-правовой характер, что проявляется в особых требованиях к их построению и в установленных для органов местного самоуправления конституционных гарантиях.
12. Бюджетно-правовые отношения играют при осуществлении местного самоуправления собственную исключительную роль и не сливаются с муниципально-правовыми отношениями. Разграничение норм муниципального права и норм бюджетного права на практике выступает необходимым условием определения иерархии правовых норм и разрешения коллизий.
Идеология бюджетного детерминизма проявляется в придании нормам бюджетного права не присущего их природе приоритета над иными правовыми нормами. Между тем задача эффективного использования бюджетных ресурсов не может быть решена исключительно методами бюджетно-правового регулирования. Глобально эта задача решается на основе реализации идей народовластия, посредством конституционно-правового регулирования, обеспечивающего демократическое устройство публичной власти каждого уровня.
13. Налоговые полномочия органов местного самоуправления производны от налоговых полномочий государства. Налоговые правоотношения являются обеспечительными по отношению к муниципальным правоотношениям, поскольку они служат обеспечению финансовой базы местного самоуправления. Вместе с тем налоговые правоотношения, возникающие в системе местного самоуправления, не производны от муниципальных отношений, их содержание определяется в первую очередь общими конституционными принципами налогообложения.
Институт самообложения граждан в том виде, в каком он закреплен в действующем федеральном законодательстве, не находит применения на практике, поскольку несет в себе эклектическое сочетание приемов гражданского, бюджетного и муниципального права.
14. Разграничение муниципальных и гражданских правоотношений при осуществлении местного самоуправления - задача юридической теории, от решения которой зависит правильный выбор публично-правовых или частно-правовых методов регулирования имущественных и денежных отношений в соответствующей сфере. При регулировании участия органов местного самоуправления в гражданском обороте необходимо четко разделять их публично-правовой и гражданско-правовой статусы, не смешивая властные полномочия и гражданские права. Выбор формы юридического лица для органа местного самоуправления не затрагивает материального содержания его властных полномочий и поэтому не должен изменять его муниципально-правовую характеристику.
15. Международное право выполняет сегодня две функции по отношению к российскому местному самоуправлению: а) международные соглашения могут являться источниками муниципального права в юридическом значении этого понятия; б) международные стандарты муниципальной демократии служат ориентиром для правовой идеологии и сдерживающим фактором, препятствующим свертыванию местного самоуправления, отказу политической элиты от демократических форм организации местной власти.
16. Многоаспектная регламентация местного самоуправления в Конституции РФ отражает генезис этого социального института - введенного сверху, конструируемого с использованием международных правовых стандартов. Однако, как и в других современных государствах, именно законы должны наполнить понятие местное самоуправление реальным содержанием через определение прав и обязанностей муниципальной власти в конкретных сферах общественных отношений, четко очертить границы соответствующей властной деятельности.
17. Акты Конституционного Суда РФ занимают особое место в системе источников муниципального права. Правовые позиции Конституционного Суда можно классифицировать по выполняемой ими функции: интерпретация положений Конституции РФ, выявление конституционного смысла норм законов, судебное правотворчество. Формулируемые Судом новые правовые предписания в свою очередь можно классифицировать по степени определенности формулируемого правила: обобщенные правовые принципы и конкретизированные предписания; по форме выражения предписания: запреты, позитивные обязывания, подтверждения прав.
18. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации является главным по значению, комплексным, системообразующим источником муниципального права России и имеет кодифицирующий характер, что выражается, в частности, в исключительности его предмета регулирования. Вместе с тем данный Федеральный закон не является источником только муниципального права, он может включать в себя также нормы иных структурных элементов системы права.
19. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации крайне сузил предметы регулирования законов субъектов Федерации в соответствующей сфере, фактически лишил региональных законодателей возможности влиять на организацию муниципальной власти. При этом в ряде случаев указанный Федеральный закон допускает необоснованную подмену органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации. Такой подход отражает непоследовательность центральной власти, отход от конституционной доктрины местного самоуправления.
20. В коррекции правового института устава муниципального образования можно усмотреть две тенденции противоположного содержания. Первая тенденция формально предполагает повышение значимости уставов в системе источников права, что выражается в новых требованиях к процедуре их принятия и провозглашении высшей юридической силы устава в системе муниципальных правовых актов. Однако реальная роль устава муниципального образования определяется не тезисами о его учредительном или кодифицирующем характере, а перечнем вопросов, составляющих исключительный предмет его регулирования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации сократил указанный перечень и, таким образом, снизил значение устава в системе источников муниципального права, в этом проявляется вторая тенденция - сущностная, а не формальная.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в получении новых научных знаний о конституционно-правовом статусе местного самоуправления в Российской Федерации. В диссертации выявлены и обобщены на теоретическом уровне важные аспекты практики отечественного муниципального строительства. Предложенные научные подходы углубляют и уточняют роль муниципального права в регулировании общественных отношений, его реальное место в системе российского права. Наряду с общими положениями, в диссертации сформулирован ряд конкретных предложений и выводов, имеющих значение для совершенствования отдельных институтов муниципального права России.
Практическая значимость диссертационного исследования, апробация и внедрение его результатов. Положения и выводы диссертации предназначены для решения научно-практических проблем нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, могут использоваться законодательными и правоприменительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Кроме того, результаты диссертации могут найти применение в учебном процессе.
Отдельные результаты исследования докладывались автором на парламентских слушаниях и научно-практических совещаниях, проводимых в 2002 - 2007 годах профильными Комитетами Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Автор входил в качестве эксперта в состав рабочей группы Президиума Госсовета РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, был одним из разработчиков Федерального закона от 31 декабря 2005 г. №а199-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий.
В рамках методической работы по заказу Минэкономразвития России и Минрегиона России диссертантом было разработано три модельных закона субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, рекомендованных региональным законодателям, два модельных положения муниципального образования, рекомендованных органам местного самоуправления, а также научно-практический комментарий к ряду статей Федерального закона от 6 октября 2003аг. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Предложенные автором научные подходы и формулировки использовались органами государственной власти при подготовке отдельных подзаконных актов и рекомендаций, в частности, рекомендаций Минюста России, касающихся государственной регистрации уставов муниципальных образований. По заказу Правительства Москвы автором были подготовлены научно-методические и аналитические документы, предусмотренные Городской целевой программой государственной поддержки развития местного самоуправления.
Предложения автора по совершенствованию правовой базы местного самоуправления высказывались им на сессиях Конгресса муниципальных образований РФ, собраниях Ассоциации малых и средних городов России. Автором читались учебные курсы в рамках программы интенсивного обучения глав муниципальных образований, депутатов и муниципальных служащих. Полученные автором научные результаты использовались им при разработке проектов уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований.
Основные положения диссертации опубликованы в научных работах автора. Результаты исследования докладывались диссертантом на ежегодных научных конференциях, проводимых на юридическом факультете МГУ им.аМ.В. Ломоносова в 2001 - 2007 годах, а также на иных научных совещаниях. Диссертация прошла обсуждение и рецензирование на кафедре конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих девятнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, показывается степень ее научной разработанности, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, его методологическая основа, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводится информация об апробации и внедрении результатов диссертационного исследования.
Глава 1 Местное самоуправление как социальный институт и объект правового регулирования посвящена анализу местного самоуправления как института, относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации, и выявлению наиболее значимых аспектов его организации и осуществления, подлежащих регулированию конституционным правом.
В з 1.1 О правовой природе современного российского местного самоуправления обосновывается, что избранная в России на современном этапе доктрина устройства местных органов власти не может быть объявлена заблуждением. Она основана на двух важнейших императивах - обеспечения децентрализации публичной власти и расширения ее демократических начал. Воплощение в жизнь этих принципов остается актуальной задачей. Вместе с тем местное самоуправление в современной России не является каким-то исключением из мировой практики, оно имеет, безусловно, государственную природу, что подтверждается как его генезисом, так и фактической ролью этого института в социальной действительности. В ходе реформ государство именно признало некоторые фактически имевшиеся отношения и явления, существование которых в советский период отрицалось, а то и запрещалось официальной юриспруденцией (частная собственность, частное предпринимательство и т.п.). Однако совершенно иным было становление местного самоуправления. Никаких муниципальных отношений, складывающихся независимо от воли государства и лишь признаваемых им, ни до начала реформы, ни в ее ходе не наблюдалось. Трансформация местных органов государственной власти в органы местного самоуправления осуществлялась постепенно, путем изменения законодательства. В диссертации показано, что этот процесс был во многом непоследователен, отражал в себе многочисленные издержки проводимых преобразований и до сих пор не вполне завершен.
Другой предпосылкой конституционной реформы местной власти было стремление заимствовать положительно зарекомендовавший себя зарубежный опыт, ввести российские муниципальные институты в лоно европейской цивилизации. Статья 12 Конституции РФ 1993 г. отражала не признание государством лестественно возникшего местного самоуправления, а требование статьиа2 Европейской хартии местного самоуправления о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства. Российская Конституция признала демократически организованное местное самоуправление необходимым институтом народовластия, обязательным элементом государственного механизма.
Взгляд на российское местное самоуправление как на самоорганизацию населения, имеющую общественную природу, привлекателен и даже романтичен. Кроме того, на его основе авторы нередко формулируют конкретные юридические идеи, направленные на защиту прав местного самоуправления, его самостоятельности, демократических принципов организации муниципальной власти. Однако наивно полагать, что признание местного самоуправления на уровне Конституции государства уже является достаточной гарантией муниципальной демократии, что местное самоуправление обладает в силу этого некими естественными правами, которые органы государственной власти при всем их желании не способны изъять, отменить, ограничить. В диссертации показано, что Конституция РФ, по сути, содержит не сами гарантии местного самоуправления, а лишь обращенное к органам государственной власти требование создать такие гарантии и обеспечить их соблюдение. Воздействие конституционных норм на социальную действительность будет реальным только тогда, когда законы будут устанавливать эффективные механизмы их реализации, когда государственные должностные лица, от воли которых зависит политика в отношении местного самоуправления, будут искать способы воплощения в жизнь демократического потенциала указанных норм, а не пути их обхода, легального преодоления конституционных предписаний.
