Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по разное
На правах рукописи
карнаушенко Леонид Владимирович
исторический опыт реформы государственного управления Российской Федерации (1993-2004 гг.)
Специальность 07.00.02 - Отечественная история
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора исторических наук
Москва Ц 2010
Диссертация выполнена на кафедре общественно-гуманитарных дисциплин филиала Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права в г. Краснодаре
Научный консультант:
доктор исторических наук, профессор
ТУРИЦЫН Игорь Викторович
Официальные оппоненты:
доктор исторических наук, профессор
шилов Андрей Иванович
доктор исторических наук, профессор
змеев Владимир Алексеевич
доктор исторических наук, профессор
CЁмик алла анатольевна
Ведущая организация: Российский государственный университет туризма и сервиса
Защита состоится 22 марта 2010 г. в ___ часов на заседании диссертационного совета Д 212.154.01 при Московском педагогическом государственном университете по адресу: 117571 Москва, проспект Вернадского, д. 88, кафедра истории МПГУ, ауд. 817.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МПГУ по адресу: 119992, ГСП-2, Москва, ул. Малая Пироговская, д.1.
Автореферат разослан 18 февраля 2010 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Киселева Л.С.
I. Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования определяется исключительным значением государственного управления как важнейшей сферы жизнеобеспечения общества. Его систематическое совершенствование является отражением перманентной потребности общества и государства в адаптации к новым условиям социальной жизни, доминирующим фактором в политической истории любой страны. История XX столетия доказала, что сильное, правовое и демократическое государство выступает важнейшим залогом успеха мировых лидеров. Оно обеспечивает динамизм социально-экономического развития, в то же время, гарантируя гармоничную деятельность институтов гражданского общества. В данном контексте, формирование государственного аппарата, адекватного уровню требований современного гражданского общества, - одна из глобальных проблем XXI в.
История российской государственности показывает, что реформы государственного управления всегда имели для страны принципиальное значение, однако, как правило, отличались крайней противоречивостью.
В частности, радикальные изменения, происходившие с рубежа 1980-1990-х гг., привели к коренной перестройке социально-политической системы России, неизбежно затронув и сферу государственного управления. Демонтаж прежде главенствующих партийных структур, а затем и системы Советов объективно потребовал ее адаптации к новым социально-политическим условиям, рационализации, повышения эффективности управленческой деятельности, серьезной перестройки аппарата управления, привлечения квалифицированных специалистов. Однако последующий ход реформ выявил целый ряд проблем системного характера, самым непосредственным образом влияющих на процессы демократизации. Прежде всего, они были связаны с формированием эффективного государства, реализацией публичной политики, повышением авторитета аппарата государственного управления, его работников в обществе. Осмысление этих острых проблем в исторической ретроспективе - условие оптимизации государственного управления на современном этапе.
Анализ состояния научной разработки проблемы, проведенный в первом разделе, показал, что, хотя она нашла отражение в отечественной историографии, тем не менее, нуждается в дополнительном изучении с целью воссоздания комплексной картины становления государственного управления Российской Федерации.
С учетом этого, в качестве объекта исследования автором избрана сфера государственного управления Российской Федерации.
Предметом исследования определен процесс становления системы государственного управления Российской Федерации.
Целью работы является изучение исторического опыта реформы государственного управления Российской Федерации в 1993-2004 годах.
Исходя из поставленной цели, для более полного раскрытия темы были определены следующие задачи:
- выяснить степень научной изученности, источниковую базу, основные методологические подходы к изучению проблемы, с учетом этого определить ее слабо разработанные аспекты и перспективы дальнейшего исследования;
- осмыслить место реформы государственного управления Российской Федерации в общем контексте политических преобразований 1993-2004 гг.;
- исследовать специфику развития федеративных отношений и трансформации системы управления в субъектах Российской Федерации;
- осуществить комплексный анализ реформирования федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в 1993-2004 гг.;
- рассмотреть основные направления реформы государственной службы Российской Федерации в 1993-2004 гг.;
- комплексно изучить проблемы повышения эффективности аппарата государственного управления и обеспечения борьбы с коррупцией.
Хронологические рамки исследования охватывают период 1993-2004 гг., когда проходили глубокие изменения в сфере государственного управления России. Выбор этого периода объясняется его несомненной цельностью в плане последовательной реализации задач реформирования институтов и технологий управления. С 1993 г. реформа государственного управления была введена в устойчивое правовое поле, начала реализовываться на прочной основе Конституции Российской Федерации. В 2004 г. своеобразным итогом первого срока президентства В.В. Путина стал выход реформы управления на качественно новый уровень организации, прежде всего, нашедший отражение в концентрации данной работы в едином центре, функционирующем под руководством Администрации Президента РФ.
Территориальные рамки исследования определены существующим административно-территориальным делением Российской Федерации.
Анализ степени изученности проблемы и характеристика источниковой базы диссертации проведены в 1 разделе работы.
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, тем, что в нем, на основе обширного массива документов, осуществлено комплексное научно-историческое обобщение российского опыта реформирования государственного управления в 1993-2004 годах.
Исследованием установлено, что, в условиях коренного обновления социально-политического строя России, объективно неизбежные изменения в системе государственного управления осуществлялись в обстановке острого противостояния ветвей власти. В итоге, перманентный конфликт президента и думцев в 1990-е гг. существенно затормозил законотворческий процесс в данной сфере, обусловил непрерывные спонтанные реорганизации, породил массу проблем, связанных с доминированием ситуативности политического мышления, субъективизмом, бессистемностью проводимых преобразований. Ситуацию удалось изменить лишь в 2000-е гг., когда административная реформа впервые стала фактором политической стабилизации.
Исторический анализ проблемы позволяет утверждать, что в рамках периода наибольшую опасность для России представляла тенденция региональной суверенизации, поставившая ее на грань распада. Ввиду слабости федерального центра, нарастание асимметрии в его отношениях с регионами с середины 1990-х гг. привело к практически полной утрате им рычагов воздействия на региональные управленческие процессы. При этом в субъектах Федерации не только утвердилась практика сепаратного формирования региональных и местных органов власти и управления, но и стало доминирующим влияние местной элиты на кадровый состав и работу федеральных структур. В данной связи, заслугой администрации В.В. Путина стала известная (хотя и не вполне последовательная) оптимизация управленческих отношений с регионами.
Проведенное исследование позволяет утверждать, что определившееся в структуре власти с конца 1993 г. доминирование исполнительных органов, их фактическая бесконтрольность, в 1990-е гг. привели к деградации сферы государственного управления России, обусловив бюрократизацию аппарата, нарастание процессов коммерциализации структур государственного управления, их фактическое подчинение отдельным политико-финансовым и даже криминальным группировкам. Непрерывные хаотические реорганизации управленческого аппарата, по сути, превратили реформу в приватизацию аднминистративного ресурса фракцинями бюрократического аппарата, привели к тому, что аппарат государства, как система уснтойчивых управленческих структур, фактически так и не сложился в течение всего периода 1993-2004 гг.
В диссертации обоснован вывод о том, что в ситуации дезорганизации государственного управления были принципиально ограничены возможности повышения его эффективности. Это, в первую очередь, отразилось на характере реформирования государственной службы, отсутствие должной системности в котором явилось одной из основных причин, снижавших результативность работы по укреплению российской государственности в целом. Отсутствие четкого видения перспектив развития государственно-служебной сферы, понимания базовых проблем модернизации системы государственной службы и неупорядоченность ее текущего регулирования закрепили крайне низкий уровень эффективности работы бюрократии, влили в ее ряды немало лиц с откровенно криминальным стилем мышления. Решающее значение в развитии данных негативных процессов имела неупорядоченность сферы управления государственной собственностью и растущая бюрократизация государства.