Анализируя взгляды на местное самоуправление представителей различных правовых школ, диссертант обосновывает вывод о том, что поиск у местных сообществ неких естественных прав, не проистекающих из воли государства, - это реакция общественной мысли на шатания государственной политики, на попытки отменить или выхолостить муниципальную демократию. С.А. Авакьян верно отмечает, что идея местного самоуправления родилась как сочетание романтизма и отчаянной попытки оградить интересы местного населения от государственной бюрократии1. Доводы об общественной природе сегодняшнего российского местного самоуправления выполняют определенную идеологическую функцию, обосновывая необходимость защиты его прав, однако при этом они неизбежно ведут к разрыву между теорией и действительностью.
Провозглашение в конституционной доктрине местного самоуправления самостоятельным и действующим под свою ответственность не означает отрицания его государственной природы и публично-властного характера. Государство, выражающее волю народа Российской Федерации, является источником муниципальной власти, а население муниципального образования делегирует эту власть органам и должностным лицам местного самоуправления, приобретающим право выступать от лица муниципального образования. Попытки государства предоставить муниципально-властные полномочия конкретным органам и должностным лицам в обход населения (прямое назначение должностных лиц местного самоуправления государственными должностными лицами) или ограничить свободу выбора населения или его представителей (предложение кандидатур на муниципальные должности государственными должностными лицами или по согласованию с ними и т.п.) - разрушают схему местного самоуправления.
Основная задача отечественной муниципально-правовой науки видится диссертанту в том, чтобы предложить правовые решения, обеспечивающие демократическую организацию муниципальной власти. В диссертации определены цели и конкретные направления принятия таких правовых решений.
В з 1.2 Местное самоуправление как вид социального самоуправления анализируется распространенный в литературе тезис о совпадении субъекта и объекта управления как главном отличии местного самоуправления от государственной власти и доказывается его несостоятельность. Во-первых, решение вопросов местного значения осуществляется преимущественно органами местного самоуправления, а не населением в формах прямой демократии. Во-вторых, различиями между интересами населения, избранных им выборных лиц местного самоуправления и профессионального аппарата муниципальных управленцев пренебрегать никак нельзя. Население муниципального образования и наделенные властными полномочиями должностные лица местного самоуправления - это разные субъекты общественных отношений. Практика показывает, что их интересы могут оказываться порой диаметрально противоположными. Безответственность, коррупция, беззаконие и пренебрежение правами граждан нЦ всё это пока еще достаточно часто встречается на муниципальном уровне власти. Внешне красивая идея о совпадении субъекта и объекта в системе местного самоуправления на деле уводит теорию от проблемы обеспечения реальной подконтрольности муниципально-властных институтов населению. Ведь допущение указанного совпадения создает опасную иллюзию, что конфликта интересов населения и муниципального управленческого аппарата не может быть в принципе.
Самоуправление предполагает не совпадение субъекта и объекта управления, а возможность управляемого элемента оказывать обратное воздействие на управляющий элемент. Суть самоуправления состоит в способности объекта управления (волевых действий граждан и их коллективов) влиять на субъект управления (органы и должностных лиц, их действия и решения), обеспечивая этим соответствие процесса управления интересам населения. Раздельное рассмотрение субъекта и объекта управления предопределено важной задачей - выбора необходимой глубины обратной связи, т.е. нахождения оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное совпадение воли органов власти и интересов населения) и устойчивость самоуправляемой системы (способность с должным качеством выполнять свои функции в условиях меняющихся внешних воздействий). Принцип выборности предопределяет глубину главной обратной связи в системе муниципальной власти и задает качество самоуправления. Чем большую роль играет в муниципальном образовании институт свободных демократических выборов, тем глубже обратная связь в системе, тем весомее возможность населения оказывать воздействие на муниципальное управление. Однако возрастание роли указанного института непременно усложняет систему и влечет снижение запаса ее устойчивости.
Специфика самоуправления на муниципальном уровне заключается в возможности использования таких инструментов демократии, как собрания и конференции граждан, публичные слушания, опросы, петиции, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление. Эти демократические механизмы служат вспомогательными обратными связями в системе, позволяющими улучшить характеристики управления без риска потери устойчивости (нереализация населением соответствующих прав не препятствует нормальному функционированию органов местного самоуправления). Принципиальным моментом является то, что они не могут заменить главной обратной связи в системе самоуправления - выборного начала.
Как показано в диссертации, аристократическая доктрина самоуправления уступала место своей демократической альтернативе постепенно, по ходу общественного развития. Сегодня децентрализация публичной власти диктуется качественно иными причинами, чем 100 - 200 лет назад. Кардинальное развитие транспорта, средств связи, информационно-коммуникационных технологий устраняет преграды, прежде делавшие принципиально невозможным управление всеми процессами в крупном государстве из центра. В современных государствах местное самоуправление является не инфраструктурной потребностью механизма социального управления, а одним из обязательных условий демократической организации публичной власти. Лишь демократическое местное самоуправление способно быть эффективным, т.е. адекватно выражать потребности населения и оптимальным образом обеспечивать их удовлетворение. Анализируя проблемы институциональной организации местного самоуправления с позиций теории управления и теории устойчивости, диссертант формулирует предложения по совершенствованию действующего российского законодательства.
В з 1.3 Социальная функция местного самоуправления как детерминанта его правового статуса показано, что конституционный принцип социального государства находит конкретное выражение в законодательно закрепляемых механизмах государственного нормирования и дотирования социальных услуг, оказываемых населению муниципалитетами. В шкале конституционных ценностей указанный принцип превалирует над принципом самоуправления, о чем убедительно свидетельствуют и законодательство, и практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации2. Решение вопросов местного значения сегодня является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства. При определении необходимого уровня социальных гарантий для всего населения и отдельных категорий граждан государство берет в расчет социальные услуги, предоставляемые не только федеральными и региональными государственными органами, но и органами местного самоуправления. Социальная политика муниципалитетов скоординирована с социальной политикой государственной власти.
Решение вопросов местного значения сегодня не может быть искусственно вычленено из общей социальной политики государства. И это является общей для многих стран тенденцией. Печальной особенностью Российской Федерации является несамодостаточность большинства ее территорий, что качественно усугубляет противоречие между идеями социального выравнивания и самоуправления. Наше государство и его граждане живут за счет проедания стратегического потенциала, в частности, за счет экспорта энергоносителей и иных невозобновимых природных ресурсов. Сегодня без полученных таким путем финансовых средств общество не может себя прокормить, обустроить территорию проживания, решить коммунальные проблемы, обеспечить каждому своему члену необходимый социальный прожиточный минимум. Во многих странах центральная государственная власть стремится сократить долю собственных доходов муниципалитетов, чтобы держать под своим контролем предоставление субсидий. Так, в современной Германии подобное ограничение финансовой автономии называют политикой золотой узды. В России лузда оказывается гораздо более крепкой: значительная часть муниципальных образований, даже обладая широкой финансовой автономией, не смогла бы обеспечить свое устойчивое существование.
В диссертации обосновывается вывод о том, что решать социальные проблемы российского местного самоуправления необходимо на конституционной основе, правильно разграничивая публичное и частное, предметы ведения муниципальной власти и гражданского общества, методы муниципально-властного и гражданско-правового регулирования, обеспечивая баланс принципов социального государства и самостоятельности органов местного самоуправления, опираясь на такие ценности, как единство экономического пространства, свобода экономической деятельности, народовластие, права и свободы человека и гражданина.
В з 1.4 Проблемы участия граждан в осуществлении местного самоуправления отмечается, что активизация муниципальной демократии станет реальностью только тогда, когда у населения появится серьезная мотивация личного участия в решении вопросов местного значения. Анализируются причины отказа граждан от участия в осуществлении местного самоуправления.
Первая причина является социальной: муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан. Нередко человек вне территории муниципального образования, где он зарегистрирован по месту жительства, осуществляет трудовую или иную экономическую деятельность, дающую доход его семье и потому имеющую для него первостепенную значимость, потребляет те или иные социальные блага, проводит досуг и т.д. В современном мире привязка интересов гражданина к месту его жительства отличается качественно иными характеристиками, чем в общинах прошлого.
Вторая причина социально-экономическая: реальная роль соответствующего института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению. Будут или не будут осуществлены те или иные расходы из местного бюджета - налоговое бремя, лежащее на жителях муниципального образования, от этого не изменится. Как показано в диссертации, механизмы муниципальной демократии зачастую не выступают средством нахождения баланса интересов различных слоев населения соответствующей территории.
Третья причина политико-правовая: дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности. Развитие российского местного самоуправления, накопление опыта его организации и осуществления, по мнению диссертанта, должно было сопровождаться постепенным расширением властных прерогатив органов местного самоуправления, дополнением федерального законодательства положениями, предусматривающими новые полномочия муниципальной власти, необходимые для эффективного решения вопросов местного значения. Однако этого не происходило. Как верно отмечает И.И.аОвчинников, перечень муниципальных задач зачастую не имеет отношения к власти народа, которую согласно Конституции должны осуществлять органы местного самоуправления3. В диссертации приводятся примеры из практики, демонстрирующие явную недостаточность имеющихся у органов местного самоуправления прав. Безвластие органов местного самоуправления лишает население интереса к вопросам их организации, формирования и деятельности.
Четвертая причина конституционно-правовая: несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность. Важную роль при обеспечении включенности граждан в процесс осуществления публичной власти играет качество законодательства, регулирующего формы непосредственного народовластия. В диссертации даются предложения по совершенствованию нормативной основы муниципальной демократии. Делается вывод о том, что если граждане почувствуют реальную заинтересованность в местном самоуправлении, если соответствующий социальный институт обретет необходимую стабильность, в том числе финансовую и компетенционную, то может достаточно быстро вырасти активность населения, развиться позитивный опыт его участия в осуществлении муниципальной власти.
В з 1.5 Территориальное общественное самоуправление как правовое явление анализируется институт, занимающий особое место в системе российского местного самоуправления. По мнению диссертанта, этот институт не свидетельствует о наличия в муниципальном праве частных начал и не подтверждает слияния на местном уровне публичной власти и общественной самодеятельности. Территориальное общественное самоуправление (ТОС) предлагается рассматривать как комплексное понятие, объединяющее деятельность по участию в публичном самоуправлении и деятельность по осуществлению гражданского самоуправления. Объединяющим моментом служит то, что оба указанных вида деятельности осуществляются одними и теми же субъектами: собраниями граждан, конференциями, органами ТОС. Эти органы являются специфической формой объединений граждан, следует приветствовать их включение в механизм осуществления местного самоуправления, реальный учет выражаемого ими мнения при принятии публично-властных решений. Однако само участие гражданина в общественном самоуправлении остается делом добровольным. Какие-либо права граждан не могут вопреки их воле делегироваться органам ТОС.
В диссертации проводится подробный анализ развития нормативной основы и практики территориального общественного самоуправления. Делается вывод, что федеральное законодательство допускает возможность участия населения в осуществлении местного самоуправления через систему ТОС, однако не гарантирует в полной мере эту возможность. Законодатель должен был, во-первых, установить гражданско-правовой статус органа ТОС, т.е. организационно-правовую форму юридического лица, рамки его гражданской правоспособности, особенности участия в гражданском обороте, а во-вторых, определить место данной формы объединений граждан в системе отношений муниципальной власти, т.е. набор механизмов, которые позволяют органу ТОС реально влиять на принятие правовых решений, участвовать в осуществлении муниципальной власти. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не смог системно и непротиворечиво решить эти вопросы, поэтому его статья 27 нуждается в коррекции.
Диссертант делает вывод о том, что институт территориального общественного самоуправления должен получить возможность дальнейшего развития, причем не только за счет усилий энтузиастов-практиков на местах, но и стараниями законодателя. Представляется возможным закрепление на уровне закона нескольких типовых моделей организации общественного самоуправления, а также дополнительных полномочий органов ТОС в сфере взаимодействия с муниципальной властью. Необходимо предусмотреть особенности участия данных органов в отношениях, связанных с исполнением муниципального заказа.
Глава 2 Муниципальное право как составная часть российского права посвящена исследованию основных характеристик муниципального права Российской Федерации. Это исследование опирается на результаты анализа, проведенного в предшествующей главе диссертации, и позволяет диссертанту предложить свое видение предмета муниципального права, его специфического режима, места в системе права.
В з 2.1 Место муниципального права в системе российского права: идеи и практика проводится обзор различных подходов к проблеме идентификации муниципального права в системе права и дается оценка соответствия предлагаемых теоретических схем данным практики. Диссертант не может признать муниципальное право фундаментальной, предметно однородной отраслью права. Он также не может признать его всего лишь отраслью законодательства, механически объединяющей нормы различных отраслей права, относящиеся к местному самоуправлению.
В диссертации отмечается, что идея самостоятельной комплексной отрасли муниципального права, нашедшая широкое признание среди ученых, специализирующихся в этой сфере, благотворно влияла на развитие правовых основ местного самоуправления на этапе их становления. Эта идея требовала развития нормативной базы местного самоуправления и качественного расширения муниципальной демократии. Однако оправданность интегрирования норм и институтов различных отраслей права в комплексную отрасль муниципального права должна доказываться практикой нормотворчества и правоприменения. Пока же наличие таких доказательств неочевидно.
Более того, смешение предметов и методов регулирования различных отраслей права под флагом комплексности иногда лишь вносит путаницу в теорию и практику. Такой вывод подтверждается в диссертации многочисленными примерами. Так, некорректное использование гражданско-правового метода для регулирования бюджетных (т.е. публичных) правоотношений обосновывалось тем, что на уровне местного самоуправления нормы различных отраслей права сливаются во вторичное комплексное образование, что якобы оправдывает смешение методов регулирования. Как справедливо указывает В.И.аВасильев, включение в состав муниципального права других отраслей законодательства может только навредить сложившейся и оправдавшей себя на практике российской системе права и законодательства, размывая и без того не очень четкие границы муниципального права4.
Складывающиеся на практике отношения зачастую имеют комплексный характер, т.е. регулируются одновременно нормами разных отраслей права. Например, суд, разрешая спор по поводу земельного участка, может применить наряду с нормами земельного права также нормы гражданского права (при оценке сделки с земельным участком), семейного права (при отнесении земельного участка к имуществу супругов), муниципального права (при проверке правомерности издания акта органа местного самоуправления о выделении земельного участка) и т.п. Однако из этого вовсе не следует, что все соответствующие нормы права должны сливаться в некое интегрированное образование. Комплексный характер возникающих правоотношений в подобных случаях не является признаком комплексности позитивного права.
В деятельности органов местного самоуправления применяются нормы гражданского, административного, земельного, финансового, семейного и иных отраслей права. Однако, как показано в диссертации, оправданность объединения этих норм с нормами муниципального права не находит обоснования. Муниципальное право имеет свой собственный предмет регулирования, свои характеристики, а не составляется из норм различных однородных отраслей права как вторичное образование. Это подтверждается специфичностью задач правового регулирования организации местного самоуправления, решаемых именно в рамках муниципального права, и содержательными особенностями этих решений.
В з 2.2 Муниципальное право в узком и широком смысловых значениях отмечается, что многие правоведы, поддерживающие идею самостоятельной комплексной отрасли муниципального права, вместе с тем признают допустимой постановку вопроса о муниципальном праве как подотрасли конституционного права, делят нормы муниципального права на собственные и производные от норм других отраслей права. Диссертант делает вывод о том, что рассмотрение российского муниципального права в узком смысловом значении (т.е.абез включения в него норм иных отраслей права) сегодня не только допустимо, но и целесообразно с позиций важной для практики задачи - четкого разграничения предметов регулирования различных отраслей права.
Характерной особенностью реформы местной власти было ее осуществление сверху. Имело место не санкционирование правом самостоятельно складывающихся муниципальных отношений, а развитие этих отношений в силу изменения законодательства. Превращение отечественного государственного права в конституционное право, а также признание местного самоуправления самостоятельной формой народовластия привели к объективированию российского муниципального права. Как отмечает С.А. Авакьян, нормы конституционного права, обращенные к местному самоуправлению, стали называть муниципальным правом5. Муниципальное право появилось в первую очередь как подотрасль конституционного права, а не как интегральная сумма норм многих отраслей.
В системе права наряду с отраслями и входящими в них отраслевыми правовыми институтами принято выделять также межотраслевые (т.н. комплексные, пограничные) правовые институты. Они объединяют нормы разных отраслей права, которые совместно регулируют возникающие на практике отношения. Существование таких правовых институтов обусловлено тем, что значительная часть реальных общественных отношений одновременно подпадает под действие норм разных предметно однородных отраслей права. Как показано в диссертации, объединение муниципального права в узком смысловом значении с базовыми и локальными межотраслевыми институтами, в образовании которых оно участвует, даст нам ту самую описанную в большинстве сегодняшних учебников комплексную отрасль муниципального права (т.е. муниципальное право в широком смысловом значении). Вопрос о том, насколько оправданно рассмотрение муниципального права в качестве комплексной отрасли российского права, по мнению диссертанта, можно свести к другому вопросу: является ли обоснованным и полезным для практики объединение муниципального права в узком смысловом значении с соответствующими межотраслевыми институтами?
Как отмечает С.В. Поленина, л"пограничный" правовой институт может развиваться в нескольких направлениях. Возможен вариант, когда он будет развиваться преимущественно как институт "материнской" отрасли права. В этом случае привнесенные черты другой смежной однородной отрасли права будут занимать все меньший удельный вес в регламентации данных отношений и постепенно институт утратит свой комплексный характер. Возможно и прямо противоположное явление, когда по мере развития "пограничного" отношения число заимствованных черт будет неуклонно увеличиваться, а сам институт начнет "специализироваться" в качестве института смежной отрасли6. Идея самостоятельной комплексной отрасли российского муниципального права - считает диссертант - появилась на основе предположения о том, что по мере развития местного самоуправления совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих его организацию, будет притягивать к себе смежные межотраслевые институты; нормы муниципального права будут играть в этих институтах решающее значение; интегрированные в муниципальное право нормы различных однородных отраслей права приобретут особые качества, своего рода муниципальную окраску. Осознанно или интуитивно, но именно эта гипотеза легла в основу концепции, взятой на вооружение правоведами-муниципалистами. Сделать вывод о том, в какой степени она выдерживает проверку временем, насколько соответствует потребностям практики, сегодня можно не путем дедуктивных рассуждений, а посредством конкретно-юридического анализа примыкающих к муниципальному праву межотраслевых институтов.