Методологической основой диссертации явились идеи, обусловленные диалектико-материалистическим пониманием исторических процессов и явлений. Автор следовал научным принципам объективности и историзма, основанным на признании вариативности исторического процесса. Опора на многополюсные источники позволила использовать в работе три группы методов: общенаучные, специально-исторические, методы смежных наук. Комплексный подход к исследованию поставленной научной проблемы обусловил необходимость применения, прежде всего, исторического, логического, проблемно-хронологического, историко-типологического, историко-правового, статистического и структурно-системного методов, позволяющих выделить существенные признаки в рассматнриваемой проблеме.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в комплексном научном анализе важного аспекта политических реформ постсоветской эпохи. Результаты исследования позволяют составить более полное представление о характере эволюции российской системы государственного управления. Проведенный анализ сущности и содержания совершенствования государственного управления будет полезен для более глубокого исследования этой проблематики, поможет развитию научных подходов к изучению исторического опыта реформ, преодолению издержек и ошибок, неизбежно сопровождающих столь масштабные преобразования.
В контексте современного реформирования государственного строя опыт модернизации сферы управления представляется весьма значимым. Он может быть непосредственно востребован органами государственной власти и управления, политическими партиями. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе создания научных трудов, учебников и учебных пособий, в преподавании политической истории России.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в научных публикациях общим объемом около 60 печатных листов. О результатах исследования автор докладывал на научных конференциях по проблемам российской политической истории.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести разделов, заключения и списка источников и литературы.
II. основное содержание диссертации
Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, его хронологические рамки, рассматривается научная новизна и практическая значимость диссертации.
В первом разделе - Историография, источники и методология изучения реформы государственного управления Российской Федерации раскрыты основные научные подходы, методологические принципы исследования, осуществлен анализ его историографии и источниковой базы.
Изучение истории государственного управления предполагает, с одной стороны, учет особого значения данной сферы для эволюции российской государственности, а с другой - обращение к новейшим достижениям научного знания о природе политического феномена государственной власти и управления. В данной связи, характеризуя категориальный аппарат современных исследований, автор уделяет основное внимание понятиям государство, власть, государственное управление, показывает многообразие их научных трактовок, в немалой степени зависящих от текущей моды на конкретные идеи и концепции в среде политической, государственной и научной элиты. В итоге, в разделе обоснован вывод о том, что небесспорны только предельно широкие определения, в общем, сводимые к тому, что: Управление - процесс организационного воздействия на состояние социальных, экономических, культурных и иных отношений в обществе со стороны компетентных структур.1
Характеризуя интенсивный поиск новых подходов к формированию системы государственного управления, диктуемый актуальностью задач теоретического обеспечения государственного строительства в современном мире, следует признать, что в начале рассматриваемого периода наибольшее влияние на отечественных исследователей оказали концептуальные схемы, основывавшиеся на либеральной критике советского тоталитаризма. Однако объективные потребности реформ уже вскоре обнаружили всю ограниченность такого подхода. В итоге, несмотря на многообразие теоретических подходов, в условиях методологического кризиса 1990-х гг. на передний план вышли споры сторонников сильного и слабого государства.
В частности, оказалась востребованной теория сервисного государства, сторонники которой акцентируют внимание на том, что государство призвано, главным образом, обслуживать (удовлетворять) потребности общества, его отдельных членов. На этой основе они проповедовали курс не просто на демократизацию, но и на неуклонную децентрализацию государственного управления, передачу его функций негосударственным структурам.2 В то же время все более усиливались позиции государственников, доказывавших особое значение государства и в деле управления, и в деле формирования гражданского общества. В данной связи, автором, прежде всего, учитывались позиции таких признанных ученых как В.В. Ильин, А.А. Зиновьев, А.С. Ахиезер и т.д. Свое значение для понимания сути проблемы имели также публикации политиков (В.В. Путин, Е.М. Примаков и др.).
Осуществляя историографический анализ проблемы, следует в первую очередь учитывать, что в силу ее многоплановости и междисциплинарности, помимо исследований историков, требуется также тщательная проработка трудов правоведов, политологов, социологов, статистиков и т.д.
Приступая к анализу проблемы, автор учитывал историографическую традицию, связанную с изучением государственной власти и управления в СССР (причем как советскими, так и современными учеными), позволяющую лучше понять характер той системы государственного управления, которая подверглась обновлению в условиях системных реформ 1990-х - 2000-х годов.3 Нужно отметить, что советский опыт управления (администрирования) подвергся особенно жесткой критике в начале 1990-х гг., когда для многих главной задачей стало разоблачение ладминистративно-командной системы4 и ее олицетворения - коммунистической номенклатуры.5
Проблемы реформы государственного управления новейшего времени изначально попали в центр внимания специалистов всего комплекса общественных наук. Поначалу особую активность проявили политологи, юристы.6 Несмотря на важность данного направления исследований, во многих работах очевидным стало стремление к отказу от отечественного опыта, его тенденциозной критике как тоталитарного. Эту тенденцию дополняли механическое заимствование зарубежного управленческого опыта, попытки переноса на российскую почву элементов западных управленческих моделей.
Довольно скоро обнаружилась и потребность в историческом анализе,7 что, в свою очередь, стимулировало изучение российской административной традиции на широком историческом фоне.8 Исследование проблемы в исторической ретроспективе обусловило появление большого массива разноплановых работ исторического, историософского плана, а также историко-политической публицистики.9 В основном, в них предпринимались попытки осмысления феномена российской государственности, специфики ее эволюции, выяснения возможностей и путей ее модернизации на новом этапе развития. При этом в большинстве работ нашла отражение озабоченность состоянием государственного управления. В целом, здесь содержалась справедливая оценка реформ управления как бессистемных, создававших обстановку нестабильности. Однако нередко это приводило исследователей к излишне алармистским выводам,10 питало неверие в возможности страны. В ряде случаев очевидным было также стремление (более или менее откровенное) поставить точку в истории России.11
В рамках периода появилось большое количество работ общего плана, посвященных анализу российского политического процесса, постсоветских политических реформ,12 в том числе, рассматривающих данную проблематику на региональном уровне.13 В целом, в них закрепляется понимание текущего состояния России как переходного, посткоммунистического периода. Однако, как представляется, авторские выводы порой отличает излишняя категоричность. К примеру, отметим заключение не только о противоречии между формальными правовыми демократическими основаниями и реальной действительностью, но и о том, что Россия представляет собой иное государство, нежели провозглашено в Конституции.14
В рамках отмеченного направления исследований отметим ряд самостоятельных блоков работ, заслуживающих специального внимания. В частности, к их числу следует отнести публикации, посвященные изучению феномена российского парламентаризма, избирательных кампаний,15 а также формирующейся отечественной многопартийности.16 Принципиально важным представляется научное осмысление роли и характера эволюции таких специфических властных институтов, отчасти сочетающих в себе элементы различных ветвей власти, как институт президентства17 и Федеральное Собрание (прежде всего, его верхняя палата).18
В литературе, посвященной анализу политического процесса, особенно активно рассматривались проблемы истории российского федерализма, развития отношений центра с регионами.19 В целом, в них доминирует мнение, что после крушения СССР Россия была обречена на деструктивную децентрализацию. В данной связи, задачей реформ В.В. Путина стало построение модели централизованного федерализма.20 В рамках анализа процесса взаимодействия федеральной и региональной власти, чрезвычайно интересным представляется анализ проблем бюджетного федерализма.21
Особенно значительный массив публикаций связан непосредственно с разработкой проблем эволюции системы государственной власти и управления на уровне субъектов Федерации.22 При этом, как правило, историки комплексно исследуют эволюцию региональной власти, проблемы функционирования и взаимодействия различных ее ветвей.23 Вместе с тем, внимание исследователей привлекают вопросы истории национально-государственного строительства,24 практика выборов глав исполнительной власти25 и т.д. Данные работы содержат ценную информацию, характеризующую процессы регионализации, становления органов власти и управления, борьбы за власть внутри региональных элит и т.д.
Центральное значение для изучения поставленной научной проблемы имеют публикации, непосредственно посвященные практике реформирования российской системы государственного управления.26 Как правило, в них комплексно рассматриваются различные аспекты взаимодействия органов управления федерального и регионального уровня, что позволяет воссоздать общую картину эволюции российской административной системы. Это характерно даже для трудов, преимущественно анализирующих текущие административные инновации.27 Основное внимание авторов сосредоточено при этом на изучении противоречивого процесса формирования сферы управления в связи с демонтажем системы Советов, отразившем принципиальные изменения в содержании управленческого процесса, а также на всестороннем анализе тенденции централизации российского государства в результате административных реформ.