Проведенный в диссертации анализ межотраслевых институтов, включающих в себя нормы муниципального права, (муниципальная собственность, местный бюджет, муниципальный заказ, муниципальная служба и др.) показал, что тенденция их поглощения муниципальным правом сегодня отсутствует. Более того, отчетливо видна противоположная тенденция: нормы муниципального права играют всё менее значимую роль в этих институтах, они не накладывают существенного отпечатка на нормы смежных отраслей права. Нормы гражданского, финансового, административного, земельного права, входящие в соответствующие межотраслевые институты, не претерпевают качественных изменений, не приобретают муниципальной окраски.
Делается вывод о том, что рассматривать российское муниципальное право в широком смысловом значении (как комплексное образование) целесообразно лишь в рамках соответствующей учебной дисциплины. Такой подход будет давать комплексные знания о местном самоуправлении, его организации, компетенции, проблемах. В тех же случаях, когда муниципальное право рассматривается как элемент системы российского права, когда значимыми вопросами являются разграничение предметов регулирования различных отраслей права, выбор методологии правового регулирования, определение иерархии норм и разрешение коллизий, целесообразно рассматривать муниципальное право в узком смысловом значении, т.е. без включения в него норм иных отраслей права и межотраслевых институтов. Далее в работе муниципальное право рассматривается только в узком смысловом значении.
В з 2.3 Предмет регулирования муниципального права рассматриваются различные подходы к проблеме определения соответствующего предмета регулирования. Отмечается, что в научной и учебной литературе основанием для выделения муниципального права в системе права зачастую служит не предмет или метод регулирования, а субъект правоотношений. Муниципально-правовыми отношениями считают все отношения с участием тех или иных субъектов местного самоуправления. Между тем такой подход, подменяющий основания правовой классификации, неприемлем даже для комплексных отраслей права. Так, например, предположение о том, что должностные лица местного самоуправления являются субъектами только муниципально-правовых отношений приведет к выводу, что рассмотрение судом уголовного дела по обвинению соответствующего лица в получении взятки осуществляется в рамках муниципально-правовых отношений, а Уголовный кодекс является источником муниципального права. Выделение круга субъектов только муниципально-правовых отношений доводит идею широкого понимания предмета муниципального права до абсурда. При подобном подходе все отношения с участием государства или его органов следовало бы считать только государственно-правовыми отношениями, но не бюджетными, налоговыми, административными, гражданскими, уголовными и др.
По мнению диссертанта, актуальной задачей является нахождение основной характеристики предмета регулирования муниципального права, т.е. того обобщенного критерия, который позволяет отнести общественное отношение к числу муниципальных правоотношений. В качестве такой характеристики предлагается устройство публичной власти на муниципальном уровне. Именно эта характеристика задает специфику муниципально-правового режима и обусловливает обособление муниципально-правовых отношений от смежных отношений. Устройство муниципальной власти является именно тем конкретным, юридически определенным критерием, который не позволяет увлечься непомерным расширением предмета регулирования муниципального права и утратить объективные основания разграничения муниципально-правовых и смежных отношений.
Муниципальное право является публичным правом, поэтому оно регулирует лишь публичное самоуправление, т.е. осуществление населением публичной власти, народовластие на местном уровне. Отдельные элементы гражданского самоуправления могут относиться к предмету регулирования муниципального права лишь в той мере, в какой они связаны с организацией местного самоуправления. Население муниципального образования участвует в муниципально-правовых отношениях в тех случаях, когда оно непосредственно осуществляет местное самоуправление на муниципальных выборах, местном референдуме или наделенном властными полномочиями сходе. Гражданская самодеятельность жителей относится к предмету регулирования муниципального права лишь в тех случаях, когда ее можно рассматривать как форму участия граждан в осуществлении местной власти, т.е. как элемент муниципальной демократии.
Процесс принятия органами и должностными лицами местного самоуправления публично-властных решений регулируется муниципальным правом, при этом содержательная часть их деятельности по принятию и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов, распоряжению муниципальным имуществом, решению иных вопросов местного значения может регулироваться бюджетным, налоговым, гражданским, административным и иными отраслями права, которым незачем сливаться с муниципальным правом или поглощаться им.
Диссертант соглашается с А.Н. Кокотовым в том, что компетенция муниципальных образований в различных сферах жизнедеятельности имеет межотраслевой статус7. При этом он обосновывает свой вывод о том, что в соответствующих межотраслевых институтах к муниципальному праву следует относить лишь те правовые нормы, которые определяют властные полномочия органов местного самоуправления, т.е. затрагивают конституционно-правовые вопросы разграничения компетенции различных уровней публичной власти в Российской Федерации.
Проведенный в диссертации анализ позволил сформулировать перечень отношений, составляющих предмет регулирования отечественного муниципального права. Это отношения: 1) территориальной организации местного самоуправления; 2) его институциональной организации; 3) по определению компетенции муниципальных образований; 4) по формированию органов местного самоуправления и наделения властными полномочиями должностных лиц местного самоуправления; 5) по поводу непосредственного решения населением вопросов местного значения и участия граждан в процессе осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления властной деятельности; 6) связанные с изданием муниципальных правовых актов; 7)авозникающие между органами и должностными лицами местного самоуправления в процессе их муниципально-властной деятельности, а также отношения межмуниципального сотрудничества; 8) возникающие в процессе государственного регулирования местного самоуправления, а также взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления. В диссертации дается развернутая характеристика каждой группе отношений и указываются критерии их отграничения от предметов регулирования иных структурных элементов системы российского права.
В з 2.4 Муниципально-правовой режим делается вывод о том, что этот правовой режим производен от режима конституционного права и может рассматриваться в качестве его составной части, используемой при регулировании организации публичной власти на местном уровне. Муниципально-правовой режим не является механической суммой элементов, заимствованных из различных отраслевых режимов, он имеет свои специфические черты.
Главное место в характеристике муниципально-правового режима занимают основные принципы муниципального права, они оказывают определяющее влияние на иные элементы этого режима. Отступление от принципов муниципального права при конструировании отдельных институтов, используемых для регулирования местного самоуправления, приводит к грубым искажениям муниципально-правового режима. Так, например, в диссертации показано, что внедрение в российское законодательство понятия муниципальный орган, не входящий в структуру органов местного самоуправления приводит к неопределенности юридического статуса соответствующих органов и деформирует основы конституционного строя Российской Федерации.
Положение субъектов муниципально-правовых отношений характеризуется в основном предоставлением жителям социальных прав и возложением на органы местного самоуправления корреспондирующих им обязанностей, относительной самостоятельностью органов местного самоуправления в системе публичной власти и государственными гарантиями местного самоуправления. Сложные взаимоотношения указанных субъектов имеют конституционно-правовой характер и не могут подменяться административной субординацией или сводиться к частно-правовой координации. Правовой статус местного самоуправления характеризуется наличием конституционно гарантированных зон автономии, в которых действует принцип: разрешено всё, что не запрещает закон. В диссертации на конкретных примерах показано, что игнорирование указанных зон автономии, непонимание специфики муниципально-правового режима приводит к ошибкам в судебной и иной правоприменительной практике.
Муниципальному праву присущи диспозитивные начала, однако они не заимствуются из гражданского права, а являются следствием автономии местного самоуправления в государственном механизме. В свое время Г. Еллинек отмечал: сущность диспозитивного права исследована до сих пор почти исключительно лишь по отношению к гражданскому правуЕ Но не подлежит сомнению, что оно существует и в областях публичного права. Только в публичном праве обыкновенно речь идет не о толковании воли частного лица, а о нормировке того, что полезно для всего общества. Во многих случаях решить этот вопрос возможно лишь сообразуясь с индивидуальными условиями. Поэтому публичное право предоставляет часто государственным органам, публичным союзам, союзным государствам полномочия также и в том направлении, что им разрешаются отступления от определенных юридических правил8. Как показано в диссертации, особенности муниципально-правового режима отмечаются в делении норм по степени категоричности правовых предписаний, по этому основанию в муниципальном праве можно выделить нормы: 1) императивные; 2) императивно-вариативные; 3) диспозитивные; 4)арекомендательные. Наблюдаемая в последние годы тенденция изменения в законодательстве соотношения норм, имеющих разную степень категоричности предписания, свидетельствует об изменении режима муниципального права.
Использование федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных правовых актов муниципальных образований для регулирования одних и тех же общественных отношений - специфическая черта муниципально-правового режима. Нормы муниципальных правовых актов зачастую развивают нормы законов, конкретизируют их, образуя с ними единую логическую цепь. Законы, как правило, оставляют муниципальным образованиям определенную свободу в адаптации их положений к местным условиям. Мутация муниципально-правового режима проявляется в нестабильности разграничения предметов регулирования различных источников муниципального права.
Муниципально-правовой режим имеет как содержательные, так и специально-юридические характеристики. Одной из них является понятийный аппарат муниципального права. Наличие собственных понятий и терминов характерно не только для самостоятельных отраслей права, но и для крупных подотраслей. Специфичность понятийного аппарата является свидетельством наличия оригинального правового режима, выражает особенности правового регулирования. Как показано в диссертации, строгость и точность использования понятий, выражающих основные категории местного самоуправления, является необходимым условием соблюдения муниципально-правового режима.
Глава 3 Муниципальное право и иные структурные элементы системы права посвящена исследованию разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей системы российского права.
В з 3.1 Муниципальное право и конституционное право диссертант обосновывает вывод о том, что муниципальное право сегодня следует рассматривать в качестве крупной подотрасли конституционного права Российской Федерации. Доказывается отсутствие объективных оснований для качественного обособления всей системы муниципально-властных отношений от предмета регулирования конституционного права. Нормы муниципального права берут исток в конституционном праве и тесно переплетаются с иными - специализированными - нормами и институтами конституционного права. Источники муниципального права обычно рассматриваются и в качестве источников конституционного права9. Объективно проявляющееся единство целей, функций и методов осуществления государственной и муниципальной власти диктует общие подходы к правовому регулированию соответствующих отношений, что не умаляет значения местного самоуправления и не отрицает его специфики.