Важное место в изучении проблем российского управления занимает исследование процесса эволюции исполнительной власти.28 Внимание к ее истории существенно усилилось в связи с приближением 200-летнего юбилея российских министерств, в преддверии которого на активизацию научной работы в данном направлении нацелил специальный президентский указ.29
По мере углубления реформы управления, в рамках изучения исполнительной власти начинают разрабатываться все новые темы. В частности, обращает на себя внимание проблема лэлектронного правительства.30
Помимо специального изучения эволюции отдельных центральных ведомств,31 с одной стороны, а также персоналий и частных проблем субъективного порядка - с другой,32 в рамках данного направления исследуется широкий круг проблем.
Особо отметим, что в теоретическом плане внимание исследователей привлекает проблема соотношения политической модернизации страны и административной реформы, рассматриваемая сквозь призму совершенствования способности власти к осуществлению институциональных реформ в условиях формирования гражданского общества. В частности, довольно оживленно в научной литературе обсуждается проблема выборности глав исполнительной власти в регионах. При этом здесь особенно много конъюнктурных оценок (лна злобу дня). К примеру, некоторые исследователи доказывают, что сам принцип избрания глав исполнительной власти зарекомендовал себя плохо. В силу этого, к власти зачастую приходили некомпетентные люди, не обладавшие необходимыми навыками и организационными способностями, что привело к снижению эффективности исполнительной вертикали власти.33
Однако в целом, в оценке российских реформ исполнительной власти, практики ее взаимодействия с властью законодательной, пожалуй, наиболее сильны критические оценки постсоветских реформ.34 Особенно критичны исследователи в оценке реформ федеральных органов управления.35 Даже известные либералы в данном плане акцентируют внимание на явных нестыковках и противоречиях в распределении полномочий. Их негативное влияние на российский политический процесс обнаруживается уже в Конституции 1993 года. В частности, указывая на доминанту луказного права, исследователи убедительно обосновали вывод на том, что при характеристике конституционного строя образца 1993 года следует выделить две противостоящих тенденции: демократическую и авторитарную.36 Полагаем, что об этом же свидетельствуют и работы, исследующие эволюцию российского местного самоуправления.37
Самостоятельное значение в рамках поставленной научной проблемы, на наш взгляд, имеют, получившие значительно меньшее освещение, инновации государственного управления в сфере экономики, связанные ними вопросы взаимодействия власти и бизнеса, бизнеса и политики.38 Острое политическое звучание приобрело изучение специфики взаимодействия аппарата управления с олигархией.39
Учитывая тот факт, что в процессе трансформации политического режима России ключевую роль играли и до сих пор играют элиты, большое внимание учеными уделяется изучению проблем развития государственной службы,40 кадровой политики,41 в том числе, в отдельных отраслях и аппаратах управления.42 Как правило, они обращают внимание на явную запоздалость проведения реформы государственной службы, в частности, акцентируют внимание на том, что она должна являться важнейшей предпосылкой социально-экономической и политической модернизации, тогда как в России, напротив, довольно бессистемные и спонтанные изменения системы государственной службы шли вслед за радикальными реформами. В итоге, по мнению большинства специалистов, последние все больше и больше вязнут в трясине аппаратного бессилия.43
В рамках анализа наиболее сложных моментов модернизации системы государственной службы, большой интерес вызвали проблемы коррупции,44 которая разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества,45 вопросы антикоррупционной политики.46
В контексте изучения болевых точек эволюции российской системы управления, отдельно отметим все более интенсивную разработку проблем взаимодействия власти и общества, власти и отдельного человека, общественного восприятия государственного аппарата и его чиновников.47
В целом, проведенный историографический анализ показал, что реформа российского государственного управления привлекает к себе пристальное внимание исследователей, порождая острые дискуссии. Это обстоятельство требует дальнейшего комплексного осмысления данной проблематики.
В разделе осуществлен также анализ источниковой базы работы, составившего ее комплекса опубликованных и архивных документов и материалов.
Среди открытых публикаций, в первую очередь, выделим документы органов государственной власти и управления, определившие горизонты административной реформы. Основными опубликованными источниками явились Конституция, Законы, Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления Государственной Думы и Федеральнонго Собрания Российской Федерации.48 Они позволяют проанализировать основное содержание государственных решений по вопросам нормативно-правового регулирования сферы государственного управления. В данной связи отметим ценность систематизации нормативных документов в специальных сборниках.49 Большое значение для изучения научной проблемы, прежде всего, для осмысления процессов регионализации, имели нормативные акты субъектов Российской Федерации.50
Особо выделим ежегодные Послания Президента Федеральному Собранию РФ. С момента своего появления, они были буквально пронизаны идеей укрепления государственности, повышения эффективности российской власти, системы государственного управления.51
Для характеристики деятельности в сфере совершенствования государственного управления важное значение имеют принимавшиеся в данной связи специальные федеральные программы52 и официальные концепции реформ.53 Их дополняют различного рода политические программы,54 концепции, разрабатывавшиеся научным сообществом.55 К ним примыкает аналитика признанных центров, к примеру, Всемирного банка.56
Отдельный блок источников составили опубликованные материалы правоохранительных и контрольных органов, связанные с проверкой качества работы государственных ведомств, борьбой с противоправными проявлениями, прежде всего, коррупцией.57
Особо выделим программные документы политических партий,58 публикации их лидеров,59 впрочем, показывающие, что их влияние на реформу управления было ограниченным. Интересный материал фактического плана содержат мемуары руководителей высших органов власти и управления.60 Фиксируя широкую палитру мнений высокопоставленных чиновников, полагаем, что известные полюса здесь определило противостояние либералов, доказывающих продуктивность лобмена власти на собственность61 и государственников, обращающих внимание на то, что результатом ошибочной политики стал не отход от власти в обмен на собственность, а сращивание государственной власти с собственностью уже на новой посткоммунистической основе.62
Ценный фактический материал извлечен также из различного рода статистических63 и справочных изданий.64
Широко использовалась периодика - как общеполитическая (Российская газета, Известия, Независимая газета и т.д.), так и специальная (Проблемы теории и практики управления и т.д.). Наряду с этим, активно привлекались Интернет-ресурсы.
Определенное значение для разработки темы исследования имели архивные материалы. Автором изучались документы текущих архивов Совета Федерации и Государственной Думы ФС РФ, Министерства юстиции РФ, администраций ряда субъектов Российской Федерации. В работе проведена систематизация, обобнщение и научный анализ этих докуменнтов.
Во втором разделе - Политические реформы 1993-2004 гг. и их влияние на сферу государственного управления Российской Федерации осмыслено место реформы государственного управления в общем контексте российского политического процесса.
В разделе показано, что в начале 1990-х гг. российское общество вошло в полосу масштабных политических потрясений, обусловленных радикальной ломкой советской социально-политической системы. Связанное с этим перераспределение властных ресурсов существенно осложнило становление демократической государственности. В рамках нараставшей политической конфликтности основное значение приобрела борьба между законодательной и исполнительной властью, федеральным центром и региональными элитами.
Конфликт властей на федеральном уровне, в конечном счете, разрушил советский конституционный строй. Президентский указ № 1400, последующие изменения в организации представительной власти и избирательной системе страны подвели черту под историей советской России: Став у власти осенью 1991 года, радикалы Е воспользовавшись событиями 3-4 октября 1993-го, фактически смели с лица земли всю советскую систему.65 Новая Конституция, закрепив ведущую роль Президента РФ в структуре власти, существенно ослабила власть законодательную. Тем не менее, она не сняла конфликта, законсервированного и на личностном, и на институциональном уровнях.
Ввиду слабости и низкой авторитетности Федерального Собрания РФ, превращенного в придаток действительной власти,66 недостаточного уровня общественной поддержки парламента, основную роль в определении перспектив развития, в том числе в сфере модернизации управления, стали играть президентские структуры. Однако уже вскоре обнаружилось очевидное несоответствие объема прав президента Б.Н. Ельцина и его возможностей как созидателя. Неудачи на пути реформ быстро подорвали его популярность. Это показали результаты парламентских (1993, 1995 и 1999 гг.) и президентских (1996 г.) выборов, выявивших растущую роль левых партий и известные трудности в реализации ладминистративного ресурса проправительственных объединений (Выбор России и др.).
Напряженность в отношениях ветвей власти нашла отражение в систематически возникавших, однако, так и не реализованных угрозах думского вотума недоверия Правительству (с 1994г.) и импичмента Президенту (с 1995 г.), с одной стороны, и роспуска Думы - с другой. Это противостояние и стало, в итоге, главной причиной неудачи реформы государственного управления. Блокирование в Думе целого ряда законопроектов67 ограничило ее, главным образом, уровнем президентских указов. Известный компромисс удалось достичь, в основном, в сфере нормативного регулирования государственной службы (1995 г.), деятельности Правительства, ряда отдельных министерств.
Серьезным препятствием на пути модернизации системы управления стали процессы суверенизации регионов, поставившие под удар не только основы нового конституционного строя, но и саму будущность России как единого государства. Растущая непопулярность Б. Ельцина не позволяла ему эффективно противодействовать своевластию местных элит, общение с которыми характеризовала не только договорная практика, но и иммунитет губернаторов и глав местных законодательных органов, закрепленный с 1995 г. новым порядком формирования Совета Федерации.68
На данном фоне курс на усиление личной власти Президента в ходе реформы, намеченной в послании Федеральному Собранию - Порядок во власти - порядок в стране,69 оказался несостоятельным, в итоге, выродившись в политику фаворитизма. Ситуанция лишь усугубилась все более очевидной недееспособностью Б.Н. Ельцина (к весне 1999 г. ему доверяли лишь 2% избирателей),70 а также выдвижением на ключенвые роли в политике финансово-промышленных олигархий, выросших на почве приватизации. В этой ситуации реформа управления отошла на задний план, уступив место череде парламентско-правительственных кризисов 1997-1999 гг., когда сверхзадача Е заключалась в том, чтобы пройти между диктатурой и хаосом.71
Понимание того, что мы никак не сможем изменить эту модель, если не поставим вопрос о реформе власти,72 повлекло за собой активизацию системной работы в данной сфере после отставки Б.Н. Ельцина. При этом основой политики новой администрации стала консолидация элиты и широкая общественная поддержка на основе усиления государственно-патриотических настроений (к 2004 г. их носители составляли около 60-65 % населения).73
Решающее значение для преодоления кризиса власти и активизации реформы управления имело преодоление противостояния Президента и Государственной Думы. Достигнутый консенсус позволил добиться ощутимых успехов. Прежде всего, автор видит их в последовательной централизации власти и управления, укреплении федерализма и обуздании политических амбиций олигархов. Как очевидный успех следует оценить осуществление мер, упорядочивших порядок организации и работы политических партий. Принципиальное значение для укрепления политической стабильности имело объединение в 2001 г. прежде соперничавших организаций Единство, Отечество и движения Вся Россия, с 2003 г. слившихся в партии Единая Россия. На данной основе удалось впервые перейти к административной реформе, выход которой на уровень системных преобразований был закреплен документами 2003-2004 гг.,74 подготовившими переход к реализации Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 годах.
В заключение в разделе обоснован вывод о том, что итогом первого срока президентства В.В. Путина стал выход реформы государственного управления на качественно новый уровень организации.
В третьем разделе - Развитие федеративных отношений и трансформация системы управления в субъектах Российской Федерации (1993-2004 гг.) исследован процесс эволюции российского федерализма, особенности его влияния на систему государственного управления.
В разделе показано, что уже с конца 1980-х гг. центральное значение для судеб страны приобрел вопрос о ее федеративном устройстве. Именно неспособность политиков эпохи перестройки оптимально разрешить его разрушила СССР, поставив на грань распада РСФСР. Бывшие автономии стали суверенными государственными образованиями (Федеративный Договор от 31.03.1992г.). Вместе с тем, был установлен переходный период по государственно-территориальному разграничению до 1 июля 1995 года. 75
Боязнь роста межнациональных противоречий заставила федеральный центр пойти на существенное расширение компетенции республик. Даже в Конституции 1993 г., провозгласившей равноправие субъектов Федерации (ст.5 ч.1,4), они получили заметно больше прав, чем края, области и автономные округа (ст.5 ч.2-4). При этом ряд республик фактически заявили о приоритете на их территориях местных законов (Татарстан, Башкорстан, Якутия и др.).76 Используя конституционную норму, относящую строительство судебных и правоохранительных органов к совместному ведению Федерации и регионов (ст.72 ч.1), в течение 1990-х годов они фактически полностью поставили под местный контроль органы суда, прокуратуры, милиции и т.д.
В то же время, аналогичные попытки других субъектов Федерации центру удалось нейтрализовать. В частности, были пресечены попытки ряда краев и областей повысить статус (в 1993г. проекты учреждения Уральской, Енисейской, Южно-Уральской республик). В ходе конституционной реформы 1993 г. Президент рядом указов закрепил свою ведущую роль в деле формирования региональной власти и органов управления.77 В условиях слабости новых органов представительных власти, властные полномочия исполнительных структур значительно расширились. В свою очередь, Президент полностью контролировал последние, назначая их глав по собственному усмотрению. Автор полагает, что это породило известные кризисные черты, элементы деградации структур власти и управления во многих регионах.
В ситуации глубокого социально-экономического и политического кризиса усиление самостоятельности субъектов Федерации стало неизбежным. Отчасти этому способствовал переход к практике прямых выборов глав исполнительной власти в связи с порядком формирования Совета Федерации (1995 г.) из числа региональных лидеров (в сентябре 1996 - октябре 1997 гг. избрано 55 глав). При этом на фоне растущей недееспособности Б.Н. Ельцина, конец 1990-х гг. стал периодом расцвета губернаторской вольницы. В то время, как в Послании О действенности государственной власти в России отмечалось, что федерализм в России набирает силу, преодолена явная угроза сепаратизма,78 на деле практика подписания договоров о разграничении сфер влияния распространилась уже и на края и области.79 С одной стороны, этим были ограничены претензии республик на особый статус, однако с другой - вновь усиливалась тенденция децентрализации.
Попытки укрепить властную вертикаль, усилить значение федерального центра во второй половине 1990-х гг. имели место, найдя отражение в целом ряде законов. Однако даже к простой унификации системы власти и управления в регионах удалось подойти лишь в 1999 г.80 Между тем оппозиция глав субъектов в рамках Совета Федерации к этому времени достигла уровня постановки вопроса о коллективном президенте.81
Задача укрепления федеративного строя была принципиально поставлена новым политическим руководством страны. Первыми серьезными шагами на данном пути стали создание в мае 2000 г. семи федеральных округов и начало работ по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Вслед за этим, В.В. Путин указал на важность развития института федерального вмешательства,82 что нашло реализацию в закреплении за Президентом права роспуска законодательных органов и отрешения от должности глав субъектов Федерации,83 выведении глав ветвей власти из Совета Федерации. С этого времени для губернаторов актуальным стало не столько противостояние с центром, сколько с полпредами в округах. В то же время, обладая в основном полномочиями, а не финансами, полпреды стали скорее комиссарами, не создав угрозы сепаратизма на уровне округов.
Активное продолжение централизаторской политики нашло отражение в курсе на укрупнение субъектов Федерации. Начало в 2003г. было положено объединением Пермской области и Коми-Пермяцкого округа. Вслед за этим началась работа по укрупнению Красноярского края, Тюменской области.
Планомерное усиление полномочий федерального центра продолжалось и в дальнейшем. В частности, особо отметим закон 2003 г., среди прочего, вводивший институт временной финансовой администрации.84 Большое значение имело ограничение влияния регионалов на формирование и текущее регулирование работы местных подразделений федеральных ведомств. Органы суда, прокуратуры, внутренних дел, налоговые, таможенные, финансовые и др. в основном стали регулироваться из центра. Логическим завершением данного курса стала отмена выборов губернаторов. Предложение такого порядка ряд губернаторов внесли еще в 2000 г.85 Однако лишь после победы на выборах 2004 г. В.В. Путин подписал соответствующий закон. 86
В заключение автором обоснован вывод о том, что, несмотря на серьезное укрепление основ федерации, система государственного управления в регионах лишь подошла к стадии своего системного реформирования.
В четвертом разделе - Реформа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в 1993-2004 гг. рассмотрен противоречивый процесс модернизации системы федерального управления, имевший особую актуальность уже на начальной стадии суверенизации РСФСР в 1989-1991 гг.