В диссертации анализируются перспективы выделения муниципального права в самостоятельную специальную отрасль права. Делается вывод, что для этого необходим ряд условий. Спектр отношений, регулируемых муниципальным правом, должен реально стать шире рамок подотрасли. Арсенал средств муниципально-правового регулирования не должен охватываться традиционными приемами конституционного права. Качественные отличия государственной власти и местного самоуправления должны найти убедительные подтверждения не только в теории, но и на практике. Пока муниципальное право, рассматриваемое обособленно от смежных норм иных отраслей права, не достигло такой зрелости.
Как показывается в диссертации, используемые сегодня в муниципальном праве санкции подтверждают его вхождение в состав конституционного права, этим не исключается некоторая специфика применения конституционно-правовых санкций в муниципальном праве. Конституционный Суд РФ предложил свое видение такой специфики и одновременно подтвердил концептуально общий подход к правовому регулированию отзыва выборных лиц государственной власти и выборных лиц местного самоуправления10. Провозглашение местного самоуправления властью, наиболее приближенной к населению, не приводит на практике к доминированию прямой демократии в арсенале ее средств, решающую роль продолжают играть институты представительной демократии.
В з 3.2 Муниципальное право и административное право отмечается, что местное самоуправление как разновидность публичного управления неизбежно подпадает под регулирование административного права, однако это не предполагает слияния муниципального права и административного права. Муниципальным правом определяются основные параметры местной власти, ее институциональная организация, отношения с государством, обществом, гражданами. Взаимоотношения представительного органа муниципального образования и местной администрации, разграничение их полномочий, система сдержек и противовесов, механизм замещения должности главы и иных должностных лиц местной администрации, вопросы подконтрольности муниципально-властной деятельности населению и его представителям - предмет муниципального права. Вместе с тем в процессе осуществления местного самоуправления возникают и административно-правовые отношения. Исполняя принятые решения, местная администрации осуществляет планирование деятельности своих подразделений, выявляет оперативные задачи и средства их решения, издает распоряжения, руководит деятельностью муниципальных служб и обеспечивает ее координацию, осуществляет контроль, оценивает эффективность результатов работы и т.д.
Как отмечает В.Е. Чиркин, и государственное, и муниципальное управление имеют общие причины возникновения11. Это предопределяет схожесть отношений с участием государственных органов и органов местного самоуправления, составляющих предмет регулирования административного права. Соответствующие отношения строятся на основе власти и подчинения, отражают объективные задачи и закономерности исполнительно-распорядительной деятельности.
Разграничение муниципальных и административных правоотношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, является важной практической задачей. Ее решение не может быть простым, поскольку эти отношения имеют тесную связь. Тем не менее используемые при их регулировании правовые режимы должны качественно различаться. Приемы административного права не могут подменять собой методы конституционно-правового регулирования. Сложная система отношений между гражданами, органами местного самоуправления и государством не может сводиться лишь к исполнительно-распорядительной деятельности. Вывод о том, что муниципально-правовые и административно-правовые отношения сливаются в некий комплексный предмет регулирования, не будет способствовать защите прав местного самоуправления. В диссертации показано, что все последние годы наблюдались попытки государственных органов подчинить себе органы местного самоуправления, урезать их самостоятельность, директивными методами руководить их деятельностью.
Отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, возникающие при передаче и исполнении отдельных государственных полномочий, нельзя свести к административным правоотношениям. Они имеют в первую очередь конституционно-правовой характер, что проявляется в особых требованиях к их построению и в установленных для органов местного самоуправления конституционных гарантиях. Административное право может принимать лишь субсидиарное участие в регулировании этих отношений - вместе с муниципальным правом и при его ведущей роли. На конкретных примерах диссертант показывает, что федеральное законодательство всё более активно использует приемы административного права для регулирования муниципальных отношений. Зачастую это не имеет достаточных оснований и ведет к умалению конституционных принципов организации местного самоуправления.
В з 3.3 Муниципальное право и бюджетное право показано, что бюджетно-правовые отношения играют при осуществлении местного самоуправления собственную, исключительно важную роль и не сливаются с муниципально-правовыми отношениями. Универсальность норм бюджетного права - единых для бюджетов всех уровней - отрицает оправданность их инкорпорации в состав муниципального права. Бюджетные отношения в муниципалитетах не могут быть искусственно вырваны из общей системы бюджетных отношений в Российской Федерации и отнесены к предмету муниципально-правового регулирования.аКак показано в диссертации, идея значительного влияния норм муниципального права на бюджетные отношения, которая закладывалась в Федеральные законы Оафинансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации и Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации, не нашла поддержки в юридической практике. Законодательство и правоприменение свидетельствуют о том, что это влияние минимально. Региональная государственная власть и местное самоуправление согласно Конституции РФ имеют качественные различия, при этом органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом (БК) РФ имеют практически одинаковый объем бюджетных полномочий.
Между тем влияние бюджетного права на муниципальное право следует признать существенным. Местное самоуправление, т.е. деятельность по решению вопросов местного значения, в последние годы рассматривается в первую очередь сквозь призму исполнения возложенных на муниципальные образования расходных обязательств (понятие бюджетного права). Разграничение компетенции самостоятельных уровней публичной власти сводится к разграничению федеральным законодателем расходных обязательств, исполнение которых подробно регламентировано нормами бюджетного права. Проведенный в диссертации анализ свидетельствует о том, что многочисленные условия предоставления межбюджетных трансфертов фактически устанавливают обязанности и ограничения для муниципальной власти, существенно модифицирующие принципы организации российского местного самоуправления.
Муниципальное право и бюджетное право совместно образуют комплексный институт местного бюджета и многочисленные комплексные подинституты, их характерной особенностью является ведущая роль бюджетного права и вспомогательная, дополняющая роль муниципального права. Например, муниципальное право требует обязательного проведения публичных слушаний по проекту местного бюджета и отчету о его исполнении с участием жителей муниципального образования, этим механизмом дополняются нормативные основы бюджетных отношений. БК РФ устанавливает приоритет его норм при регулировании бюджетных правоотношений по отношению к нормам иных федеральных законов, на практике это влечет приоритет норм бюджетного права в межотраслевых институтах, образуемых им совместно с муниципальным правом.
Идеология бюджетного детерминизма проявляется в придании нормам бюджетного права не присущего их природе приоритета над иными правовыми нормами, в замещении конституционно-правового регулирования общественных отношений бюджетно-правовым регулированием. Культивирование указанной идеологии имеет объективные причины. Однако, признавая существенную роль бюджетных отношений, следует, тем не менее, обеспечивать их точное соответствие конституционным принципам, в частности определяющим статус российского местного самоуправления. Лишение местного самоуправления самостоятельности путем бюджетно-правового регулирования, сковывающего всякую свободу в планировании и расходовании местных финансов, следует считать ревизией Конституции.
Правовой институт осуществления бюджетных полномочий органов местного самоуправления временной финансовой администрацией диссертант называет апофеозом бюджетного детерминизма. Просроченная задолженность муниципального образования по исполнению долговых или бюджетных обязательств, по странной логике, будет являться не основанием ответственности конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления, а поводом для передачи полномочий по решению вопросов местного значения органам исполнительной власти субъекта Федерации, что не согласуется с положениями Конституции РФ. Идеология бюджетного детерминизма часто прикрывается лозунгом о необходимости сбережения финансовых средств, относящихся к народному достоянию. Однако вряд ли будет верным предположение о том, что из Центра всегда виднее, как более рачительно использовать местные финансы в каждом уголке России. Не будет панацеей введение всё новых финансовых ограничений и ужесточение наказаний за нарушение бюджетной дисциплины. Парадокс заключается в том, что задача эффективного использования бюджетных ресурсов не может быть решена только методами бюджетно-правового регулирования. Глобально эта задача решается лишь на основе реализации идей народовластия, посредством конституционно-правового регулирования, обеспечивающего демократическое устройство публичной власти каждого уровня.
В з 3.4 Муниципальное право и налоговое право делается вывод о том, что местные налоги являются институтом преимущественно налогового, а не муниципального права. Налоговое регулирование является неотъемлемой частью государственного суверенитета, поэтому оно осуществляется в первую очередь центральной государственной властью и лишь в определенных ею границах - региональными и местными властями. В диссертации показано, что это характерно для всех современных государств. Там, где декларируется фискальная автономия местного самоуправления, законодательство обязательно устанавливает многочисленные требования и условия, урезающие ее основное содержание.
Налоговые правоотношения на муниципальном уровне основываются в первую очередь на общих принципах налогообложения, берущих начало в Конституции РФ, а не на особенностях устройства этого уровня публичной власти. Правовые акты органов местного самоуправления, являющиеся в соответствии с Налоговым кодексом РФ источниками налогового права, практически не содержат норм муниципального права. Налоговое право не поглощается муниципальным правом, имеет на уровне местного самоуправления свой обособленный предмет регулирования.
В диссертации подробно рассматривается правовой институт самообложения граждан. Ошибочна позиция отдельных исследователей, относящих его к налоговому праву, соответствующие платежи не имеют налогового характера. Механизм аккумулирования органами местного самоуправления добровольных взносов граждан, предназначенных для коллективного решения конкретной социально-хозяйственной проблемы, в сегодняшних условиях, несомненно, востребован в российских муниципалитетах. Однако данный институт в том виде, в каком он закреплен в действующем законодательстве, не находит использования на практике, поскольку несет в себе эклектическое сочетание приемов гражданского права (платежи в порядке самообложения являются добровольными, механизм взыскания налоговой недоимки на них не распространяется), бюджетного права (платежи должны зачисляться в бюджет и расходоваться по целевому назначению) и муниципального права (эти добровольные платежи вводятся муниципально-властным решением референдума или схода граждан). На практике проведение местного референдума требует значительных бюджетных расходов, они могут превысить доходы, полученные от самообложения. Диссертант считает правильным распространение на средства самообложения режима гражданско-правовых платежей, предполагающего их добровольность и возмездность.