Актуализация задач оптимизации федеральных структур исполнительной власти возросла в связи с распадом СССР, когда потребовалось распорядиться судьбой свыше 80 союзных ведомств (помимо 44 российских).87 Вслед за этим правительство стало объектом острой борьбы между Верховным Советом и Президентом РФ. Компромиссная ситуация периода борьбы за выбор между парламентской и президентской республикой, в частности, нашедшая отражение в законе о Совете министров - Правительстве РФ,88 была, казалось, исчерпана Конституцией 1993 г., определившей исполнительную власть как самостоятельную ветвь власти, но при этом поставившей правительство в прямую зависимость от Президента РФ. Однако в связи с продолжением противостояния Президента и Государственной Думы РФ, статус Правительства РФ на уровне закона удалось зафиксировать фактически лишь к концу 1990-х гг.89
В условиях законодательной неопределенности, а также ввиду слабости позиций парламента после победы президента в октябре 1993 г., решающее влияние на формирование правительства оказывали Б.Н. Ельцин и его локружение. В конечном счете, это обусловило доминанту принципа фаворитизма, преобладание спонтанных решений, влекущих произвольные структурные изменения и кадровую чехарду. В 1990-е гг. она приобрела хронический характер. В частности, по данным Р.А. Медведева, в 1992-1999 гг. в стране сменилось около 40 вице-премьеров и более 200 министров.90 При этом настойчивые требования парламентской оппозиции учитывать мнение Думы, по сути, игнорировалось. Как правило, весьма скромными были и возможности, которыми обладал глава правительства. По свидетельству соратников Б.Н. Ельцина, лишь тяжело болея после выборов 1996 г., он позволил В.С. Черномырдину самому сформировать правительство,91 которое, впрочем, было немедленно отправлено в отставку после его выздоровления. Примером относительно самостоятельного формирования кабинета премьером стало и правительство Е.М. Примакова 1998-1999 гг.
Состояние хаоса в федеральной системе государственного управления довершили непрерывные реорганизации министерств и ведомств. Относительная стабильность в данном плане отличала лишь классические силовые и правоохранительные органы (МО, МВД, МЧС и т.д.). В разделе показано, что силовые и фискальные органы играли в рассматриваемый период основную роль. В связи с этим, в частности, отмечен факт назначением 4 февраля 1997г. А. Куликова вице-премьером с сохранением должности министра МВД. В его задачи входило кураторство над налоговой полицией, таможенной службой, блоком силовых ведомств.92 На наш взгляд, данное назначение стало примером политики, нацеленной на активное привлечение силовиков к решению экономических и политических проблем.
В целом, структура федеральной исполнительной власти в 1990-е гг. отличалась громоздкостью и непостоянством. В частности, в министерствах создавались различного рода департаменты, управления, комитеты, службы и т.д., причем дробность их внутренней организации была такой, что, несмотря на регламентацию структуры аппарата федеральных исполнительных органов,93 количество руководителей и исполнителей фактически было одинаковым.
Реформирование федеральных органов исполнительной власти довольно долго сдерживалось и после смены президентской администрации. Кабинет М.М. Касьянова принципиально мало чем отличался от предшествующих. Лишь в 2003 г. были проведены изменения в силовом блоке (ФСБ, Госнаркоконтроль, ФСНП). Ситуация изменилась радикально уже после отставки М.М. Касьянова. Указ Президента от 9 марта 2004 г. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти определил ее как комплекс федеральных министерств, служб и агентств. Количество министерств при этом сократилось с 24 до 14. Однако число служб и агентств, напротив, увеличилось более чем в 1,6 раза.94 Серьезные проблемы возникли и в отношениях между этими уровнями исполнительной власти. В данной связи, дальнейшая разработка реформы была возложена на специальную рабочую группу по вопросам системы и структуры федеральных органов исполнительной власти при Комиссии по вопросам совершенствования государственного управления, созданной при Администрации Президента РФ.95
В заключение раздела обоснован вывод о том, что реформа федеральных органов исполнительной власти в рамках периода оказалась, пожалуй, концептуально наименее продуманной и наиболее спорной.
В пятом разделе - Основные направления реформы государственной службы Российской Федерации в 1993-2004 гг. рассмотрен процесс становления новой модели российской государственной службы.
В разделе показано, что обновление основ социально-политического строя страны выдвинуло в число первоочередных задач пересмотр основ государственной службы. Под знаком борьбы с номенклатурой, VI Съезд народных депутатов РСФСР поручил Верховному Совету в трехмесячный срок принять закон О государственной службе. 96 Однако запланированная реформа оказалась трудно реализуемой. Даже в Конституции РФ 1993 г. не удалось сформулировать четких положений, определяющих модель развития государственной службы России. В итоге, данная сфера в решающей степени стала регулироваться указами Президента РФ и местными актами.
Несмотря на то, что в Конституции было закреплено нахождение вопросов государственной служнбы в ведении Федерации, на местах, отчасти еще до ее принятия, их явочным порядком отнесли к предметам самостоятельного ведения. Закон Республики Саха О государственной службе,97 серия законов 1994 г. (Татарстана, Башкортостана, Бурятии и др.) установили главенство собственных норм.98 В итоге, уже Положением о федеральной государственной службе (22 декабря 1993 г.) Конституция была фактически луточнена. Государственную службу разделили на федеральную и службу субъектов Федерации, что закрепил и ФЗ Об основах государственной службы Российской Федерации.99 Автор показывает, что это заложило изначально противоречивую основу развития государственной службы, породило много неясностей, в частности, связанных с определением статуса военнослужащих, работников правоохранительных органов и т.д. Серьезные расхождения отличали и положение государственных служащих в субъектах Федерации, законы которых по-своему регламентировали широкий круг вопросов прохождения государственной службы (конкурс на замещение вакантной должности, определение стажа, порядок пенсионного обеспечения и др.).100
Несмотря на трудности становления, институт государственной службы получал все большую определенность. В частности, с преобразованием в 1994 году академии управления в Российскую академию государственной службы при Президенте РФ, с 1995 г. началось формирование региональных академий государственной службы.101 Важное значение имело утверждение в 1995-1997 гг. перечней и реестров государственных должностей.
Однако создать стройную, эффективную систему государственной службы реформаторам не удалось. В разделе показано, что аппарат управления России характеризовали: размытая нормативная основа деятельности, сложная иерархичная система бюрократических чинов (3 категории, 5 групп, 5 разрядов, 15 классов), наличие целого ряда диспропорций (возрастных, гендерных, образовательных и др.). Серьезной проблемой до 1997 г. являлся и низкий уровень оплаты труда государственных служащих.
Попытка принципиально изменить ситуацию в сфере государственной службы была предпринята в контексте начавшейся в 2001г. административной реформы. Однако и на данном этапе серьезные противонречия сохранились даже на уровне концептуального осмысления проблемы.102
Содержание реформ 2001-2004 гг. характеризует активная деятельность по систематизации и преодолению пробельности законодательства. Их отличительной чертой стала также тесная связь с текущей практикой. В целом, горизонты преобразований последовательно определили Концепция реформирования государственной службы РФ (15.08.2001г.), Федеральная программа Реформирование Государственной службы РФ (2003-2005 год) (19.11.2002г.), принятые на данной основе Федеральные законы О системе государственной служнбы РФ, О государственной гражданской службе РФ.103 Они зафиксировали основы развития трех видов государственной службы (гражданская, военная, правоохранительная), определили их перспективы.
В заключение раздела автор обосновал вывод о том, что, несмотря на очевидные позитивные изменения, нерешенные проблемы государственной службы остались, по сути, прежними. В первую очередь, они обуславливались наличием отмеченных выше диспропорций в кадровом составе, отсутствием тесной взаимосвязи между различными видами государственной службы, а также эффективной системы управнления данной сферой.
В шестом разделе - Повышение эффективности аппарата государственного управления Российской Федерации и обеспечение борьбы с коррупцией в 1993-2004 гг. исследуются проблемы качества работы управленческого аппарата, вызывавшие наибольшую озабоченность граждан.
В разделе показано, что с первых шагов по пути модернизации государственного аппарата проблема его эффективности приобрела особую остроту. Именно повышение качества работы аппарата являлось основной задачей реформы государственной службы. Однако оно не могло быть достигнуто лишь за счет последней. Практически сразу выяснилось, что для решения данной задачи требуется учет целого ряда факторов, определявших процессы либерального реформирования России.
По мнению автора, особое влияние на эволюцию государственного управления России оказали ломка системы централизованного управления экономикой и приватизация гигантской государственной собственности. При этом номенклатурный характер приватизации в решающей степени определил рыночную мимикрию господствующих бюрократических структур, превратив такую лэкономическую деятельность в основной вид активности практически всех структур государственного управления.
Недостатки правовой базы приватизации создали почву для массовых злоупотреблений. Корыстная заинтересованность бюрократии, с одной стороны, и ее безответственность - с другой (как в центре, так и на местах) лишь усиливали управленческий хаос. При этом в стране стремительно множилось число ведомств, осуществлявших многообразные управленческие функции (в том числе правоохранительные, контрольные и пр.). В данной ситуации произошла серьезная деформация самой природы государственного управления. На первое место для бюрократии вышла не служба, а использование административных ресурсов государства как инструмента личного обогащения. В итоге, аппарат государства криминализовался, прочно сросся с организованными преступными структурами.
Даже иностранные вдохновители российских реформ признали, что управленческие просчеты стали решающим вектором, определившим неудачу преобразований, породившим их криминальный характер, сделавшим их ход просто абсурдным.104 Примечательно, что именно чиновники при этом выступили чуть ли не главными критиками недостатков. Так, в книге под редакцией А. Чубайса стихийная приватизация оценивалась как противоречащая интересам государства.105 Тем самым, проводилась мысль о необходимости бюрократического регулирования процесса передела собственности.106 На наш взгляд, примеры такого рода доказывали невозможность изменить ситуацию мерами внутрисистемного характера.
Это в полной мере подтвердил опыт борьбы государства с коррупцией. Несмотря на колоссальные масштабы коррумпированности чиновничества, создавшие угрозу национальной безопасности, в 1990-е годы Президентом России трижды отклонялся закон О борьбе с коррупцией, дважды - закон О борьбе с организованнной преступностью Вместо них были приняты несколько указов, фактически не давших результатов. Принимавшиеся с целью их реализации бюрократические программы дрейфовали по ведомствам, проходя процедуры согласований, уточняясь и пересматриваясь, но, как правило, так и не вступая в реальное действие. Примером тому может служить подготовленный Генеральной прокуратурой при активном участии ФСБ, МВД, ФСНП и ГТК проект Федеральной программы по усилению борьбы с коррупцией на 1996-1997 годы, которой в 1998 г. лишь в несколько обновленном виде был повторно направлен Президенту РФ.107
Как результат, за 1990-е гг. в 3 раза снизилось число выявленных лиц, совершивших должностные преступления. В то же время, по данным Transparency International, по индексу коррупции в конце 90-х гг. Россия находилась в восьмом десятке из 100 стран. В исследовании Всемирного банка она была поставлена на 47 место из 50.108
Важно видеть, что тенденция к ухудшению состояния дел в сфере законности сохранилась и далее. В частности, опросы, проводившиеся в 2003 г., показали, что 45% граждан считали, что в региональных органах власти присутствует больше представителей преступного мира, чем это было в 1990-е годы. 63% опрошенных верили в связь власти и криминалитета.109
По мнению автора, в немалой степени это было обусловлено сохранявшимся хаосом в сфере передела государственного сектора, подлинных объемов которого, по признанию В.В. Путина, мы до сих пор точно не знаем. Соответственно, в очередном послании Федеральному Собранию он констатировал, что наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса.110
В заключении подведены итоги работы, сделаны обобщения и выводы, предложены рекомендации по дальнейшему научному осмыслению проблемы.
По теме исследования опубликованы следующие работы:
Работы, опубликованные в периодических научных изданиях,
рекомендованных перечнем ВАК
1. Карнаушенко Л.В. К вопросу о качественном состоянии государственного аппарата Российской Федерации в 1990-е годы // Наука и школа. 2008. №5. С.76-78. (0,5 п.л.)
2. Карнаушенко Л.В. Государственный аппарат и олигархические группы в Российской Федерации: проблемы взаимодействия (1994-2004 гг.)// Наука и школа. 2008. №6. С.70-72. (0,5 п.л.)
3. Карнаушенко Л.В. Начальный этап становления системы государственной службы Российской Федерации (1991-1995 гг.)// Преподаватель - XXI век. 2009. №2. С.241-248. (0,7 п.л.)
4. Карнаушенко Л.В. Изменение кадрового состава исполнительных органов власти Российской Федерации (исторический опыт 1990-х гг.) // Научные проблемы гуманитарных исследований. 2009. № 11. С.42-48. (0,6 п.л.)
5. Карнаушенко Л.В. Исторический опыт формирования органов исполнительной власти Российской Федерации в 1990-е гг. (кадровый аспект)// Культурная жизнь Юга России. 2009. №5. С.19-22. (0,6 п.л.)
6. Карнаушенко Л.В. Основные проблемы модернизации системы государственной службы в Российской Федерации (1996-1999гг.)// Вестник Чувашского университета. Гуманитарные науки. 2009. №3. С.97-100. (0,7 п.л.)
7. Карнаушенко Л.В. Предпосылки и основные направления российской административной реформы в 2001-2003 гг.// Наука и школа. 2009. №3. С.73-75. (0,5 п.л.)
Монографии
8. Карнаушенко Л.В. Становление и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (1991-2003 годы). Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2006. 174 с. (10,1 п.л.)
9. Карнаушенко Л.В. Исторический опыт реформирования системы государственного управления Российской Федерации (1993-2004 гг.). Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2009. 195 с. (19,0 п.л.)
10. Карнаушенко Л.В. Спирев М.В., Чумаков Р.И., Швец А.С. Проблемы формирования законности в России. Краснодар: Краснодарская академия МВД России, 2003. (10,0/3,5 п.л.)
Брошюры
11. Карнаушенко Л.В. Эволюция федеративных отношений и трансформация системы управления в субъектах Российской Федерации (1993-2005 гг.). Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2004. 35 с. (3,0 п.л.)
12. Карнаушенко Л.В. Проблемы эффективности государственного управления и обеспечение борьбы с коррупцией в Российской Федерации (1993-2005 гг.). Краснодар: Знание, 2005. 32 с. (2,5 п.л.)
13. Карнаушенко Л.В. Реформирование федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: исторический опыт 1991-2006 гг. Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2005. 39 с. (3,0 п.л.)
14. Карнаушенко Л.В. Правоохранительные органы России в условиях системных реформ 1990-х - начала 2000-х гг. Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2005. 46 с. (3,5 п.л.)
15. Карнаушенко Л.В. Органы государственного управления и местного самоуправления в условиях административной реформы 2001-2005 гг. Краснодар, 2008. 33 с. (2,5 п.л.)
16. Карнаушенко Л.В. Укрепление основ федеративного строя и изменения в системе управления Российской Федерации (2000-2005 гг.). Краснодар, 2009. 33 с. (2,5 п.л.)
Статьи
17. Карнаушенко Л.В. К вопросу о правовым оформлении института государственной службы в Российской Федерации // Социальный порядок - гуманистическому развитию общества. Краснодар: КЮИ МВД РФ, 2002. С.35-46. (0,6 п.л.)
18. Карнаушенко Л.В. Становление института государственной службы в Российской Федерации в 1990-е годы // Северный Кавказ в социально-политической истории России. Ставрополь: СГУ, 2003. С.53-60. (0,4 п.л.)
19. Карнаушенко Л.В. Региональные подразделения федеральных ведомств: проблемы развития в 1990-е гг.// Вестник МГОУ. Кропоткин, 2004. №1. С.24-35. (0,7 п.л.)
20. Карнаушенко Л.В. Послания Президента РФ как исторический источник по проблемам модернизации системы государственного управления// Проблемы политической модернизации Российской Федерации. Сб. научн. статей. Чебоксары: ЧУ, 2005. С. 53-59. (0,7 п.л.)
21. Карнаушенко Л.В. Государственная служба в Российской Федерации (проблемы становления и развития)// Актуальные проблемы обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью в условиях Северо-Кавказского региона: Сборник научных статей. Вып.2. Нальчик, 2005. (0,45 п.л.)
22. Карнаушенко Л.В. Антропология постсоветской бюрократии (опыт кадровой модернизации) // Актуальные вопросы социогуманитарного знания: история и современность. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 2. Краснодар: Краснодарский университет МВД России. 2006. С. 63-70. (0,4 п.л.)
23. Карнаушенко Л.В. Гендерные вопросы государственной службы в условиях разработки и реализации новой административной реформы в 2000-2003 гг. // Актуальные вопросы социогуманитарного знания: история и современность. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 1. Краснодар: Краснодарский университет МВД России. 2006. С. 71-82. (0,8 п.л.)
24. Карнаушенко Л.В. Выборы руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 1993-2004 гг.// Политический процесс в Российской Федерации: опыт либеральных реформ. Сборник статей. Воронеж, 2007. С.76-85. (0,7 п.л.)
25. Карнаушенко Л.В. Формирование органов исполнительной власти Российской Федерации 1990-е годы: кадровый аспект // Актуальные вопросы социогуманитарного знания: история и современность. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 4. Краснодар: Краснодарский университет МВД России. 2009. С. 63-70. (0,4 п.л.)
Тезисы
26. Карнаушенко Л.В. Проблемы разработки и реализации административной реформы в России (1992-1993гг.)// Геополитические проблемы современности. М.: ИН, 2004. С.31-33. (0,2 п.л.)
27. Карнаушенко Л.В. Правительственные кризисы и реформа федеральных исполнительных органов власти (1992-1999 гг.)// Гражданская культура в условиях обновления российской государственности. М., 2005. С.55-56. (0,2 п.л.)
1 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. С.31.
2 См. напр.: Региональное управление. Зарубежный опыт. М., 1993. С.40.
3 Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР. М., 1986; Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 - декабрь 1991 гг. М., 1994; Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления советского коммунистического государства, 1917-1991 гг. Саратов, 1996; Пихоя Р.Г. Советский Союз: история власти. 1945-1999. М., 1998; и др.
4 Административно-командная система управления. Проблемы и факты. Межвузовский сборник научных трудов. М., 1992; и др.
5 Джавланов О.Т. Михеев В.А. Номенклатура: эволюция отбора. Историко-политологический анализ. М., 1993; Свириденко Ю.П. Пашин В.П. Коммунистическая номенклатура: истоки, сущность, содержание. М., 1995; и др.
6 Бачило И.Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. М., 1994; Формирование политической системы в России. М., 1996; Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996; и др.
7 Миронов В.А. Российское государственное строительство в постсоветский период (1991-1994 гг.)// Кентавр. 1994. №3; Реформирование России: мифы и реальность (1989-1994). М., 1994; и др.
8 Реформы и власть. СПб., 1995; Коржихина Т.П. Сенин А. История российской государственности. М., 1995; Маркин В.В. Гошуляк В.В. Государственное и региональное управление в истории России. Пенза, 1995; Административные реформы в России: история и современность// Под ред. Р.Н. Байгузина. М., 2006; Административные реформы в России: история и современность. М., 2006; и др.
9 Зиновьев А.А. Посткоммунистическая Россия: Публицистика 1991-1995 гг. М., 1996; Геллер М. История России 1917-1995. В 4 т. М., 1996; Ильин В.В. Ахиезер А.С. Российская государственность. М., 1997; Медведев Р.А. Миражи и реальности капиталистической революции в России. М., 1997; Фроянов И.Я. Погружение в бездну. М., 2009; и др.
10 Говорухин С. Великая криминальная революция. М., 1993; и др.
11 Каппелер А. Россия - многонациональная империя. Возникновение. История. Распад. М., 1997; Гайдар Е.Т. Гибель империи. Уроки для современной России. М., 2007; и др.
12 Согрин В. Политическая история современной России. 1985-1994. От Горбачева до Ельцина. М., 1994; Политический процесс в России: современные тенденции и исторический контекст. М., 1995; Шевцова Л.Ф. Режим Бориса Ельцина. М., 1999; Млечин Л.М. Формула власти: От Ельцина к Путину. М., 2000; Ширяева Е.С. Исторический опыт реформирования российской социально-политической системы: конец 1980-х-2000 гг. Дисс. Еканд. ист. наук. М., 2006; Черенков Р.А. Исторический опыт либерального реформирования российской социально-политической системы в конце XX - начале XXI вв. Дисс. Еканд. ист. наук. Воронеж, 2009; и др.
13 Шабунин Д.М. Политическая трансформация региона: изменение государственных институтов и конституционный процесс в Чувашской Республике. Чебоксары, 1999; Чуев С.В. Современный политический процесс на Дону (1989-2004 гг.): этапы и содержание. Исторический аспект. Дисс. Еканд. ист. наук. Ростов-н/Д., 2005; и др.
14 Чередник Л.Л. Демократические реформы в России: исторический опыт, современные тенденции и перспективы: вторая половина XX - начало XXI века. Дисс. Е канд. ист. наук. Пятигорск, 2007. С.76.
15 Тихомиров Д.В. Становление и развитие российского парламентаризма: Исторический аспект исследования. Дисс. ... канд. ист. наук. М., 1997; Ушакова И.К. Представительная власть Российской Федерации и общественно-политические организации в 1993-1999 гг. (на примере ЛДПР). Дисс. Е канд. ист. наук. М., 2000; Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998; и др.
16 Данилов А.А. Засорин С.А. Политические партии Российской Федерации на современном этапе. М., 1992; Партийная система в России в 1989-1993 годах: опыт становления. М., 1994; и др.
17 Миронов О.О. Горовцев Д.Е. Институт президентства в России и мире // Представительная власть: Мониторинг, анализ, информация. 1996. №4-5; Андреенкова А.А. Анализ результатов выборов Президента Российской Федерации 2000 - что сказал нам Exit-Poll? // Власть. 2000. №5; и др.
18 Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. М., 1994; и др.
19 Лысенко В. Калина В. Между суверенизацией и губернизацией // Российская Федерация. 1995. № 20; Лысенко В.Н. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). М., 1995; Полищук Л.М. Российская модель переговорного федерализма: политико-экономический анализ. М., 2000; и др.
20 Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М., 2006. С.13, 18.
21 Лаврова A.M. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М., 1997; и др.
22 Развитие национальных республик Поволжья и Приуралья в условиях модернизации общества. Чебоксары, 1994; Аяцков Д.Ф. Володин В.В. Лукашов Л.А. Модель организации власти в субъектах Российской Федерации. Саратов, 1997; Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление. Казань, 2000;
23 Голощапов Р.В. История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России: 1990-2000. Дисс. Еканд. ист. наук. Хабаровск, 2002; Буянов Е.В. Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации: история и итоги реформирования: Конец 80-х-90-е гг. XX в. Дисс. Е докт. ист. наук. Владивосток, 2003; и др.
24 Будажанов С.П. Исторической опыт национально-государственного строительства в национальных субъектах Российской Федерации во второй половине 80-х - 90-х гг. XX в. (на материалах Республики Бурятия) Дисс. Едокт. ист. наук. Улан-Удэ, 2008; и др.
25 Войташ И.А. История выборов законодательной и исполнительной власти Курской области в 1994-2005 гг. Дисс. Еканд. ист. наук. Курск, 2005; и др.
26 Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри. М., 2004; Инновации в государственном и местном управлении. Сборник статей. Вып. 1-2. М., 2002; Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. М., 1999; Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2002; Игнатов В.Г. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России. Ростов-н/Д., 1997; Пикулькин А.В. Система государственного управления. М., 2001; и др.
27 Осипов В.И. Власть - проблемы государственного управления. Саратов, 1997; Коновалов М.Н. Административные реформы и эффективность российской власти. Ростов-н/Д., 2007; Лобанов В.В. Современные административные реформы. М., 2007; и др.
28 Исполнительная власть Российской Федерации: проблемы развития. М., 1998; Исполнительная власть: организация и взаимодействие// Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000; Исполнительная власть в России: история и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004; Гончаров В.В. Принципы формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации: институционально-политический анализ. М., 2007; Цыганенко Т.Г. Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996; Исполнительная власть в России. История и современность. М., 2007; и др.
29 Указ Президента РФ от 6 мая 2002 года №455 О праздновании 200-летия образования единой системы органов исполнительной власти в России// СЗ РФ. 2002. № ст.???
30 Василенко В.И. Василенко Л.А. Интернет в системе государственной службы. М., 1998; Кошкин А.Н. Электронное правительство как фактор социально-экономического развития России// Государство в XXI веке. М., 2003; и др.
31 Габричидзе Б.Н. Зобов В.Е. Таможенная служба в Российской Федерации. М., 1993; Газукин П.Е. Центральный аппарат военного управления Российской Федерации в 1992-1999 гг. Дисс. Еканд. ист. наук. М., 2003; Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998; и др.
32 Ельцин - Хасбулатов: единство, компромисс, борьба. М., 1994; Михайлов А.Г. Портрет министра в контексте смутного времени: Сергей Степашин. М., 2001; и др.
33 См. напр.: Казанник А.И. Научная организация управления труда в государственных и муниципальных учреждениях России. Омск, 2004.
34 Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе: очерки парламентской деятельности. М., 1997; Горчева А.Ю. Политический менеджмент постсоветской России. М., 2003; Россия политическая. М., 1998; и др.
35 Логинова Е.В. Формирование системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2008; и др.
36 Становление новой российской государственности: реальность и перспективы (Открытый доклад)// Отв ред. Г. Бурбулис. М., 1996. С.25.
37 Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования. Дисс. Едокт. ист. наук. Волгоград, 2000; Широков А.Н. Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. СПб., 1995; и др.
38 May B.A. Экономика и власть. Политическая история экономической реформы в России, 1985 - 1994 гг. М., 1995; Постоленко М.Л. Внешнеэкономическая деятельность в Российской Федерации: Управление. Организация. Регулирование и контроль. М., 1994; Лапина Н.Ю. Бизнес и политика в современной России. М., 1998; и др.
39 Хлебников П. Крестный отец Кремля Борис Березовский или История разграбления России. М., 2001; и др.
40 Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997; Мельников В.П. Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: Отечественный опыт организации и современность. Ч. 1-2. М., 2000; Зайцева Т.В. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 гг. М., 2003; Реформа государственной службы России (1992-2000 гг.). М., 2003; Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2006; и др.
41 Караулов Ю.В. Исторический опыт подготовки региональных руководящих кадров Российской Федерации в 50-90-е годы. Дисс. Едокт. ист. наук. М., 1999; Минаева Н.В. Подготовка управленческих кадров в Республике Коми (середина 1980-х - 1990-е гг.): исторический опыт. Дисс. Еканд. ист. наук. Йошкар-Ола, 2009; и др.
42 Охотский Е.В. Государственная служба в российском парламенте. М., 2001; и др.
43 Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996. С.38.
44 Организованная преступность-4// Под ред. Долговой А.И. М., 1998; Сатаров Г. Головщинский К. Административная реформа и противодействие коррупции // Отечественные записки. 2004. № 2; и др.
45 Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб., 1997. С.39.
46 Гыскэ А.В. Борьба с преступностью в системе обеспечения внутренней безопасности российского общества. М., 2001; и др.
47 Тулеев А.Г., Сыровецкий Ю.С. Власть в руках человека и... человек в руках власти. Новосибирск, 1993; Оболонский А.В. Человек и государственное управление. М., 1997; и др.
48 Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. М., 1993; Собрание законодательства РФ (СЗ РФ); Собрание актов Президента и Правительства РФ (САПП); ФЗ от 27 июля 2004г. №79-ФЗ О государственной гражданской службе РФ// СЗ РФ. 2004. №31. Ст.3215; Указ Президента РФ от 23 июля 2003г. О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах. // Российская газета. 2003. 23 июня; и др.
49 Российская гражданская служба. Нормативные документы. М., 2005; и др.
50 Конституции республик в составе Российской Федерации: Сб. документов. Вып. 1-2. М., 2000-2001; и др.
51 Об укреплении Российского государства: Послание Президента РФ Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию РФ// Российская газета. 1994. 25 февраля; лРоссии надо быть сильной и конкурентоспособной: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ// Российская газета. 2002. 18 апреля; и др.
52 Федеральная программа Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)// СЗ РФ. 2003. №35; и др.
53 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах// СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720; и др.
54 Ельцин Б.Н. Россия: Человек, семья, общество, государство: Программа действий на 1996-2000 годы. М., 1996; и др.
55 О концепции развития исполнительной власти в Российской Федерации// Государство и право. 1996. №8; и др.
56 Показатели эффективности реформы государственного управления. Всемирный банк. М., 2005; и др.
57 Аналитический отчет МВД РФ О состоянии и мерах усиления борьбы с экономической преступностью и коррупцией в Российской Федерации// Щит и меч. 1996. №11-12; и др.
58 Блок: Наш дом - Россия: позиции по ключевым вопросам. М, 1999; Яблоко против коррупции. М., 1999; и др.
59 Жириновский В.В. Мы возродим Великую Россию. М., 1997; Зюганов Г.А. Драма власти. М., 1993; Явлинский Г.А. Я выбираю свободу. М., 1996; и др.
60 Рыжков Н.И. Десять лет великих потрясений. М., 1995; Ельцин Б.H. Президентский марафон: Размышления, воспоминания, впечатления. М., 2000; и др.
61 См. напр.: Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. Как отделить собственность от власти и повысить благосостояние россиян. СПб., 1997.
62 Примаков Е.М. Минное поле политики. М., 2007. С.236-237.
63 Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации, 2002. М., 2002; и др.
64 Кто есть кто у власти. Справочное издание. Ставрополь, 1998; и др.
65 Горбачев М.С. Жизнь и реформы. Кн.1. М., 1996. С.463.
66 Независимая газета. 1995. 18 апреля.
67 ТА Государственной Думы ФС РФ.
68 ТА Совета Федерации ФС РФ.
69 Российская газета. 1997. 6 марта.
70 Общая газета. 1999. 13-19 мая.
71 Примаков Е.М. Минное поле политики. М., 2007. С.256.
72 Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень. 1999. № 278 (420). С. 18.
73 См.: Власть. 2004. № 2. С. 23
74 Указ Президента РФ от 23 июля 2003г. О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах // Российская газета. 2003. 23 июня.
75 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 32. Ст. 1868.
76 См. напр.: Российская газета. 1994. 17 февраля.
77 САПП РФ. 1993. № 40. Ст. 3739; № 41. Ст. 3981; № 43. Ст. 4089.
78 Российская газета. 1996. 27 февраля.
79 Асимметричная федерация: взгляд из центра, республик и областей. М., 1998. С.15.
80 ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
81 ТА Совета Федерации ФС РФ.
82 Российская газета. 2000. 11 июля.
83 СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3205.
84 Российская газета. 2003. 31 мая.
85 Независимая газета. 2000. 22 февраля.
86 СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
87 См.: Известия. 1992. 2 октября.
88 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 1. Ст. 14.
89 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.
90 Медведев Р.А. Время Путина? Россия на рубеже веков. М., 2001. С. 191.
91 См. напр.: Немцов Б.Е. Провинциал в Москве. М., 1999. С. 249.
92 ТА Министерства юстиции РФ.
93 СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4450.
94 СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1099, 1101; 2004. № 11. Ст. 945.
95 СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 3019.
96 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №17. Ст. 899.
97 Якутские ведомости. 1993. № 8; 1994. №29.
98 ТА Министерства юстиции РФ.
99 СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990.
100 См. напр.: Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 1997. № 15.
101 ТА Администрации Краснодарского края.
102 См. напр.: Французско-американский гибрид // Эксперт. 2002. 8 июля. С.57.
103 СЗ РФ. 2003. №22. Ст.2063; 2004. № 31. Ст. 3215.
104 Сакс Дж. К оценке российских реформ // Вопросы экономики. 1998. №4. С.34.
105 Приватизация по-российски // Под ред. А.Б. Чубайса М., 2000. С. 28.
106 Экономическая наука современной России. 2001. № 2. С. 82.
107 ТА Министерства юстиции РФ.
108 The Global Corruption Report 2001, launched on 15 October 2001.
109 Российская газета. 2003. 26 января.
110 Российская газета. 2002. 19 апреля; Парламентская газета. 2005. 26 апреля.
Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по разное