В з 3.5 Муниципальное право и гражданское право показано, что разграничение муниципальных и гражданских правоотношений при осуществлении местного самоуправления - важная задача юридической теории, от решения которой зависит правильный выбор публично-правовых или частно-правовых методов регулирования имущественных и денежных отношений. Отношения между государством и муниципалитетами, возникающие в процессе перераспределения социальных обязанностей различных уровней публичной власти и имущества, необходимого для исполнения соответствующих обязанностей, являются публичными правоотношениями и не должны регулироваться гражданским правом. Взимание органами местного самоуправления арендной платы за пользование государственными органами и учреждениями имуществом, которое оказалось в муниципальной собственности, но служит выполнению государственных задач, нельзя признать приемлемым.
В диссертации подробно анализируются проблемы разграничения государственной и муниципальной собственности. Делается вывод, что нормы законодательства, предусматривающие согласительный механизм принятия соответствующих решений, несут в себе элементы диспозитивности. Однако эта диспозитивнось не заимствуется из гражданского права, соответствующее регулирование остается публично-правовым и основано на принципах демократической децентрализации публичной власти в России.
Выбор формы юридического лица для органа местного самоуправления нельзя рассматривать как его уравнивание с организациями, не имеющими властных полномочий. Такой выбор, если он не влечет изменения материального содержания властных полномочий указанного органа, не может умалять его публично-правой статус. Во всяком случае правоприменительная практика не должна трактовать положения законодательства, предусматривающие для органа местного самоуправления гражданско-правовой статус учреждения, как влияющие на публично-властные характеристики этого органа. При регулировании участия органов власти в гражданском обороте необходимо четко разделять их публично-правовой статус и гражданско-правовой статус, ни в коем случае не смешивая властные полномочия и гражданские права.
Как показано в диссертации, статус юридического лица является важной мерой обеспечения реальной возможности органа власти осуществлять свои публично-властные полномочия. Практика наглядно показала, что не имевшие такого статуса представительные органы местного самоуправления попадали в полную зависимость от местных администраций, осуществлявших организационное и материально-финансовое обеспечение их деятельности. Именно поэтому Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ своей императивной нормой наделил представительные органы муниципальных образований этим статусом. Диссертант предлагает пути решения ряда актуальных проблем правового регулирования участия органов местного самоуправления в гражданском обороте.
Глава 4 Источники муниципального права Российской Федерации посвящена исследованию основных характеристик источников муниципального права, анализу разграничения предметов регулирования этих источников. В ходе анализа диссертант формулирует и обосновывает предложения по совершенствованию правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации.
В з 4.1 Международное право и отечественное муниципальное право показывается, что акты международного права, затрагивающие вопросы организации местной власти, могут являться источниками муниципального права в юридическом значении этого понятия. Однако этим не исчерпывается их влияние на отечественное местное самоуправление. Доктрина организации местной власти, избранная в России на современном этапе, формировалась под значительным влиянием международного права. Общепризнанные в демократических государствах правовые стандарты еще до их официального включения в отечественную правовую систему стали важнейшей составной частью правовой идеологии. В начале 1990-х годов Парламентская Ассамблея и Комитет Министров Совета Европы заявили, что новые кандидаты на вступление в Совет Европы должны взять на себя обязательство подписать и ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления одновременно с рядом других ключевых конвенций. Российская Федерация при вступлении в Совет Европы взяла на себя обязательство ратифицировать указанную Хартию.
Вместе с тем не следует считать, что правовые основы российского местного самоуправления были навязаны из-за рубежа, строились исключительно по шаблонам Совета Европы. Как показано в диссертации, российская правовая модель местного самоуправления не воспроизвела заложенные в Европейскую хартию местного самоуправления принципы механически, а творчески переосмыслила их, по некоторым параметрам существенно подняв планку муниципальной демократии. Сохранив дух данного акта международного права, отечественное конституционное законодательство с достаточной степенью оригинальности спроецировало его на российскую действительность.
Международные стандарты муниципальной демократии могут являться в сегодняшней России не только ориентиром развития, но и сдерживающим фактором, препятствующим свертыванию местного самоуправления, отказу правящей элиты от демократических форм организации власти на местном уровне. Конечно, инструменты международного права не способны оказывать глубокое влияние на содержание российского законодательства. Так, Конгресс местных и региональных властей Совета Европы обычно весьма осторожен и дипломатичен в адресованных конкретным государствам рекомендациях по поводу устройства местного самоуправления (и это правильный подход). Здесь также могут наблюдаться двойные стандарты в понимании демократии, политическая ангажированность и т.п. Тем не менее приходится признать, что положения международных договоров, к которым присоединилась Российская Федерация, сегодня являются более стабильной правовой материей, чем внутреннее российское право.
В диссертации подробно анализируются проблемы реализации актов международного права как источников российского муниципального права в юридическом значении этого понятия, предлагаются пути решения указанных проблем.
В з 4.2 Конституция РФ и акты Конституционного Суда РФ как источники муниципального права делается вывод о том, что многоаспектная регламентация местного самоуправления в Конституции РФ отражает генезис этого социального института - введенного сверху, конструируемого с использованием международных правовых стандартов. Прямое действие норм Конституции проявляется в деятельности Конституционного Суда РФ, контролирующего в рамках установленной процедуры соблюдение законодателями этих норм.
В научной литературе можно встретить диаметрально противоположные мнения по поводу допустимости признания актов Конституционного Суда РФ источниками современного российского права, эта дискуссия имеет глубокие исторические и теоретические корни. Однако практика явочным порядком утверждает такое признание. Правовые позиции Конституционного Суда воспроизводятся в текстах федеральных законов, по ним равняются законы субъектов Федерации, на их основе принимаются решения другими судами, иными правоприменительными органами. Прокуратура при осуществлении надзора за законностью ссылается на указанные позиции и требует от правотворческих органов их соблюдения. Юридическая практика неразрывно связывает конституционную норму и ее судебную интерпретацию.
В диссертации на конкретных примерах анализируется специфика практического применения правовых позиций Конституционного Суда. Делается вывод о том, что, с одной стороны, эти правовые позиции подобны нормам права; с другой стороны, они не отвечают в полной мере требованиям формальной определенности, предъявляемым к правовым нормам, поскольку Конституционный Суд в рамках конкретного дела не может с необходимой подробностью очертить их действие во времени и по кругу лиц. Гипотезы этих квазинорм зачастую размыты, поскольку Суд не вправе описывать условия применения формулируемого им правила для других возможных казусов, если это не имеет отношения к рассматриваемому делу. Лишь в рамках нового дела порядок применения правила, а также его содержание могут уточняться и конкретизироваться. Как отмечает М.Н.аМарченко, в отличие от парламентского правотворчества, судебное правотворчество не самостоятельно в том смысле, что привязано к основной функции судебной власти - осуществлению правосудия12.
Диссертант отмечает существенный вклад актов Конституционного Суда РФ в формирование правовой основы современного отечественного местного самоуправления, определение основных параметров муниципальной власти. Правовые позиции Конституционного Суда предлагается классифицировать по выполняемой ими функции: интерпретация положения Конституции РФ, т.е. собственно толкование конституционной нормы; выявление конституционного смысла нормы закона или подзаконного акта, т.е. фактически толкование законодательства; установление нового самостоятельного правила, т.е. судебное правотворчество. По степени определенности формулируемого нового правила условно можно выделить обобщенные правовые принципы и конкретизированные предписания. Такая градация условна, поскольку степень конкретности правовой позиции Конституционного Суда в каждом случае зависит от множества факторов. Как отмечает Н.С. Бондарь, решения Конституционного Суда воплощают в себе единство нормативных и доктринальных начал13. Устанавливаемые Судом квазинормы, как и традиционные нормы права, можно разделить по форме выражения предписания. Присущая суду функция нормоконтроля предопределяет преобладание в его правовых позициях запретов, встречаются также позитивные обязывания и подтверждения прав.
В з 4.3 Роль федерального законодательства в установлении правовых основ местного самоуправления делается вывод о том, что Конституция РФ задает желаемый вектор развития местного самоуправления, а наполнение этого института реальным содержанием осуществляется текущим законодательством. И это характерно не только для Российской Федерации. Самостоятельность местного самоуправления и его широкие права, закрепленные на конституционном уровне, всегда и везде уточняются, ставятся в зависимость от объективно существующих условий в ходе конкретной нормативно-правовой регламентации. Поскольку понятие лобщие принципы организации местного самоуправления не раскрыто в Конституции РФ, федеральный законодатель вправе по своему усмотрению, исходя из реальных потребностей практики, определять его объем. Законодательное регулирование местного самоуправления не может исчерпываться лишь установлением отраслевых принципов права. Центральный закон о местной власти, каким бы ни было его наименование, несет основную нагрузку в правовой регламентации устройства, полномочий и механизма деятельности этой власти.
Проведенный в диссертации подробный анализ развития федерального законодательства о местном самоуправлении показывает, что именно реальная социальная функция местного самоуправления диктовала изменение подходов к его регулированию. В условиях неоднозначных экономических реформ местное самоуправление оказалось в первую очередь элементом единой социальной политики государства, инструментом распределения государственных финансов для решения коммунальных проблем. Фактически главным побудительным мотивом разработки Федерального закона от 6 октября 2003 г. №а131ФЗ было разграничение компетенции различных уровней публичной власти, упорядочение и унификация межбюджетных отношений. Однако авторы проекта, используя имеющиеся наработки муниципально-правовой науки, попытались осуществить глубокую реформу всей системы российского местного самоуправления.
По мнению диссертанта, в устранении разрыва между доктриной муниципальной власти и практикой были допущены перехлесты, что привело к снижению демократического потенциала местного самоуправления. В этом можно усмотреть проявление двух тенденций. Во-первых, за два последних десятилетия не удалось обеспечить разгосударствление местного самоуправления, провозглашенного в доктрине. Это объясняется объективными причинами и не может восприниматься как крах муниципальной идеи. Во-вторых, мы наблюдаем тенденцию отступление от конституционного принципа децентрализации публичной власти на демократической основе, что выражается в бюрократизации местной власти и снижении возможности населения влиять на нее. Диссертант считает, что озабоченность юристов должна вызывать вторая тенденция, а вовсе не тот факт, что практика не подтверждает негосударственный характер российского местного самоуправления.
Как показано в диссертации, Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации выполняет функцию системообразующего источника муниципального права: задает его структуру, вводит основные институты, которые должны получать развитие в иных законодательных актах на уровне Федерации и ее субъектов, а также в муниципальных правовых актах. Данный Закон разграничивает предметы регулирования иных источников муниципального права и устанавливает соответствующий понятийный аппарат. Он имеет кодифицирующий характер, что подтверждается как универсальностью Закона, полным охватом муниципально-правовых отношений, ведущей ролью в закреплении статуса муниципальной власти, так и исключительностью предмета регулирования, а также присущей кодексам юридической силой его норм. Вместе с тем данный Федеральный закон не является источником только муниципального права, он может включать в себя также нормы иных структурных элементов системы права.
В з 4.4 Регулирование муниципальных отношений законами субъектов Федерации показано, что существенное ограничение Федеральным законом от 6 октября 2003аг. № 131-ФЗ круга вопросов организации местного самоуправления, которые могут регулироваться законами субъектов Федерации, остается системной проблемой. Этим в определенной мере достигаются цели унификации местного самоуправления и защиты его самостоятельности. Однако в федеративном государстве, которым является Россия, именно законы субъектов Федерации призваны учесть региональные условия и особенности в организации местного самоуправления и одновременно гарантировать стабильную нормативную базу деятельности местных властей. В практике последних лет законы субъектов Федерации составляли важный элемент системы источников муниципального права. Утрата этого элемента, лишение регионального законодателя необходимых правотворческих полномочий оборачивается негативной стороной для местного самоуправления.
В диссертации подробно анализируются проблемы, сопряженные с регулированием различных аспектов организации и осуществления местного самоуправления законами субъектов Федерации. В отдельных регионах имели место факты грубых нарушений прав местного самоуправления, что делало актуальной проблему ответственности за соблюдение федерального законодательства, но при этом не свидетельствовало о необходимости ограничения законотворческих полномочий субъектов Федерации. По мнению диссертанта, вывод о том, что региональное регулирование местного самоуправления возможно только в указанных федеральным законом случаях, не согласуется с конституционным статусом субъектов Федерации. Реализация указанного права не должна ставиться в зависимость от наличия в федеральном законе отсылочных норм. Методологически верное правило можно вывести из Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. №а19-П по делу о проверке конституционности Закона О муниципальной службе Ивановской области. Суд признал правомерным регулирование региональным законом вопросов, неурегулированных на федеральном уровне, при отсутствии в федеральном законе указания на возможность такого регулирования, поскольку региональный закон не нарушал требования федеральных законов и не влек ограничения конституционных прав граждан.
Если федеральный законодатель будет нацелен на учет регионального опыта и увидит в законодателях субъектов Федерации своих коллег, союзников, советчиков, а не подчиненных исполнителей, то реформа местного самоуправления, несомненно, пойдет с меньшими издержками. Складывающаяся практика реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ подтверждает необходимость дополнить его отдельные положения отсылками к законам субъектов Федерации, которые способны развить и детализировать федеральное регулирование, расширить гарантии муниципальной демократии, учесть накопленный в регионах позитивный опыт, повысить качество правовых основ российского местного самоуправления. Диссертант формулирует соответствующие конкретные предложения.
В з 4.5. Правовые акты муниципальных образований как источники муниципального права анализируется природа соответствующих правовых актов. Выводы о том, что правовые акты органов местного самоуправления якобы несут в себе двойственную характеристику, обладают чертами и правовых актов, и общественных, корпоративных актов, не находят подтверждений на практике. Корпоративный акт действует лишь по кругу лиц, добровольно вошедших в состав соответствующей корпорации. Однако юрисдикция органов местного самоуправления ограничена территорией муниципального образования, но отнюдь не кругом лиц, входящих в местное сообщество. При этом положение органов местного самоуправления в системе публичной власти определяет специфические особенности издаваемых ими актов. Источниками муниципального права являются те муниципальные нормативные правовые акты, которые регулируют организацию муниципальной власти, включая участие населения в осуществлении этой власти. В диссертации анализируются вопросы классификации муниципальных правовых актов, их иерархии, разграничения предметов регулирования.
Делается вывод о том, что запрет на принятие местной администрацией правовых актов нормативного характера мог бы обеспечить качественное повышение роли представительных органов в осуществлении местного самоуправления и подконтрольность им местных исполнительных органов. При этом на практике такой запрет не создаст препятствий для оперативной деятельности местной администрации, поскольку оперативность необходима при издании индивидуально-определенных правовых актов, а не общеобязательных правил. Безусловно, такое строгое разграничение правотворческих функций органов местного самоуправления усложнит работу исполнительно-распорядительного органа. Тем не менее указанный запрет, от установления которого воздержался федеральный законодатель, может вводиться уставом муниципального образования.
Оценка устава муниципального образования как акта учредительного характера подчеркивала важность и особую роль этого юридического документа. Однако, как показано в диссертации, уставы вовсе не учреждали муниципальные образования как субъекты права. Правосубъектность муниципального образования основывается не на решении местного сообщества, а на воле государства, закрепленной в Конституции и законах. На практике не оправдались надежды на то, что устав муниципального образования сможет выполнять кодифицирующую функцию, т.е. будет объединять всю совокупность норм, регулирующих организацию местного самоуправления. Также не подтвердилось, что уставы будут устанавливать оригинальные механизмы участия населения в осуществлении местного самоуправления, учитывающие специфику территории, местные традиции и т.п. Фактически российское местное самоуправление оказалось в гораздо большей степени унифицированным, чем предполагала конституционная доктрина.
В коррекции правового института устава муниципального образования диссертант усматривает две противоположные тенденции. Первая тенденция формально предполагает повышение значимости уставов в системе источников права, что выражается в новых требованиях к процедуре их принятия и провозглашении высшей юридической силы устава в системе муниципальных правовых актов. Однако реальная роль устава муниципального образования определяется не тезисами о его учредительном или кодифицирующем характере, а перечнем вопросов, составляющих исключительный предмет его регулирования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ сократил указанный перечень и, таким образом, снизил значение устава в системе источников муниципального права, в этом проявляется вторая тенденция - сущностная, а не формальная.
Реалистичный взгляд на уставы муниципальных образований не умаляет их значения как правового явления. Задача совершенствования соответствующего правового института, повышения качества уставов, принимаемых в российских муниципалитетах, остается актуальной. Уставы муниципальных образований должны системно, конкретно и полно решать вопросы, отнесенные законом к их предмету регулирования. Воспроизведение в уставе положений законов оправданно лишь в том случае, если норма закона конкретизируется применительно к данному муниципальному образованию или развивается и дополняется, образуя с оригинальной нормой устава единую логическую цепь. Диссертант предлагает общие методологические подходы к построению уставов муниципальных образований, а также анализирует проблемы их государственной регистрации, контроля за законностью муниципального правотворчества.
В Заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы и предложения.
НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
I. Монографии, комментарий
1. Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления.
Ц Воронеж: Академия естественнонаучного и гуманитарного образования. 1999. Ц174 с. - 10,5 п.л.
2. Федеральное законодательство о местном самоуправлении: научно-практический комментарий / Отв. ред. А.А. Сергеев. - М.: Вузовская книга, 2002. - 568 с. - 35,5 п.л. (авторский текст Сергеева А.А. - 17 п.л.).
3. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. - М.: Юриспруденция, 2005. - 256 с. - 16 п.л.
4. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации:
проблемы правового регулирования. - М.: Изд-во Проспект, 2006. - 432 с. - 27ап.л.
II. Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов докторских диссертаций в области права
5. Сергеев А.А., Скрынников Б.М. Законы субъектов РФ в системе правовых основ местного самоуправления // Журнал российского права. - 1999. №а9. - С.а69 - 77. - 0,6 п.л.
6. Сергеев А.А. Не все проблемы будут решены // Журнал российского права. - 2000. № 9. - C. 35 - 39. - 0,3 п.л.
7. Розенфельд В.Г., Сергеев А.А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Известия вузов. Правоведение. - 2000. №а6. - С. 69 - 78. - 0,5 п.л.
8. Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права. - 2002. №а7. - С. 27 - 35. - 0,6 п.л.
9. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. - 2002. № 12. - С. 25 - 30. - 0,5 п.л.
10. Сергеев А.А. Судебный механизм приостановления действия решений органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский судья. - 2003. № 7. - С. 9 - 10. - 0,3 п.л.
11. Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления // Известия вузов. Правоведение. - 2003. № 3. - С. 55 - 65. - 0,8 п.л.
12. Сергеев А.А. Об особенностях применения дефинитивных правовых норм // Закон. - 2003. № 11. - С. 118 - 120. - 0,3 п.л.
13. Сергеев А. Приостановление действия актов органов местного самоуправления // Законность. - 2003. № 10. - С. 55 - 57. - 0,3 п.л.
14. Сергеев А. К новому пониманию конституционной модели российского местного самоуправления // Закон и право. - 2004. № 5. - С. 14 - 17. - 0,6 п.л.
15. Сергеев А. Развитие конституционных и законодательных основ российского местного самоуправления // Федерализм. - 2004. № 1(33). - С. 161 - 180. - 1,1 п.л.
16. Сергеев А.А. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления (отчет о круглом столе) // Государство и право. - 2004. № 3. - С. 36 - 40. - 0,6 п.л.
17. Сергеев А.А. О порядке формирования представительных органов муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. - 2004. №а2. - С. 27 - 30. - 0,6 п.л.
18. Сергеев А.А. Территориальное общественное самоуправление как форма муниципальной демократии // Известия вузов. Правоведение. - 2004. №а5. - С.а27 - 34. - 0,7 п.л.
19. Сергеев А.А. Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов: мифы и реальность // Федерализм. - 2005. № 2. - С.а107Ц132. - 1,3 п.л.
20. Сергеев А.А. Российское законодательство о местном самоуправлении в свете конституционных принципов и норм международного права // Сравнительное конституционное обозрение (Конституционное право: восточноевропейское обозрение). - 2005 № 2 (51). - С. 91 - 96. - 0,7ап.л.
21. Сергеев А.А. Разграничение налоговых и неналоговых платежей: конституционно-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. - 2006. № 1. - С. 40 - 45. - 0,7 п.л.
22. Сергеев А. Судебная защита прав местного самоуправления // Законность. - 2006. № 2. - С. 45 - 48. - 0,3 п.л.
23. Сергеев А.А. Местное самоуправление как разновидность социального самоуправления // Федерализм. - 2006. № 3. - С.а95 - 114. - 1,1 п.л.
24. Сергеев А.А. К вопросу об интегрирующем характере российского муниципального права // Конституционное и муниципальное право. - 2006. №а10. - С.а39 - 44. - 0,7 п.л.
25. Сергеев А.А. Соотношение муниципального и административного права // Современное право. - 2007. № 1. - С. 88 - 92. (принята к печати доа31адекабря 2006 г.). - 0,5 п.л.
26. Сергеев А.А. Об участии граждан в осуществлении местного самоуправления // Российский юридический журнал. - 2007. № 4 (56). - 0,6 п.л.
27. Сергеев А.А. Судебная практика: законодательство муниципальной реформы // Российский судья. - 2007. № 7. - С. 5 - 7. - 0,4 п.л.
28. Сергеев А.А. О новеллах бюджетного законодательства и их влиянии на правовой статус российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2007. №а14. - С.а32 - 36. - 0,5 п.л.
III. Иные научные статьи и публикации
29. Сергеев А. На чужом поле то и дело оказываются муниципальная власть и региональная // Российская Федерация сегодня. - 1999. № 22. - C. 35. - 0,1ап.л.
30. Рудаков С.И., Сергеев А.А. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы разграничения компетенции (тезисы доклада) // Материалы международной конференции К новой концепции взаимоотношений Центра, регионов и местного самоуправления. - Воронеж: Издательство ВГУ. 1999. - С.а34 - 36. - 0,1 п.л.
31. Сергеев А. Проблемы временного правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления // Муниципальное право. - 2000. №а2 (10). - С. 6 - 11. - 0,6 п.л.
32. Сергеев А. Проблемы законодательного регулирования муниципальной службы в субъекте Российской Федерации // Муниципальная служба. - 2000. № 2. - C. 24 - 26. - 0,3 п.л.
33. Сергеев А.А. Государственная власть и местное самоуправление: проблема разграничения компетенции // Центр. Регионы. Местное самоуправление: к новой концепции взаимоотношений. - М.: Формула права. 2000. - С.а127 - 133. - 0,3 п.л.
34. Розенфельд В.Г., Сергеев А.А. Проблемы административного контроля за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Юридические записки. № 12. - Воронеж: Издательство ВГУ. 2000. - С. 194 - 209. - 0,8 п.л.
35. Сергеев А.А., Рудаков С.И. Местное самоуправление: территориальный аспект // Местное право. - 2000. № 7. - С. 41 - 45. - 0,4 п.л.
36. Сергеев А.А. Закон как гарантия эффективности местного самоуправления // Муниципальная власть. - 2000. № 6. - С. 19 - 22. - 0,4 п.л.
37. Сергеев А.А. Территориальные основы местного самоуправления: проблемы и пути их решения // Проблемы современного правового развития. № 2. - Воронеж: Издательство ВГУ. 2001. - С. 171 - 180. - 0,5 п.л.
38. Сергеев А. Честную власть - по честным правилам // Российская Федерация сегодня. - 2001. № 3. - С. 16 - 17. - 0,2 п.л.
39. Сергеев А. Оправдаются ли надежды? // Выборы. Законодательство и технологии. - 2001. № 6. - С. 10 - 13. - 0,4 п.л.
40. Сергеев А. Все начинается с закона // Выборы. Законодательство и технологии. - 2001. № 9 - 10. - С. 11 - 14. - 0,5 п.л.
41. Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании // Местное право. - 2001. № 10 - 11. - С. 3 - 15. - 0,8 п.л.
42. Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. - М.: Изд-во МГУ. 2001. - С. 359 - 365. - 0,4 п.л.
43. Сергеев А. Путаница вокруг права на самоуправление // Выборы. Законодательство и технологии. - 2002. № 2. - С. 48 - 52. - 0,3 п.л.
44. Сергеев А.А. Проблемы законодательного регулирования территориальных основ местного самоуправления // Муниципальное право. - 2002. № 1. - С. 2 - 5. - 0,5 п.л.
45. Сергеев А. Законы не могут препятствовать местному самоуправлению // Выборы. Законодательство и технологии. - 2002. № 4. - С. 50 - 56. - 0,5ап.л.
46. Сергеев А. По поводу правовой позиции Постановления Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. № 10-П // Выборы. Законодательство и технологии. - 2002. № 6 - 7. - С. 50 - 53. - 0,3 п.л.
47. Сергеев А.А. Проблемы демократизации законодательного процесса // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. - М.: Изд-во МГУ. 2003. - С. 316 - 321. - 0,4 п.л.
48. Сергеев А.А. Местное самоуправление: конституционная модель и проблемы законодательного регулирования // Конституция как символ эпохи.аЦ М.: Изд-во МГУ. 2004. - Т. 2. - С. 140 - 145. - 0,3 п.л.
49. Сергеев А.А. Выступление на Круглом столе Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления // Местное право. - 2004. № 1 - 2. - С.а42 - 46. - 0,3ап.л.
50. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов. - М.: ИД Юриспруденция. 2004. - С. 41 - 156. - 6,7ап.л.
51. Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2004. № 2. - С. 15 - 20. - 0,7 п.л.
52. Сергеев А.А. Местное самоуправление как элемент современной российской модели народовластия // Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. - М.: Новое издательство. 2005. - С.а174 - 224. - 2,8 п.л.
53. Сергеев А.А. Новое понимание конституционных принципов российского местного самоуправления // Научные труды РАЮН. - М.: Издательская группа Юрист. 2005. - Т. 1. - С. 474 - 476. - 0,3ап.л.
54. Сергеев А. Формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления // Муниципалитет. - 2005. № 3 - 5. - С. 39 - 46. - 2,9ап.л.
55. Сергеев А.А. Судебная защита прав местного самоуправления // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. - М.: Типография Момент, 2006. - С. 145 - 147. - 0,3 п.л.
56. Сергеев А.А. Доступ к правосудию как гарантия прав местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. №а2. - С.а36 - 38. - 0,3 п.л.
57. Сергеев А.А. Децентрализация публичной власти как конституционное условие ее демократического устройства // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. - М., 2006. - С. 112 - 115. - 0,2 п.л.
58. Сергеев А.А. Местный референдум // Местное самоуправление. - 2007. №а1. - С. 12. - 0,2 п.л.
59. Сергеев А.А. Метод регулирования в муниципальном праве // Аграрное и земельное право. - 2007. № 6 (30). - С. 112 - 117. - 0,6 п.л.
60. Сергеев А.А. Решения Конституционного Суда РФ как источник муниципального права, отражающий и восполняющий пробелы законодательного регулирования. // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. - 2007. №а9. - 0,5 п.л.
1 Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. - 2007. № 8. - С. 5.
2 См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. №5-П.
3 См.: Стенограмма Круглого стола Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления // Местное право. - 2004. №а1 - 2. - С. 34.
4 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. - М., 2005. - С. 38.
5 Авакьян С.А. Конституционное право России. - М., 2005. - Т. 1. - С. 51 - 52.
6 Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. - 1999. № 9. - С. 7.
7 См.: Кокотов А.Н. Муниципальное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Известия вузов. Правоведение. - 2004. № 3. - C. 57.
8 Еллинек Г. Конституции, их изменения и преобразования. - СПб., 1907. - С. 37.
9 См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. - М., 2002. - С. 284 - 285.
10 См.: Постановление от 2 апреля 2002 г. № 7-П.
11 См.: Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. - М., 2003. - С. 25.
12 Марченко М.Н. Источники права. - М., 2005. - С. 395.
13 См.: Бондарь Н.С. Нормативно-доктринальная природа решений Конституционного Суда РФ как источников права // Журнал российского права. - 2007. № 4. - C. 78.
Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам