Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам
На правах рукописи
АНТОШИНА НАТАЛЬЯ МИХАЙЛОВНА
| АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВОГО СОСТАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ |
Специальность 12.00.14 Ц административное право;
финансовое право; информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва Ц 2011 г.
Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГБОУ ВПО Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный консультант: | Барциц Игорь Нязбеевич, доктор юридических наук, профессор |
Официальные оппоненты: | Козбаненко Виктор Анатольевич, доктор юридических наук, профессор |
Куняев Николай Николаевич, доктор юридических наук, профессор | |
Куракин Алексей Валентинович, доктор юридических наук, профессор | |
Ведущая организация: | Российский университет дружбы народов |
Защита состоится 15 декабря 2011 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.04 при ФГБОУ ВПО Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 2312.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.
Автореферат разослан л___ ноября 2011 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Е.Ю.Киреева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена высокой степенью важности и назревшей необходимостью проведения комплексного теоретического анализа накопившихся за годы реформиро-вания государственной службы в современной России насущных проблем формирования кадрового состава государственной гражданской службы1 и выработки научно обоснованных подходов по совершенствованию его нормативного правового регулирования и методического обеспечения.
На протяжении ряда последних лет государственные преобразования в сфере становления института государственной службы были связаны с изменением концептуальных основ работы с кадрами. Принятие в рамках реформы основополагающих федеральных нормативных правовых актов (Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ О системе государствен-ной службы Российской Федерации, Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Фе-дерации) предопределило необходимость разработки и внедрения прин-ципиально новых механизмов формирования кадрового состава гражданс-кой службы.
Большинство мер повышения эффективности кадровой работы было выработано в соответствии с реализацией федеральных программ, среди которых ныне действующая Федеральная программа Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы), утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261.
С учетом реализации федеральных программ определенными кад-ровыми достижениями за годы реформ можно признать создание системы оценки кадров при проведении конкурсных отборов, аттестаций, совершенствование профессиональной подготовки кадров. Разработаны юридические механизмы противодействия коррупции в сфере госу-дарственной службы, включая гражданскую службу: созданы комиссии по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к служебному поведению служащих; введен в действие новый порядок представления, проверки и опубликования служащими и членами их семей, а также поступающими на службу гражданами сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и др.
Между тем, тенденции формирования и развития кадрового состава гражданской службы свидетельствуют о сохранении множества проблем, которые можно определить, исходя из динамики кадровых процессов с учетом безусловной активизации реформирования самого института государственной службы.
Современный кадровый состав находится в стадии становления и не достиг определенной стабилизации. Недостаточная привлекательность гражданской службы и отсутствие стимулов профессионального развития являются серьезными препятствиями для ломоложения кадрового состава, создания преемственности поколений в государственных органах.
До сих пор не решена проблема оптимизации численности граж-данских служащих. При различного рода государственных кадровых пре-образованиях число служащих неуклонно растет, что свидетельствует об отсутствии научно обоснованной концепции и методики регулирования процессов в данной сфере.
Подготовка кадров не в полной мере соответствует современным требованиям. Используемые образовательные технологии в рамках освоения, например, программ дополнительного профессионального образования, неадекватны современным тенденциям развития гражданской службы.
Кадровый резерв не является действенным источником кадровых назначений. Государственные органы не озадачены определением текущих и перспективных потребностей в кадровом резерве.
Именно поэтому нужны современные кадровые технологии по форми-рованию высокопрофессионального и эффективного кадрового состава гражданской службы. Кадровая работа в государственных органах требует создания новых юридических конструкций и механизмов. К ним, в частности, можно отнести разработку системы показателей результатив-ности профессиональной деятельности гражданских служащих, внедрение ротационных механизмов, информационное обеспечение кадровой работы. С целью совершенствования их внедрения требуется комплексное мето-дическое обеспечение процессов формирования кадрового состава и выра-ботки мер по оптимизации его развития.
Данные обстоятельства предопределили выбор темы научного исследования, направленного на разработку практических мер по созда-нию организационно-правовых основ и механизмов подбора, подготовки и рационального использования кадрового состава гражданской службы.
Степень научной разработанности темы диссертации. Множество научных трудов в разное время было посвящено исследованию правовых аспектов формирования кадрового состава и организации кадровой работы в государственных органах.
Диссертационное исследование базировалось, прежде всего, на изучении работ известных ученых-административистов, раскрывающих сущность государственной службы и кадровой политики: Г.В.Атаманчука, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, В.Г.Вишнякова, Б.К.Габричидзе, В.М.Мано-хина, А.Ф.Ноздрачева, А.В.Оболонского, Д.М.Овсянко, В.А.Прокошина, Ю.А.Розенбаума, Ю.Н.Старилова.
Важное значение для обоснования положений диссертации имели также труды ученых, посвященных развитию российской госу-дарственности и государственного управления: С.А.Авакьяна, А.С.Авто-номова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, М.В.Баглая, И.Л.Бачило, К.С.Бельс-кого, С.В.Бошно, В.Т.Кабышева, А.А.Кармолицкого, О.Е.Кутафина, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, В.С.Нерсесянца, Л.Л.Попова, Б.В.Россинс-кого, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, Т.Я.Хабриевой, Н.Ю.Хаманевой, И.Д.Хутинаева, Т.В.Халиловой, В.В.Че-репанова, А.Г.Чернявского, В.Е.Чиркина, В.А.Юсупова.
Изучение проблем потребовало теоретического осмысления социальных, политических, национальных и других аспектов кадровой работы, которые раскрыты в работах Р.Г.Абдулатипова, А.Г.Барабашева, Х.А.Бекова, В.Э.Бойкова, И.А.Василенко, В.В.Волошина, В.В.Воробьева, В.Д.Граждана, А.А.Демина, В.П.Иванова, В.Г.Игнатова, А.И.Ионовой, В.С.Карпичева, В.С.Комаровского, Е.А.Литвинцевой, В.И.Лукьяненко, Б.В.Лытова, К.О.Магомедова, В.А.Мальцева, Е.В.Масленниковой, В.И.Ма-тирко, В.П.Мельникова, М.Ю.Мизулина, С.Ю.Наумова, В.С.Нечипоренко, Г.В.Осипова, Е.В.Охотского, В.И.Патрушева, В.А.Сулемова, К.А.Титова, А.И.Турчинова, Н.Н.Шуваловой и др.
С целью определения современных тенденций формирования и раз-вития кадрового состава использовались научные труды, в которых прово-дится раскрытие основных направлений кадровой работы в сфере госу-дарственной службы. Среди них диссертационные исследования: на соискание ученой степени кандидата юридических наук Ю.М.Буравлева, В.А.Винокурова, Л.А.Гурьевой, Е.А.Китина, А.Е.Помазуева, С.В.Прива-ловой, Е.Ю.Соломатина, О.И.Хамазиной; на соискание ученой степени доктора юридических наук И.Р.Гимаева, А.А.Гришковца, Н.М.Казанцева, В.Я.Кикотя, В.А.Козбаненко, Е.Г.Крыловой, А.В.Куракина, Р.Д.Курба-нова, И.Д.Хутинаева.
Научная разработанность проблематики свидетельствует об отсутст-вии в настоящее время комплексного теоретического и практического исследования административно-правовых основ формирования кадрового состава гражданской службы в современной России.
Объект диссертационного исследования составили общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования кадрового состава гражданской службы: назначения на должности гражданской службы, подготовки и обучения кадрового состава, создания кадровых резервов, внедрения антикоррупционных механизмов с целью минимизации корруп-ции среди гражданских служащих, разработки кадровых технологий и совершенствования законодательства о гражданской службе.
Предмет диссертационного исследования - правовые нормы, регу-лирующие служебно-правовые отношения в области становления, раз-вития и совершенствования работы с кадровым составом гражданской службы, закрепленные в федеральных законах, законах субъектов Российс-кой Федерации, иных нормативных правовых актах специального право-вого регулирования, а также правовых актах государственных органов. Исследована практика реализации административно-правовых норм, теоретические основы формирования кадрового состава гражданской службы.
Методологическая основа диссертационного исследования. При написании диссертации комплексно применялись как общенаучные (диалектический, исторический, структурно-функциональный или систем-ный, институциональный), так и частнонаучные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, метод толкования).
На основе диалектического метода проведено исследование сущности кадровой работы по формированию кадрового состава гражданской службы и ее изменения в процессе реформирования государственной службы. Исторический метод позволил выделить и обосновать этапы развития работы с кадрами государственной службы в период становления и развития российской государственности, аргументировать преемствен-ность основных начал работы с кадрами. Структурно-функциональный метод применялся при изучении элементов формирования кадрового состава гражданской службы, составляющих целостную систему, а также при рассмотрении возможности внедрения современных кадровых технологий, неразрывно связанных друг с другом. На основе институ-ционального метода проводилось комплексное изучение кадровой работы как социального, правового, организационного института. Сравнительно-правовой метод был направлен на выявление общего и особенного в сравниваемых объектах, например, при исследовании адаптации положительного опыта кадровых реформ в зарубежных странах.
Большое значение для получения научно-практических результатов диссертационного исследования имело применение формально-юридичес-кого метода, на основе которого проводился анализ нормативных право-вых актов о гражданской службе. Использование метода толкования позво-лило выявить смысл правовых норм, интерпретировать их содержание применительно к практической деятельности государственных органов.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования явился доктринальный анализ теорети-ческих основ, практики административно-правового регулирования фор-мирования кадрового состава, обоснование и выработка концепции реализации практических мер по совершенствованию кадрового состава гражданской службы.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
определение организационно-правовых основ кадровой работы на гражданской службе;
анализ законодательства Российской Федерации о гражданской служ-бе, регулирующего вопросы формирования кадрового состава;
обобщение и раскрытие принципов формирования кадрового состава государственной службы России в историко-правовой динамике, определе-ние их преемственности;
проведение анализа зарубежных кадровых реформ для выявления воз-можностей использования положительного опыта при реформировании государственной службы России;
выявление основных тенденций формирования и развития современ-ного кадрового состава гражданской службы;
определение сущностных признаков системы подготовки и профес-сионального обучения гражданских служащих с точки зрения ее правового обеспечения;
разработка комплекса юридических мер по формированию и исполь-зованию кадрового резерва на гражданской службе;
определение юридических возможностей применения современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу;
предложение механизмов эффективности и результативности профес-сиональной служебной деятельности гражданских служащих;
обобщение организационно-правовых основ применения информации-онных технологий на гражданской службе в сфере создания информа-ционно-управленческих систем и повышения информационной культуры гражданских служащих;
разработка правовых форм внедрения ротации на гражданской службе с целью повышения профессионального уровня и профилактики корруп-ции среди гражданских служащих;
анализ развития юридического механизма предупреждения коррупции на гражданской службе;
исследование научных подходов по формированию антикорруп-ционных стандартов служебного поведения гражданских служащих и осуществления общественного контроля за их деятельностью;
выявление актуальных проблем административно-правового обеспе-чения формирования кадрового состава гражданской службы в условиях реформирования института государственной службы;
изучение опыта реализации программ развития и экспериментов на гражданской службе;
подготовка предложений по проведению мониторинга применения законодательства Российской Федерации о гражданской службе.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют концептуально разработанные положения ученых-юристов и специа-листов-практиков в области административного права, теории управления, реформирования и развития государственной службы.
В работе использовались труды отечественных и зарубежных авторов, получившие широкое научное и общественное признание, а также имею-щие практическое значение по организационно-правовым, социальным и другим вопросам работы с кадрами в государственных органах.
Нормативная основа диссертационного исследования представлена Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами государственных органов.
Особое внимание уделено изучению Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы).
Потребовалось изучение методических основ организации кадровой работы, обобщений и рекомендаций государственных органов (памяток, инструкций и т.п.).
Использовались аналитические доклады и служебные записки Минис-терства экономического развития Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Комис-сии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы, Комиссии при Президенте Российс-кой Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации. Ряд выводов и предложений основан на результатах мониторингов и обзоров нормотворчества в сфере государственной службы, проводимых Министерством юстиции Российс-кой Федерации, а также итогах проверок Генеральной прокуратуры Рос-сийской Федерации соблюдения законности на государственной службе и противодействия коррупции.
Учтены акты международного и европейского права, среди которых Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.
Научная новизна диссертационного исследования. В рамках дис-сертационного исследования проведено комплексное изучение вопросов формирования кадрового состава гражданской службы. Научно аргумен-тирована необходимость внедрения современных кадровых технологий по формированию эффективного кадрового состава, оптимизации методов кадровой работы, направленных на совершенствование порядка поступле-ния и прохождения гражданской службы, создания механизмов и управленческих решений по минимизации рисков коррупционных проявлений среди гражданских служащих.
Сформулированы авторские подходы, обладающие научной новизной, по модернизации правового и методического обеспечения кадровой работы.
Научная новизна состоит в создании целостного научного представления о сущности, признаках, целях, задачах, принципах и возможностях административно-правового регулирования правоотно-шений, возникающих в сфере формирования кадрового состава гражданс-кой службы Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых отражена научная новизна диссертационного исследования:
- Концептуально обоснована сущность процесса формирования кадрового состава гражданской службы, связанного с изменением струк-туры государственных органов, численного состава гражданских служа-щих, предъявляемых к ним требований при поступлении на гражданскую службу, требований при прохождении гражданской службы, квалифика-ционных требований к должностям гражданской службы. Предложены меры государственной стратегии по совершенствованию процесса форми-рования кадрового состава гражданской службы в период реформирования института государственной службы Российской Федерации.
На основе полученных выводов доказано, что процесс формирования кадрового состава гражданской службы связан с системными проблемами, которые выражаются:
а) в несбалансированности численного состава гражданских служащих и недостаточном уровне их профессионального развития;
б) в сохранении тенденции перехода гражданских служащих в связи с предстоящим достижением предельного возраста с федеральной граж-данской службы на гражданскую службу субъекта Федерации, что непос-редственно влияет на укомплектованность квалифицированными кадрами федеральных государственных органов;
в) в отсутствии планомерной кадровой работы в государственных органах по сохранению кадрового потенциала и его эффективному исполь-зованию на гражданской службе.
- Определены юридические противоречия Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации2 в части содержания кадровой работы. Доказано, что федеральным законом не определено понятие кадровая работа, не установлен конкретный субъект ее исполнения. Раскрытие содержания составляющих элементов кадровой работы, закрепленных в статье 44, позволило сделать вывод о том, что кадровая работа осуществляется не только кадровыми службами, но и другими субъектами, вовлеченными в кадровые процессы, в первую очередь руководителями (представителями нанимателя) и иными должностными лицами государственных органов.
Выявлено, что в главе 7 Персональные данные гражданского служащего. Кадровая служба государственного органа не определены сущностные характеристики кадровой службы. В части 1 статьи 42 закреплена обязанность кадровой службы государственного органа - соблюдать требования при обработке, хранении и передаче персональных данных гражданского служащего. Между тем, в части 2 статьи 44 используется иное понятие: подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, без уточнения - является ли оно кадровой службой или нет. Это позволяет конкретным субъектам правоприменения действовать по своему усмотрению, во многих случаях бессистемно осуществлять кадровую работу. Между тем именно кадровая работа нуждается в обязательном планировании и точных законно-дательных формулировках. От этого зависит ее эффективность в госу-дарственном органе. В этой связи систематизация деятельности кадровых служб - важный вопрос изменения федерального законодательства.
- С целью устранения правовых противоречий признано целесообраз-ным внесение изменений в федеральный закон о гражданской службе о:
а) закреплении понятия кадровой службы как подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, осуществляющего кадровую работу, посредством проведения которой реализуется государственная кадровая политика;
б) определении единых функций кадровых служб, в которые включаются:
организация и обеспечение проведения конкурсов на замещение долж-ностей гражданской службы, аттестаций, квалификационных экзаменов;
ведение трудовых книжек и личных дел гражданских служащих;
формирование кадрового резерва и обеспечение его использования;
оформление решений государственных органов, связанных с прохож-дением гражданской службы;
организация профессионального развития гражданских служащих;
организация и обеспечение проведения служебных и иных проверок;
организация и обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегули-рованию конфликтов интересов;
консультирование гражданских служащих по вопросам прохождения гражданской службы.
В диссертации раскрыты сущностные признаки кадровой работы.
- Обосновано значение конкурса как приоритетного способа поступле-ния на гражданскую службу. Между тем, отмечено, что в соответствии со статьей 22 федерального закона о гражданской службе определен широкий перечень организационно-правовых механизмов внеконкурсных назна-чений на должности гражданской службы, позволяющих признать конкурс не основной и часто не используемой процедурой приема на гражданскую службу в государственных органах. В этой связи сделан вывод о необходимости уточнения оснований внеконкурсных назначений, для чего предложено внести соответствующие изменения в федеральный закон о гражданской службе и Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации:
а) ограничить и конкретизировать перечень оснований для заключения срочных служебных контрактов с гражданскими служащими, замещаю-щими должности гражданской службы категории руководители, для чего определить правовые характеристики для дифференциации всех руко-водящих должностей на срочные и бессрочные должности, исходя из:
учета характера предстоящей работы (оперативности выполнения государственной функции, задач, сроков их реализации);
условий выполнения работы по должности (сложности, напряжен-ности, графика командирования и др.);
круга подчиненных сотрудников (количества сотрудников, их рота-ционных перемещений, стабильности кадрового состава);
б) утвердить на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации типовой перечень должностей, замещение которых связано с использова-нием сведений, составляющих государственную тайну, назначение на которые возможно без проведения конкурса;
в) ограничить период назначения временно исполняющих обязанности по должностям гражданской службы определенным сроком, не превышаю-щим трех месяцев.
- На основе сложившейся практики административно-правового обес-печения формирования кадрового состава гражданской службы в условиях реформирования института государственной службы Российской Феде-рации предложено внести изменения в федеральный закон о гражданской службе:
а) в часть 4 статьи 64, определяющей формирование кадрового резерва на гражданской службе, посредством внесения дополнения о включении граж-данского служащего в кадровый резерв государственного органа для замещения должности гражданской службы по результатам аттестации в соответствии с пунктом 2 части 15 статьи 48 федерального закона;
б) в часть 5 статьи 50, определяющей порядок оплаты труда гражданского служащего, посредством внесения дополнения об отнесении к дополнительным выплатам денежного содержания единовременного поощрения за безупречную и эффективную службу, предусмотренного пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 55 федерального закона;
в) в часть 2 статьи 51, определяющей условия формирования фонда оплаты труда гражданских служащих, посредством внесения дополнения об учете единовременного поощрения за безупречную и эффективную службу, предусмотренного пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 55 федерального закона, при формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов;
г) в часть 3 статьи 52, определяющей основные государственные гарантии гражданских служащих, посредством уточнения, что иные государственные гарантии могут предоставляться на основе федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
- Аргументировано, что вопрос правовых коллизий федерального закона о гражданской службе и законодательства субъектов Федерации о гражданской службе сводится к проблеме отсутствия в федеральном законе указания на то, в чьем конкретном ведении находится правовое регулирование того или иного вопроса организации гражданской службы субъектов Федерации. Компетенция государственных органов субъектов Федерации на самостоятель-ное решение тех или иных вопросов гражданской службы предусмотрена в ограниченных случаях. Как правило, при отсутствии прямых указаний в федеральном законе допускается возможность принятия собственных правовых актов с оговоркой: с учетом положений настоящей статьи. В связи с этим в целях придания устойчивости правоприменительной практики (прежде всего, на уровне субъектов Федерации) определена целесообразность изменения статей федерального закона, имеющих подобные формулировки. Необходимо определить обязательную норму для исполнения субъектами Федерации либо предоставить им возможность самостоятельно урегулировать тот или иной вопрос гражданской службы.
- Предложена авторская концепция мониторинга применения зако-нодательства Российской Федерации о гражданской службе в виде ана-лиза, проводимого на основе оценки реализации федеральных норма-тивных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федера-ции, регулирующих вопросы формирования кадрового состава гражданс-кой службы, на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации, а также на уровне государственных органов за определенный период с учетом динамики (изменений) состояния законодательства.
С целью эффективности проведения мониторинга определены крите-рии оценки реализации законодательства, изучения практики его испол-нения, формирования методики применения, то есть разработки алгоритма последовательных действий, рекомендуемого для субъектов правоприме-нения (государственных органов). При проведении мониторинга предло-жены основные вопросы изучения практики исполнения федерального закона о гражданской службе.
Аргументирована целесообразность закрепления федеральным законом о гражданской службе обязательности проведения мониторинга применения законодательства о гражданской службе в государственных органах, осуществляющих функции управления государственной службой на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, с учетом того, что:
мониторинг проводится на постоянной основе для корректировки це-лей и задач реализации законодательства о гражданской службе;
параметры мониторинга представлены положениями федерального закона и принятыми в соответствии с ними положениями подзаконных нормативных правовых актов;
на основе параметров проводится сбор и обобщение данных о важнейших характеристиках и проблемах развития кадрового состава и функционирования гражданской службы;
полученные данные и результаты распространяются для использова-ния на различных уровнях гражданской службы.
Посредством единства методической работы предлагается органи-зовать систематизацию процессов координации гражданской службы. В диссертации определен перечень вопросов, требующих обязательного методического обеспечения формирования кадрового состава гражданской службы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выводы и результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной сфере, правоприменительной прак-тике государственных органов, в учебном процессе при изучении адми-нистративного права, правовых основ государственной службы.
Диссертационное исследование вносит вклад в теорию правового обеспечения кадровой работы. Автором обоснованы новые методологичес-кие подходы к сущности формирования кадрового состава гражданской службы и его административно-правовому регулированию. Научным достижением является определение закономерностей и тенденций развития кадрового состава в период реформирования системы государст-венного управления. Решена научная проблема по выработке теоретичес-ких основ мониторинга применения законодательства о гражданской службе.
Практическая значимость обусловлена разработкой конкретных пред-ложений по совершенствованию организационно-правовых основ форми-рования кадрового состава, которые нашли отражение в выводах диссер-тационного исследования.
Апробация результатов диссертационного исследования. Боль-шинство предложений, сделанных в рамках диссертации, получили практическую апробацию в ходе участия диссертанта в разработке феде-ральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федерации, расположенных в пределах Приволжского феде-рального округа.
При активном участии автора был разработан Совместный план мероприятий по реформированию и развитию системы государственной гражданской службы Российской Федерации в Приволжском федеральном округе с учетом положений Федеральной программы Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы). Ряд предложений по формированию и развитию кадрового резерва стал основой при формировании Окружного резерва управленчес-ких кадров Приволжского федерального округа и проведения мониторинга применения законодательства о государственной службе.
Материалы диссертационного исследования были использованы в научно-исследовательской работе, реализуемой ФГОУ ВПО Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федера-ции по заказу Министерства экономического развития Российской Федерации (Разработка правовых оснований и процедур психологи-ческого тестирования государственных служащих, 2009 - 2010 гг.).
Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафед-ры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в авторских монографиях, других научных публикациях, многие из них были доложены на международных, общероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях по проблемам развития государственного управления и государственной службы: Научно-практической конференции РАГС Ситуационные центры 2009: перспективные информационно-аналитические технологии поддержки принятия решений (14 - 15 апреля 2009 г., г. Москва), VII Международ-ном симпозиуме История и политика: пути и проблемы модернизации в условиях экономического спада (3 - 5 июня 2010 г., г. Нижний Новгород), II Всероссийской научно-практической конференции Юридические науки и современность (15 февраля 2011 г., г. Пенза), VII Международной научно-практической конференции Россия в мировом сообществе цивилизаций: история и современность (3 апреля 2011 г., г. Пенза) и др.
Структура диссертационной работы обусловлена логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих шестнадцать параграфов, заключения, списка использо-ванных нормативных правовых источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обоснованы выбор и актуальность темы, определены объект, предмет, цель, задачи, методологическая основа диссертаци-онного исследования, оценена степень научной разработанности пробле-мы, раскрыта научная новизна работы, сформулированы положения, выносимые на защиту, обоснованы теоретическое и практическое значение полученных выводов, приведены данные об апробации и внедрении результатов.
Глава первая - Организационно-правовые основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы - посвящена осмыслению сущности процессов формирования кадрового состава, опре-делению правовых основ кадровой работы, выявлению организационных начал реализации принципов и приоритетных направлений работы с кадрами в государственных органах в разные периоды развития госу-дарственной службы в России и зарубежных странах. Проведен анализ состояния, основных тенденций формирования и развития современного кадрового состава гражданской службы.
В соответствии с федеральным законом о гражданской службе рас-смотрены функции кадровой работы в государственном органе. Сделан вы-вод о том, что установленный перечень является исчерпывающим. Однако вопросы, касающиеся деятельности кадровых служб государственных органов, подлежат дополнительному закреплению в рамках соответствую-щих положений, утверждаемых руководителем государственного органа. Ряд кадровых полномочий урегулирован специальными нормативными правовыми актами. В отдельных случаях - осуществляется применение норм трудового законодательства. К таким вопросам, в частности, относятся: ведение и хранение трудовых книжек, обеспечение требований охраны труда и др. Таким образом, правовое обеспечение кадровой работы осуществляется в соответствии с законодательством о государственной службе и трудовым законодательством. При этом подавляющее боль-шинство кадровых вопросов подлежит специальному административно-правовому регулированию. Решение ряда процессуальных вопросов про-хождения и прекращения гражданской службы требует применение норм Трудового кодекса Российской Федерации или основанных на нем иных нормативных правовых актов. Судебная практика по спорам, вытекающим из служебных отношений на гражданской службе и касающимся кадровых вопросов, свидетельствует о довольно частом применении соответствую-щих норм трудового законодательства. Чаще всего это касается дел об увольнении гражданских служащих, заключении и расторжении с ними срочных служебных контрактов, предоставлении отпусков.
Отмечено, что большинство вопросов кадровой работы урегулиро-ваны на федеральном уровне, поэтому региональная составляющая форми-руется как развивающая отдельные федеральные направления. На уровне государственных органов с учетом специфики их деятельности кадровая работа существенно детализируется. Об этом свидетельствуют положения федерального закона о гражданской службе, на основе которых к ком-петенции государственного органа по вопросам правового регулирования отдельных кадровых вопросов отнесено: разработка квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей гражданскими служащими; создание комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов; утверж-дение перечня должностей гражданской службы, при назначении на кото-рые конкурс не проводится, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государствен-ную тайну; создание конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы; создание аттеста-ционной комиссии для проведения аттестации гражданских служащих; утверждение служебного распорядка государственного органа, регламен-тирующего режим службы (работы) и время отдыха. В этой связи разграничены уровни правового регулирования кадровой работы в госу-дарственном органе.
Доказано, что в содержательном плане кадровая работа много-аспектна, связана преимущественно организационно-обеспечительными функциями. Особый раздел кадровой работы посвящен противодействию коррупции. Между тем, доказана спорность требования, закрепленного за кадровым подразделением, по подготовке проектов нормативных право-вых актов о противодействии коррупции. Диссертант полагает, что не может быть возражений по поводу необходимости установления самого требования. Однако представляется целесообразным закрепить требования по проведению необходимой работы в государственном органе не только за кадровыми службами, но и за иными специальными подразделениями. В этом смысле организационный механизм противодействия коррупции мог бы быть более эффективным, поскольку кадровые службы выполняли бы только свойственные их предназначению функции в рамках выполнения задачи по предупреждению коррупции, к которым относятся: сбор сведений о доходах, организация служебных проверок, обеспечение соблюдения служащими ограничений, запретов, правил служебного поведения и т.п. В свою очередь, определение специального подраз-деления может находиться в компетенции представителя нанимателя.
В целом объем и содержание законодательно предоставленных полно-мочий кадровых подразделений позволил сделать вывод о важнейшей роли кадровой службы в деятельности государственного органа. По сути на всех этапах прохождения гражданской службы, начиная с поступления и заканчивая увольнением гражданского служащего, кадровые службы организуют и проводят необходимую работу. Именно поэтому, особое значение, имеет профессионализм сотрудников кадровых подразделений. Подчеркнуто, что это важнейшая составляющая работы всего госу-дарственного аппарата, оказывающая непосредственное воздействие на его эффективность. Определены функции кадровых служб, которые, по мне-нию диссертанта, должны найти отражение в федеральном законода-тельстве о государственной службе.
Отмечены внутренние противоречия федерального закона о гражданской службе в части регулирования кадровой работы. Аргументи-ровано, что федеральным законом не определены основополагающие правовые дефиниции, связанные с кадровой работой. В этой связи автором определены понятия кадровая работа и работа с кадрами. Сделан вывод о том, что работа кадровых служб (специальных подразделений) государственных органов это и есть кадровая работа. Определена также взаимосвязь кадровой работы с кадровой политикой, раскрыты их сущностные признаки. Предложено под кадровой политикой понимать систему взглядов (представлений) и целенаправленных действий со стороны государства по организации и проведению работы с кадрами государственной службы, которая преимущественно связана с подготовкой, отбором, расстановкой, перемещением и обучением служащих.
Отмечено, что организационно-правовое обеспечение кадровой работы свидетельствует о разобщенности процессов координации и управления кадровыми процессами в сфере реализации законодательства о гражданской службе как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Координация осуществляется не по всем кадровым вопросам. По сути, лишь на уровне федеральных округов происходит действительное объединение организационных усилий, создан организа-ционный механизм по выработке кадровой стратегии на государственной, преимущественно гражданской, службе. На региональном уровне управле-ние кадровыми процессами чаще всего осуществляется не единообразно, до сих пор идет поиск новых форм выработки кадровых решений, меха-низмов и технологий.
Диссертантом представлен перечень актуальных кадровых проблем организационно-правового характера, для решения которых определены приоритеты государственной кадровой политики, которые должны найти отражение в проведении кадровой работы в государственных органах. Это комплексные направления, содержащие перечень конкретных мероприя-тий и кадровых технологий, каждое из которых нуждается в поэтапном методологическом выстраивании, правовом обеспечении, фиксации определенного набора требований для реализации. Диссертант полагает, что выстраивание приоритетов государственной кадровой политики указывает на основные болевые точки системы или на отсутствие таковой (в данном случае - системы работы с кадрами). В зависимости от решения тех или иных проблем приоритеты могут меняться, что в нормативном плане отражается в ходе принятия и корректировок соответствующих программ.
Проведена оценка состояния кадрового состава гражданской службы, которая складывается из определения возможностей его формирования, характеристики состояния и эффективности развития. Состояние кадро-вого состава гражданской службы характеризуется численностью граж-данских служащих, их образовательным уровнем, стажем и опытом работы, расстановкой с учетом категорий и групп должностей. Между тем эффективность кадрового состава определяется оптимальным коли-чественным составом и соответствующим уровнем (степенью) профес-сионализма самих служащих, совокупностью знаний, навыков и умений.
В соответствии с федеральным законом о гражданской службе проведен анализ правовых основ формирования кадрового состава, раск-рыто содержание принципов, на основе которых обеспечивается формиро-вание кадрового состава. Показана реализация приоритетных направлений формирования кадрового состава.
Определены требования к формированию кадрового состава, к которым отнесены: открытость формирования кадрового состава с опре-делением приоритета процедур конкурса как основного способа замещения должностей гражданской службы; законодательное установле-ние обязательных ограничений (запретов, требований) к гражданским служащим; учет сложившихся общемировых и российских тенденций развития кадрового состава; формирование эффективных механизмов подготовки и профессионального развития кадров; создание реальных возможностей для карьерного продвижения, в том числе в результате использования кадрового резерва; создание механизмов преемственности кадров с целью обеспечения передачи профессионального опыта; органи-зационное, правовое и методическое обеспечение кадровых процессов.
Требования к формированию кадрового состава гражданской службы, подлежащие нормативному правовому регулированию, классифицированы на требования к гражданам при поступлении на гражданскую службу, требования к гражданским служащим при прохождении службы (включая требования к служебному поведению служащего) и квалификационные требования к должностям гражданской службы.
Исходя из практики правового регулирования квалификационных тре-бований, выявлены проблемы, среди которых: отсутствие конкретности в определении профессиональных знаний, навыков и умений, а также методических основ их реализации. Остается невыясненным вопрос определения оснований конкретного стажа, опыта, специальности по образованию. Это создает различия подходов, нечеткость формулировок и непосредственно влияет на внедрение субъективных предпосылок при формировании кадрового состава гражданской службы, а, кроме того, тормозит работу по использованию кадрового резерва на гражданской службе.
Проведение оценки кадров гражданской службы позволило опреде-лить тенденции современного состояния и развития кадрового состава. Увеличение численности гражданских служащих - одна из устойчивых тенденций развития кадрового состава гражданской службы. Намечены также тенденции ломоложения аппаратов государственных органов. Показано положение женщин на должностях гражданской службы. Отмечено, что особо пристального внимания и осмысления требуют вопросы национального представительства в государственных органах субъектов Федерации. Наблюдается прирост числа лиц, имеющих опыт работы на гражданской службе до одного года, увеличение числа лиц, имеющих экономическое и юридическое образование по профилю деятельности, и уменьшение числа лиц, имеющих образование по специальности государственного и муниципального управления, а также специалистов технического профиля. На недостаточном уровне реализуются программы повышения квалификации. Признаются неэффективными формами обучения профессиональная переподготовка и стажировка. Устойчивой тенденцией также признано увольнение с гражданской службы служащих до достижения ими предельного возраста. Кроме того, распространенным в последнее время является переход гражданских служащих в связи с предстоящим достижением ими пенсионного возраста с федеральной службы на службу субъекта Федерации, что, безусловно, вызвано большей привлекательностью последней с точки зрения ее материального обеспечения.
Проведен комплексный анализ принципов формирования кадрового состава в историко-правовой ретроспективе, начиная со времен становле-ния института государственной службы до современного периода его функционирования.
Эволюция принципов формирования кадрового состава государственной службы показывает, что вне зависимости от конкретного исторического периода именно в них выражалась суть государственных установок, закреплялись основополагающие требования, которые принимались за основу при решении кадровых вопросов. Большое влияние на кадровую работу оказывали экономические, национальные, религиоз-ные и другие факторы. Это так называемые объективные условия (предпосылки), при которых вырабатывались и принимались кадровые решения. Немаловажное значение в разные исторические периоды имели субъективные, или личностные, факторы.
В период становления Российской империи были заложены правовые основы государственной службы и кадрового обеспечения органов власти. Принципы формирования кадрового состава составляли содержательную основу принципов государственной службы. В нормативных правовых актах (указах, регламентах, законах) того времени были сформированы основные положения подбора кадров и работы с ними. Вместе с тем, несмотря на достаточно полное нормативное регулирование многих кадровых вопросов, сама кадровая политика дореволюционной России представляла собой противоречивую область государственной управления. Заложенные во времена Петра I принципы работы с кадрами видоиз-менялись его последователями, что сразу же находило отражение в законодательстве.
Существенным признаком советского периода стало установление партийного принципа формирования кадрового корпуса, создание системы номенклатурных должностей. Немаловажное значение приобретали принципы постоянной ротации кадров. Общие процессы реформирования государственной службы в переходный период (после распада СССР) непосредственно сказались на проведении работы по формированию нового корпуса государственных служащих. Получили нормативное закрепление принципы формирования кадрового состава государственной службы, их подготовки и обучения, работы с кадровыми резервами и др.
В диссертации раскрыто основное значение кадровых реформ в зару-бежных странах, в результате которых сложилась практика позитивных результатов, которая может быть использована при проведении подобных преобразований в России.
В законодательных актах зарубежных стран большое внимание уде-ляется вопросам формирования кадрового состава на государственной службе. Для них характерны, с одной стороны, веками сложившиеся традиции работы с кадрами, с другой - постоянная модернизация кадровой политики. Анализ зарубежного законодательства показал, что в последнее время наблюдается тенденция совершенствования правовых ограничений и запретов для государственных служащих в рамках, прежде всего, развития этических требований, повсеместно получающих нормативное закрепление на государственной службе. Этические нормы тесно взаимосвязаны с антикоррупционным законодательством на государствен-ной службе. Наравне с такими механизмами, как отбор и подготовка кадров, защита государственных служащих, этические стандарты на государственной службе, они являются важным средством предупрежде-ния (профилактики) коррупции в зарубежных государствах. Богатый зару-бежный опыт сложился по вопросам профессионального обучения госу-дарственных служащих, который подробно проанализирован в работе.
Между тем в последнее время акценты реформирования государствен-ной кадровой политики в зарубежных странах сделаны на обеспечение информационной открытости государственной службы. Большое внимание уделяется разработке и внедрению специальных информационных тех-нологий при принятии управленческих решений при назначениях, под-борах, перемещениях кадрового состава. Кроме того, с целью унификации кадровых процессов в государственных органах установлены и эффек-тивно функционируют автоматизированные информационные системы.
Таким образом, автор заключает, что основные тенденции изменения организационно-правовых основ государственной службы и реализации кадровой работы за рубежом связаны, во-первых, с формированием и внед-рением эффективных систем управления государственной службой; во-вторых, профилактикой коррупции на государственной службе; в-третьих, с созданием механизмов информационной открытости, разработкой и введением информационных управленческих систем в деятельности госу-дарственных органов и непосредственно в их кадровой работе и, наконец, с совершенствованием кадровых технологий при приеме и прохождении государственной службы.
Сделан вывод, что вопросы адаптации зарубежного опыта к российс-кой практике должны решаться комплексно. Для этого в диссертации сформулированы методические рекомендации.
В Главе 2 - Правовые особенности разработки и внедрения сов-ременных кадровых технологий по формированию эффективного кадрового состава государственной гражданской службы - проведен анализ правового обеспечения системы подготовки кадров, комплекса юридических мер по формированию и использованию кадровых резервов, а также применения современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу.
На основе анализа федерального законодательства исследованы вопросы дополнительного профессионального образования гражданских служащих. Определены формы дополнительного профессионального образования, введен в действие организационно-правовой механизм порядка организации и прохождения обучения, обозначены виды и формы контроля по обеспечению государственного заказа в этой сфере. Проана-лизирована сложившаяся практика правового регулирования субъектов Федерации в сфере профессионального обучения гражданских служащих.
В работе показаны примеры определения ежегодной потребности государственных органов в дополнительном профессиональном образова-нии гражданских служащих. Определены базовые потребности, обусло-вленные требованиями федерального законодательства, которые могут быть спрогнозированы кадровой службой, при этом они носят относитель-но постоянный характер и составляют базовую часть программ профес-сионального развития служащих. Выделение базовых потребностей тре-бует формирования перечня услуг дополнительного профессионального образования, доступных в рамках гарантированного финансирования. Такой перечень может включать виды, формы и продолжительность образования, доводиться до служащих и специалистов кадровых служб государственных органов. Кроме того, выделены иные объективные потребности в получении дополнительного профессионального образова-ния, для определения которых необходимо проведение индивидуальной работы, оказывающей стимулирующее воздействие на самообразова-тельную активность и профессиональное самосовершенствование граж-данских служащих.
Обоснован вывод о том, что в настоящее время существуют объектив-ные (предусмотренные нормативными правовыми актами) и субъективные (зависящие от решения руководителя и самого служащего) способы определения потребности государственных органов в дополнительном профессиональном образовании. Очевидным является то, что базовые и иные объективные потребности в дополнительном профессиональном образовании вне зависимости от способов их определения должны являть-ся предметом индивидуальных планов профессионального развития служащих, на основе которых впоследствии утверждается соответствую-щая программа государственного органа по профессиональному развитию гражданских служащих и заявка для формирования государственного заказа.
Диссертант доказал, что индивидуальные планы профессионального развития гражданских служащих должны стать основой дополнительного профессионального образования на гражданской службе, отражать реаль-ную потребность служащих в обучении, определять ожидаемые резуль-таты, виды, формы обучения, в том числе в рамках их самостоятельной работы.
Принцип взаимосвязи обязательных элементов системы подготовки кадров для государственной службы (индивидуальный план профес-сионального развития служащего - программа государственного органа по профессиональному развитию служащих - определение потребности в дополнительном профессиональном образовании служащих - формирова-ние государственного заказа на профессиональную подготовку, повыше-ние квалификации и стажировку служащих - формирование и выбор образовательных программ и реализующих их образовательных учреж-дений - мониторинг качества и контроль результатов дополнительного профессионального образования) рассмотрен в работе как основа методики эффективности обучения гражданских служащих.
В работе проведен анализ образовательных программ повышения квалификации гражданских служащих, реализуемых высшими учебными заведениями, показана типичность подходов при определении тематики обучения. В связи с этим, по мнению диссертанта, было бы целесообраз-ным при формировании образовательных программ предусмотреть компо-нент образовательного учреждения и компонент государственного органа, что позволит сочетать теорию с практикой, отразить специфику деятель-ности государственного органа. Обоснована необходимость взаимодейст-вия государственных органов с образовательными учреждениями не только на стадии формирования государственного заказа и выбора на конкурсной основе определенного вуза, но и при реализации самого процесса обучения, начиная с утверждения содержания образовательной программы и заканчивая контролем ее качества.
Аргументирована позиция, согласно которой образовательные прог-раммы для гражданских служащих в рамках дополнительного профес-сионального образования должны соответствовать следующим характерис-тикам: 1) быть инновационными с точки зрения применения современных образовательных технологий; 2) основываться на реальной потребности получения гражданскими служащими новых знаний и отражать специфику их деятельности; 3) быть практически полезными в служебной деятель-ности гражданских служащих и государственных органов.
Диссертант пришел к выводу, что очевидна актуальность разработки перечня приоритетных направлений дополнительного профессионального образования гражданских служащих, который бы отражал основные направления реализуемой государством социально-экономической поли-тики. Целесообразно утверждать данный перечень нормативно на постоян-ной основе вместе с подготовкой и утверждением государственного заказа. Отмечено, что подобный опыт разработки приоритетов по направлениям обучения применяется на федеральном уровне. Однако эта положительная практика, к сожалению, не получила дальнейшего развития. Анализ наме-тившихся тенденций совершенствования системы подготовки кадров выя-вил ряд рисков (проблем), которые систематизированы в работе.
Предложены пути совершенствования работы с кадровыми резервами. Для этого разделены тесно взаимосвязанные понятия кадровый резерв на государственной службе и кадровый резерв управленческих кадров.
Кадровый резерв на государственной службе - это список лиц либо сформированные в установленном порядке группы граждан, соответствую-щих определенным квалификационным требованиям и обладающих необходимыми профессиональными и личностными качествами для их назначения на должности государственной службы. Очевидным, по мнению диссертанта, является соотношение двух видов резервов как части и целого, где федеральный резерв управленческих кадров - это совокуп-ность федеральных кадровых резервов, формируемых на гражданской, правоохранительной и военной службе, а по смыслу и логике прези-дентской задачи - также в иных сферах управленческой деятельности (государственных бизнес-структурах, научных и учебных учреждениях, государственных организациях). Однако применительно к юридическим категориям резервов управленческих кадров всех видов и уровней признано фактическое отсутствие их правового статуса. Несмотря на это, в работе рассмотрены особенности развития и этой категории резервов с учетом актуальности и значимости их использования, в том числе с позиции распространения накопленного положительного опыта в системе гражданской службы. Автором подчеркнуто, что механизмы резервов любых видов и уровней являются по сути однотипными. Необходимо адаптировать этот механизм к определенной системе общественных отно-шений, сделать его наиболее эффективным.
В диссертации выделены сущностные признаки кадровых резервов в системе гражданской службы: 1) это группа лиц, отобранная в установлен-ном порядке (иными словами - определенный список лиц); 2) основное предназначение данного списка - обязательное использование для замеще-ния должностей гражданской службы; 3) планирование и осуществление предварительной работы по подготовке кандидатов, включенных в резерв, для соответствующего назначения на должности гражданской службы.
Оценивая практику формирования и использования кадровых резер-вов на гражданской службе, диссертант аргументировал, что субъекты Федерации (в отличие от федерального уровня) основываются на спе-циальном нормативном правовом регулировании. Как правило, законами субъектов Федерации, нормативными правовыми актами высших долж-ностных лиц, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации закреплены такие вопросы, как порядок формирования кадрового резерва; порядок работы конкурсной комиссии; определение полномочий государственного органа, кадровых подразделе-ний по работе с кадровым резервом. Таким образом решаются основные задачи: как формируется кадровый резерв и как происходит его использо-вание при замещении вакансий на государственной службе. Отмечено, что процедура формирования кадрового резерва на гражданской службе подробно регламентирована и является типовой.
В работе впервые были определены общие принципы взаимодействия резервов управленческих кадров различных уровней. По мнению диссертанта, формирование системы резервов управленческих кадров является первичным условием эффективности их использования. Муниципальные и региональные резервы могут стать основой формирования окружных резервов. За счет окружных резервов необходимо формировать федеральный резерв, в том числе резерв Президента Российской Федерации. Такое пирамидальное построение резервов позволит создать эффективный механизм перемещения кандида-тов по уровням и назначения их на соответствующие должности.
Особое значение диссертант уделил работе с окружными резервами управленческих кадров (резервы управленческих кадров федеральных округов), создаваемые аппаратами полномочных представителей Прези-дента Российской Федерации в федеральных округах, которые могут использоваться для обмена кадрами между субъектами Федерации в пределах федерального округа, а также обеспечивать взаимодействие между резервами субъектов Федерации и федеральным резервом управленческих кадров. На основе сложившейся практики федеральных округов предложено определение окружного резерва управленческих кадров. Важной составляющей является эффективность использования окружных резервов. В связи с этим оценена возможность применения принципа рекомендаций и механизма формирования окружного резерва по функциональному и целевому принципам. Целевая часть такого резерва может формироваться для замещения конкретных должностей гражданс-кой службы. Функциональная часть резерва создается по отдельным направлениям государственного и муниципального управления.
Диссертантом сделан вывод о том, что система работы с кадровым резервом должна формироваться поэтапно и преследовать следующие цели: 1) создание правовой и организационной основы по формированию и использованию кадровых резервов, проведению конкурсного отбора и оценки, осуществлению подготовки и обучения в резерве; 2) создание механизмов взаимодействия и учета кадровых резервов разных уровней и видов; 3) установление текущей и перспективной потребности в кадровом резерве, составление перечня должностей, для замещения которых формируется кадровый резерв, и квалификационных требований к ним; 4) определение способов привлечения претендентов на включение в кадровый резерв, поиск кандидатов; 5) выявление основных направлений и содержания подготовки и обучения лиц, включенных в кадровый резерв; 6) создание и своевременное обновление информационных банков данных лиц, включенных в кадровый резерв; 7) проведение мониторинга эффек-тивности использования кадрового резерва с определением динамики рос-та кадровых назначений; 8) обеспечение публичного характера форми-рования и использования кадрового резерва; 9) анализ, обобщение и расп-ространение опыта формирования и использования кадровых резервов в субъектах Федерации.
В диссертации рассмотрены правовые возможности применения современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу. Подчеркнуто, что любая кадровая технология может рассматри-ваться как процесс, представленный набором конкретных поэтапных действий кадровых служб, связанных с достижением конкретного резуль-тата. Суть же законодательно закрепленного направления сводится к тому, что при поступлении на гражданскую службу, вне зависимости от способа поступления, должны применяться такие кадровые технологии, которые будут отражать актуальные потребности в работе с кадрами, а применение их принесет пользу в практической деятельности государственного органа по качественному улучшению кадрового состава гражданской службы.
Аргументировано, что разработка и предложение современных кадро-вых технологий при поступлении на гражданскую службу связаны с необходимостью проведения организационно-правового анализа процесса (процедуры) поступления, начиная с подбора кадров для замещения должностей и заканчивая изданием акта государственного органа о назначении лица на должность. Этапы поступления исходят из способов замещения должностей гражданской службы, к которым, согласно феде-ральному закону о гражданской службе, относятся конкурс и внеконкурс-ное назначение.
Конкурс, по замыслу законодателя, - основной способ замещения должности гражданской службы, который заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности. Примечательно, что в соответствии с федеральным законом о гражданской службе установлены основные принципы проведения конкурса (обязательности формирования конкурсной комиссии; возможности отказа претенденту на замещение должности в допуске к конкурсу в связи с несоответствием квалифика-ционным требованиям, а также ограничениям, установленными федераль-ными законами; возможности обжалования решения конкурсной комис-сии), которые получили дальнейшее развитие в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 О конкурсе на замещение вакантной должности государственной граж-данской службы Российской Федерации. Более подробно определены все необходимые требования к организации и проведению конкурса, в том числе его этапы, начиная с объявления о проведении конкурса и заканчивая подведением его итогов.
Таким образом, применяемые кадровые технологии в рамках конкурс-ных процедур непосредственно связаны с подачей объявления о проведе-нии конкурса; оценкой представленных документов на соответствие уста-новленным квалификационным требованиям по конкурсной должности; проведением индивидуальных собеседований, тестирований на знание законодательства, информационных технологий, грамотность, анкетиро-ваний, групповых дискуссий, написанием рефератов и т.п.; принятием решения конкурсной комиссии. Конкурс в системе гражданской службы - отработанная процедура. Нормативная правовая основа, сформированная на федеральном уровне, отличается достаточностью и детальным регулированием большинства вопросов, которые возникают или могут возникнуть при организации и проведении конкурса в государственных органах. Вышеупомянутый указ о конкурсе распространяет свое действие как на федеральный уровень, так и на уровень субъектов Федерации. На уровне государственных органов отрабатываются вопросы методики его проведения, а также оценки претендентов.
Между тем, реализация механизма конкурсных процедур на практике сопряжена с рядом проблем. В организационном плане это признание конкурса несостоявшимся по таким причинам, как: недостаточное коли-чество претендентов для участия в конкурсе, неявка претендентов на конкурс в день его проведения, отсутствие победителя конкурса, невозможность участия в конкурсе претендентов из отдаленных территорий в связи с материальными расходами, которые, согласно законодательству, несет сам претендент - участник конкурса. В методичес-ком обеспечении - неразвитость применяемых методов оценки, исполь-зование не всех предусмотренных законодательством возможностей (например, анкетирований, групповых дискуссий). Правовые проблемы так же имеют место при реализации конкурсных процедур: недостаточная нормативная конкретизация процедурных вопросов представления доку-ментов для участия в конкурсе, отсутствие единого правового механизма проведения конкурсных процедур.
Внеконкурсное назначение осуществляется при наличии тех юриди-ческих условий и обстоятельств, которые прямо определены федеральным законом о гражданской службе. Законодательно предусмотрены всевоз-можные условия внеконкурсного назначения. Этот достаточно широкий перечень возможностей замещения должностей гражданской службы позволяет производить прямое назначение на должность по решению представителя нанимателя. В диссертации показано, что именно здесь скрыт целый комплекс проблем, связанных с не использованием совре-менных технологий поступления на гражданскую службу.
Во-первых, при принятии Федерального закона от 14 февраля 2010 г. № 9-ФЗ о внесении изменений в ч. 3 ст. 22 федерального закона о граж-данской службе установлена возможность актами государственных орга-нов предусматривать перечень должностей гражданской службы, связан-ных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, для замещения которых конкурс не проводится. Ранее такой перечень мог быть установлен только соответствующим указом Президента Российской Федерации, который, однако, так и не был разработан. Между тем, отмечено, что введение указанного изменения в федеральном законе позволило государственным органам широко интерпретировать пре-доставленное право и включать в данный перечень широкий круг должностей гражданской службы, поскольку, как правило, большинство должностей, за редким исключением, так или иначе связаны с исполь-зованием и хранением сведений, составляющих государственную тайну, разной формы и степени секретности. Таким образом, при реализации данной возможности конкурс де-факто перестал рассматриваться как основной и обязательный способ замещения должностей гражданской службы. Данная ситуация характерна преимущественно для государствен-ных органов субъектов Федерации, а также в отношении замещения практически всех должностей руководящего состава федерального и регионального уровней.
Во-вторых, на практике заключение срочных служебных контрактов также позволяет лобходить установленную необходимость проведения конкурсных назначений. Среди представленных оснований особого внима-ния требует установленная юридическая возможность заключения сроч-ных служебных контрактов для замещения должностей гражданской службы категорий руководители и помощники. Следует отметить, что в практике деятельности государственных органов большинство долж-ностей указанных категорий связаны с обязательным заключением срочных служебных контрактов, что также является основанием не проведения конкурса.
В-третьих, временные назначения на должности гражданской службы также являются внеконкурсными. Отмечено, что распространенными являются ситуации назначения временно исполняющих обязанности по соответствующим должностям гражданской службы (как правило, категорий руководители) на продолжительный период, порой превышающий календарный год. Особенно характерным это является для назначений руководителей или заместителей руководителей территориаль-ных органов федеральных органов исполнительной власти в связи с законодательно установленным требованием обязательного согласования представляемых кандидатур полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и невозможности (нецелесообразности) согласования конкретных кандидатур по объектив-ным причинам. Это приводит, в частности, к тому, что для решения кадрового вопроса используется схема назначений временно исполняющих обязанности, не требующая проведения конкурса.
Научно обоснован тезис о том, что конкурс должен не только по формальным критериям, но и фактически быть основным способом (механизмом) поступления на гражданскую службу. Для этого основания внеконкурсного назначения требуют корректировки, для чего предложено внести соответствующие изменения в федеральный закон о гражданской службе.
В Главе 3 - Правовые аспекты оптимизации методов кадровой работы по совершенствованию порядка прохождения государственной гражданской службы и повышению профессиональной компетент-ности государственных гражданских служащих - проведено иссле-дование вопросов повышения результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, оценены перспективы внедрения и использования информационных технологий на гражданской службе, определены особенности применения ротационных механизмов в государственных органах.
Сформулированы основные подходы, закрепленные федеральным законом о гражданской службе, по разработке и внедрению показателей результативности гражданских служащих. При этом, отмечено, что отсутствие специального правового регулирования и системы разработан-ных и применяемых оценочных показателей эффективности труда служа-щих порождает серьезные проблемы. Так, наличествует неясность право-вых дефиниций (до сих пор не определены понятия обобщенных и специ-фических показателей); не разработан механизм внедрения показателей в служебной деятельности гражданских служащих, наблюдается сложность подбора показателей для должностей категории руководители и помощники. В тех органах, где соответствующие показатели разра-ботаны и применяются, возникает проблема выбора оптимального коли-чества критериев оценки результативности деятельности гражданских служащих, так как необоснованно большое количество показателей, как правило, приводит к сложности самой оценки. Одна из самых больших трудностей при построении комплексных систем показателей результативности состоит в том, что ориентация на конечные результаты, которые выражаются в социальном и экономическом эффекте, приводит к сложности определения конечного вклада конкретного гражданского служащего в достигнутый результат. Показатели результативности во многом зависят от внешних факторов, на которые служащий самостоятельно не может оказывать влияния.
Предложено применительно к служебной деятельности гражданского служащего использовать понятие показатель результативности труда. При этом, характерные черты (признаки) показателей результативности должны конкретизироваться в измеримых и реалистичных критериях. С одной стороны, они однозначно связаны с функциональными обязаннос-тями гражданского служащего, исполнение которых зависит лично от него, а, с другой, - к показателям не могут относиться квалификационные требования по замещаемой им должности, личные качества, потенциал служащего.
По мнению диссертанта, разработку и утверждение показателей результативности профессиональной служебной деятельности необходимо проводить поэтапно. В этой связи предложено утвердить перечень типовых показателей, который бы стал основой для их конкретизации в должностных регламентах гражданских служащих. Главное, чтобы предусматриваемые показатели максимально отражали степень причастности и вклада конкретного служащего в достижение поставлен-ных целей. Доказано, что не все должности гражданской службы (в силу объективных причин, прежде всего, специфики функциональных обязан-ностей, при исполнении которых невозможно провести реалистичную оценку результатов труда) могут быть связаны с показателями результа-тивности. В связи с этим необходимо законодательно и фактически ограничить сферу разработки и внедрения показателей в отношении ряда должностей, утвержденных соответствующим перечнем. В диссертации определены должности гражданской службы, по которым предложено в обязательном порядке устанавливать показатели результативности: 1) должности категорий руководители и помощники (советники); 2) должности иных категорий, исполнение полномочий по которым ограничено срочным служебным контрактом и которые по функцио-нальным обязанностям могут быть связаны с реализацией проектной (творческой) деятельности.
Обоснован процесс оценки результативности, приведены примеры показателей результативности, определяемых в должностных регламентах гражданских служащих, их классификации. Предложена типовая модель оценки, включающая следующие основные элементы: установление критериев оценки, разработку процедур оценки (методов, периодичности); непосредственное проведение оценки, обратную связь, обсуждение результатов оценки со служащим; принятие управленческого решения по результатам оценки, ее документальное оформление. Важно, чтобы показа-тели результативности в количественной форме характеризовали выполне-ние должностного регламента и были связаны с изменением состояния объекта управления, на который направлена деятельность служащего. При проведении оценки результативности выбор критериев и методов оценки должен зависеть от категории и группы должности гражданской службы. В качестве объектов оценки могут выступать затраченные ресурсы и непосредственно результат труда гражданского служащего. Специфика представленных показателей заключается в сложности выражения оценки в количественных характеристиках, для чего рекомендуется разработка шкалы коэффициентов, отражающих уровень сложности деятельности.
Под информационными технологиями на гражданской службе, интер-претируя Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149 Об информации, информационных технологиях и о защите информации, предложено понимать процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предос-тавления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов, применяемых на гражданской службе. Развитие информационных технологий на гражданской службе способствует реализации принципа доступности информации о государственной службе (в соответствии с федеральным законом о гражданской службе), а также принципа открытости и доступности информации о деятельности органов власти (в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ Об обеспечении доступа к информации о деятельности госу-дарственных органов и органов местного самоуправления).
Практика реализации федерального законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов в субъектах Федерации подтверждает необходимость формирования единого порядка в государственных органах по предоставлению информации населению. Доказано, что в целях единообразного применения федерального закона разработка регламента информационного взаимодействия всех участников данного процесса (государственных органов, гражданских служащих и граждан) позволит осуществить координацию эффективного распределе-ния информационных ресурсов по приоритетным направлениям, совмест-ную выработку оптимальных решений при внедрении комплексных информационных технологий, а также интеграции банков информации государственных органов.
Доказано, что перспективным направлением является внедрение информационных технологий в систему управления кадровыми ресурсами. Исключительно важными представляются разработка и апробация электронных информационных систем планирования, регламентации и контроля профессиональной служебной деятельности гражданских служа-щих. Это предполагает разработку концепции и технологических платформ информационных систем, единых требований к управленческим информационным системам в различных государственных органах; унификацию методов кадровой работы, применяемых в государственных органах, автоматизацию кадровых процедур; разработку, эксперименталь-ную апробацию информационных систем управления кадрами и внедрение информационных технологий в систему управления кадровыми ресурсами; разработку информационных систем мониторинга эффективности и качества управленческих технологий в сфере гражданской службы.
Анализ информатизации кадровых процессов показал, что в государственных органах используются различные кадровые программы, которые не содержат механизмов принятия решений, в них не использу-ется система логических связей, и они не могут способствовать принятию управленческих решений. Между тем информатизация кадровой деятель-ности должна быть направлена на повышение качества управления кад-рами гражданской службы посредством создания и функционирования единой автоматизированной кадровой системы (на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации), к которой целесообразно предъявлять следующие требования:
- соответствие федеральному законодательству по обеспечению безо-пасности персональных данных гражданских служащих при их обработке, конфиденциальности и целостности;
- обеспечение ведения учета гражданских служащих (сведения о поступлении на гражданскую службу, замещаемая должность, перемеще-ние (ротация) по должностям, присвоение классных чинов, прохождение аттестации, повышение квалификации, стажировки, профессиональная переподготовка, пребывание в кадровом резерве, стаж государственной службы, выслуга лет, поощрения и взыскания, увольнение), по сути - электронного личного дела гражданского служащего;
- обеспечение ведения учета организационно-штатной структуры государственного органа (реестр должностей гражданской службы, квали-фикационные требования по должностям, ведение штатного расписания государственного органа, кадровые распоряжения, приказы, поручения);
- обеспечение осуществления обработки запросов по кадровому составу, динамики его изменения, штатной численности, данных о вакан-сиях и кадровом резерве посредством поиска и отбора информации по заданным критериям;
- обеспечение осуществления автоматизированного контроля своевре-менности исполнения этапов прохождения гражданской службы (присвоение классных чинов, аттестация, повышение квалификации).
Применение современных информационных технологий возможно при условии высокого уровня информационной культуры и компьютерной грамотности гражданских служащих, являющегося основой развития юри-дического инструментария информатизации гражданской службы. В этой связи предложено на уровне государственных органов провести анализ квалификационных требований, предъявляемых к гражданским служащим и установленных должностными регламентами в области использования информационных технологий. Важно в обязательном порядке включать данные квалификационные требования в квалификационный экзамен с учетом категории должности государственной службы, замещаемой служащим, модульности и уровня требуемых знаний. С целью реализации данной работы предложено применительно к каждой должности гражданской службы установить конкретный набор квалификационных требований в области использования информационных технологий. В связи с этим целесообразным является введение показателя компьютерной грамотности и подготовленности гражданского служащего в сфере информационных технологий.
Анализ нормативных основ необходимости проведения ротации гражданских служащих показал, что установки вполне достаточны и обоснованы для того, чтобы ротация использовалась в деятельности госу-дарственных органов. Федеральный закон о гражданской службе к числу приоритетных направлений формирования кадрового состава, наряду с их профессиональной подготовкой, формированием кадрового резерва, оценкой результатов профессиональной служебной деятельности, отнес ротацию служащих. В свою очередь Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Органи-зации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона О противодействии коррупции в федеральный закон о гражданской службе были внесены изменения, касающиеся ротации гражданских служащих. В частности, установлено, что перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация гражданских служащих, и порядок ротации гражданских служащих утверждаются Президентом Российской Феде-рации. Федеральная программа Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009Ц2013 годы) также предусматривает в качестве одного из ожидаемых результатов программы создание и апробацию механизмов ротации гражданских служащих. И, наконец, Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы определена необходимость внедрения механизма ротации гражданских служащих.
При этом законодатель фактически сориентировал правоприменителя на необходимость проведения ротации только как одного из механизмов предупреждения коррупции на государственной службе. Однако, несмотря на определенные основания, применение ротации в настоящее время затруднено отсутствием конкретного законодательного порядка ее прове-дения. Поэтому использование ротационных механизмов, как на федераль-ном уровне, так и уровне субъектов Федерации, остается ограниченным и не является системным. По сути, ротация на гражданской службе как обязательный механизм по работе с кадровым составом не проводится. В этой связи актуальной явилась в первую очередь разработка концептуальных представлений о ротации, которая бы могла стать основой для ее осуществления в конкретных правовых формах в государственных органах.
Для решения этой задачи первоначально потребовалось оценить имеющийся опыт ротации, в том числе в сфере правоохранительной и военной службы. В диссертации определены основы ее проведения на гражданской службе. Сделан вывод о том, что под ротацией гражданских служащих обычно подразумевается мера предупреждения коррупции путем осуществления назначения гражданских служащих, замещающих должности, потенциально связанные с коррупционными рисками, на иные должности гражданской службы в том же или ином государственном органе. Доказана лузость используемого подхода, которая не позволяет разрабатывать на гражданской службе конкретные ротационные механизмы, направленные на обеспечение карьерного роста гражданских служащих, эффективного использования кадрового потенциала. Как правило, такая цель ротации как формирование высококвалифицирован-ного кадрового состава путем приобретения гражданскими служащими профессиональной квалификации для их дальнейшего должностного роста не принимается во внимание.
Теоретические представления о ротации несколько шире. С позиции теории государственного управления и в рамках развития, прежде всего, трудового законодательства, и только потом административного, под ротацией предложено понимать перемещения сотрудников на другие должности, осуществляемые в интересах эффективного использования кадров. Ротация связывается с плановым служебным перемещением или существенным изменением должностных обязанностей работника.
Выделены сущностные признаки ротации гражданских служащих, отличающие ее от ротации в иных организациях. Приведены различные классификации видов ротации. Определены и раскрыты принципы прове-дения ротации, в рамках реализации которых важно методически обеспе-чить подготовку и проведение ротации в государственных органах, для чего следует разработать общие подходы по внедрению ротации как эффективного механизма на гражданской службе, которые могли бы быть использованы на стадии подготовки планов (схем) ротации.
Диссертант пришел к выводу, что принятие решения о проведении ротации в отношении конкретного служащего зависит от основания рота-ционных мероприятий в государственном органе. В юридическом смысле ротация должна проводиться на основе приказа (распоряжения) представителя нанимателя в соответствии с установленным порядком ротации. Основаниями ротации могут быть: замещаемая должность госу-дарственной службы, отнесенная к соответствующему перечню должнос-тей, подверженных ротации, в соответствии с установленным порядком; предусмотренная служебным контрактом ротация (на обязательной или добровольной основе); решение комиссии, принятое по итогам аттестации в государственном органе; личная инициатива (ходатайство) государствен-ного служащего на ротационное перемещение. Показано важное значение процедуры оценки индивидуальной готовности гражданского служащего к ротационным перемещениям, определение оптимального срока пребыва-ния гражданского служащего на замещаемой должности. При принятии решения и определения ротируемой схемы с учетом возможных негатив-ных последствий необходимо предусмотреть обязательное обучение граж-данского служащего, планируемого к перемещению, по профилю госу-дарственного органа (структурного подразделения), в который перево-дится служащий. Фактически только тогда он получает допуск к ротации.
В заключении автор подчеркнул, что определение механизма, планов (схем) проведения ротации - обязанность кадровых подразделений государственных органов, на которые должны быть возложены функции по формированию системы, прежде всего, горизонтальных перемещений, имеются в виду: планирование определенного количества вакантных мест для принятия гражданских служащих в порядке ротации; организация соответствующего обучения сотрудников; подготовка предложений для замещения должностей гражданской службы в порядке ротации; ежегод-ные отчеты по итогам проведения ротационных мероприятий. В то же время на представителя нанимателя должна быть возложена обязанность по обеспечению условий оплаты труда гражданского служащего, подлежащего ротации, материально-бытовому обеспечению, социальной защите сотрудника и членов его семьи.
Глава 4 Ц Формирование юридических механизмов и управлен-ческих решений по минимизации рисков коррупционных проявлений на государственной гражданской службе Ц посвящена раскрытию меха-низмов предупреждения коррупции, разработке антикоррупционных стан-дартов служебного поведения гражданского служащего, определению сис-темы общественного контроля по противодействию коррупции.
Обобщен имеющийся опыт нормативно-правового регулирования воп-росов профилактики коррупции среди гражданских служащих. Данные установки получили свое развитие в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ О противодействии коррупции, в котором фактически впервые на законодательном уровне были установлены основные принципы противодействия коррупции, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Особое место отведено вопросам предотвращения и урегулирования конфликта интересов на гражданской службе.
В настоящее время определены все необходимые элементы предоставления, проверки и опубликования сведений о доходах служащих, членов их семей и лиц, претендующих на занятие соответствующих должностей. По сути мера превентивного характера по предупреждению коррупции указывает на необходимость отчета за полученные доходы, которые должны быть изучены в динамике с учетом действительного денежного содержания вышеназванных лиц; проверены при необходи-мости; предоставлены для публичного ознакомления общественности.
Определено, что одним из основных программных мероприятий в государственных органах должно стать обучение гражданских служащих по вопросам противодействия коррупции, при организации которого важно учитывать несколько аспектов. В процессе обучения необходимо на методологической основе рассматривать вопросы реализации механизма выявления и урегулирования конфликта интересов на гражданской службе посредством деятельности соответствующих комиссий, которые, на взгляд диссертанта, являются основными ладминистративными центрами, органами по урегулированию всех конфликтных ситуаций, которые возникают или могут возникнуть в государственном органе. Они осуществляют деятельность как по факту совершенного деяния, так и по упреждению негативных ситуаций, недопущения коррупционных проявле-ний на гражданской службе. Юридический механизм их деятельности во многом регламентирован. Комиссии созданы в подавляющем большинстве государственных органов. Актуальной остается задача по активизации их работы, по приданию им статуса реально действующих инструментов борьбы с коррупцией. Автором предложено введение алгоритма деятельности комиссии в виде методического обеспечения ее работы в государственном органе.
Антикоррупционный стандарт служебного поведения гражданского служащего рассмотрен как определенная модель поведения лица, замещающего должность гражданской службы, направленная на недопущение коррупционных проявлений. Это совокупность законода-тельно установленных правил, следование которым предопределяет формирование устойчивого антикоррупционного поведения гражданских служащих. Очевидно, что поведение гражданского служащего должно быть типизировано, то есть подчиняться определенным правовым нормам и другим социальным нормам, поскольку не столько зависит от самой ситуации, сколько определяется устойчивыми характеристиками самого служащего.
Автор придерживается мнения, что разработка моделей антикор-рупционного поведения гражданских служащих должна основываться, прежде всего, на сложившейся международной практике, которая нашла непосредственное отражение в российском законодательстве в виде уста-новления соответствующих запретов, ограничений, требований к служеб-ному поведению. В настоящее время требуется, с одной стороны, их обобщение (поскольку они определены разными нормативными правовыми актами) в виде установления общих предписаний для государственных и муниципальных служащих, а с другой - усиление эти-ческой составляющей в правилах служебного поведения в госу-дарственных органах. Понятна важность соблюдения указанных правил, которые приобретают характер юридических предписаний. С прак-тической точки зрения часто возникает один только вопрос - о необходи-мости их закрепления на нормативной основе. Предложено пойти по пути нормативного регулирования на рекомендательной основе, поэтому важно закрепить следующие правила этики, которых целесообразно придержи-ваться в целях недопущения неправомерного (в том числе, возможно, и коррупционного) поведения в государственных органах: корректное поведение, не связанное с проявлением высокомерия, грубости, неуважи-тельного отношения к человеку, недопущение оскорблений, угроз; достой-ная моральная репутация (лояльность, умение пойти на компромисс, взаимодействие, взаимная поддержка в отношениях с коллегами); пример поведения для подчиненных (честность, беспристрастность, справед-ливость).
Отмечено, попытка конкретизировать указанные правила этического поведения предпринята в рамках разработанного Советом при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции Типового кодекса этики и служебного поведения государственных и муниципальных служа-щих, на основе которого рекомендовано принять соответствующие кодексы в каждом государственном органе и органе местного самоуправления. Типовой кодекс закрепил принципы и правила служеб-ного поведения служащих, объединив их воедино, а также установил реко-мендательные этические правила служебного поведения, начиная от воздерживания от любого вида высказываний и действий дискримина-ционного характера, грубости, пренебрежительного тона, угроз, курения во время исполнения служебных функций и др. Принятие Типового кодекса послужило активизации работы по противодействию коррупции в государственных органах. К сожалению, законодатель не пошел по пути принятия Этического кодекса как единого нормативного правового акта в системе законодательства о государственной службе Российской Федера-ции. Поэтому задача по созданию единого антикоррупционного стандарта служебного поведения не выполнена в полной мере. Типовой кодекс является рамочным по смыслу и содержанию тех предписаний, которые им установлены. Кроме того, особого внимания требуют нормы кодекса, которыми установлена ответственность за нарушение его положений. Вызывает сомнение правило, согласно которому нарушение служащим кодекса подлежит моральному осуждению на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, нарушение положе-ний кодекса влечет применение к нему мер юридической ответственности. По сути, сам кодекс носит рекомендательный характер, и исполнение его представляется весьма проблематичным.
Анализ законодательства Российской Федерации о государственной службе позволил обобщить в рамках диссертации действующие требования по недопущению коррупционного поведения гражданского служащего. Отмечено, что в основе поведения служащего лежит фактор непосредственных действий по исполнению должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом. Антикоррупционный стандарт поведения может рассматриваться как типовой образец (шаблон) определенных действий или/и бездействий, направленных на предотвращение (профилактику) коррупции, соблюдение которых позволяет характеризовать гражданского служащего как реализующего законодательно установленные принципы, требования, дозволения, правила этического поведения.
Проведен анализ институтов общественного контроля по предупреждению коррупции на гражданской службе. С одной стороны, как полагает автор, это контроль со всеми свойственными ему признаками. С другой - особенностью такого контроля является открытость проведения проверок, публичный характер оглашения результатов, а также вероят-ность возникновения общественного резонанса по его итогам.
К концептуальному осмыслению понятия общественного контроля и разработки механизма его осуществления как раньше, так и сейчас часто обращаются с позиции научно-правовой доктрины: определяются специ-фические признаки общественного контроля, разрабатываются теоретичес-кие модели его построения, методологические основы формирования и функционирования в институциональном разрезе.
Общественный контроль рассматривается как форма социального контроля со свойственными сущностными признаками, отличающими его от государственного контроля. Общественный контроль или контроль общества за деятельностью прежде всего государства может осуществ-ляться в разных сферах и направлениях. При этом могут использоваться разные формы и методы контроля, к наиболее распространенным из которых относятся: наблюдение, опрос общественного мнения, социологи-ческий опрос, метод экспертных оценок и др. Следует отметить, что в большинстве случаев общественный контроль рассматривается как необходимая форма контроля в дополнение к государственному контролю, и только иногда как самостоятельная и единственная форма контроля.
Методологические основы формирования и функционирования института общественного контроля за деятельностью государства выражаются в совокупности приемов и способов, средств сбора, обработки и анализа информации, применяемых с целью познания проблем, возникающих при реализации прав и свобод человека и гражданина, злоупотреблении и нарушении законодательства со стороны аппарата управления, повышении качества работы чиновников и т.д.
Актуальность организации и проведения общественного контроля как средства противодействия коррупции в государственных органах продиктована тенденциями неуклонного роста уровня коррупции, несмотря на формирование административно-правового механизма борьбы с ней; необходимостью выработки комплексных решений как со стороны государства, так и со стороны общества; информационной закрытостью государственных органов для граждан, общественных институтов, отсутствием антикоррупционной пропаганды в обществе, антикорруп-ционного просвещения среди населения.
В этой связи, автор исходит из того, что общественный контроль - это определенный инструмент противодействия коррупции на гражданской службе, который при правильной организации может принести положительный эффект, направленный на профилактику коррупции, и будет реально способствовать искоренению коррупционного поведения в государственных органах.
По мнению диссертанта, большая роль в системе общественного контроля отводится средствам массовой информации. СМИ необходимо рассматривать как субъект контроля и одновременно как средство, с помощью которого общественность имеют возможность осуществлять контроль за государственными органами и их должностными лицами. Основная роль СМИ заключается в объективном информировании населения о ставших известными фактах коррупции в государственных органах. Вместе с этим СМИ должны выполнять превентивную функцию.
Определены показатели (характеристики) оценки результатов контроля: индикаторы, характеризующие уровень коррупции в госу-дарственных органах, количество независимых (общественных) анти-коррупционных экспертиз, количество проведенных опросов населения, количество обращений граждан по вопросам нарушения законодательства.
В Главе 5 Ц Совершенствование административно-правового обеспечения формирования кадрового состава в условиях реформиро-вания государственной службы России Ц определены актуальные проб-лемы административно-правового обеспечения формирования кадрового состава, раскрыты основные вопросы реализации программ развития и экспериментов на гражданской службе, представлена авторская концепция проведения мониторинга применения законодательства о гражданской службе.
Суть реформы государственной службы определена как основная составляющая совершенствования системы государственного управления, отличающаяся повышенной сложностью в разработке, внедрении эффективных управленческих механизмов и получении ожидаемых результатов. Поэтому реформирование государственной службы, заключил автор, представляет собой длительный процесс, в рамках которого предлагаемые инструменты изначально апробируются и только потом нормативно закрепляются на постоянной основе.
Проведен анализ федеральных и региональных программ развития и реформирования государственной службы. Определен принцип соблю-дения преемственности в формулировании мероприятий федеральных программ, что позволило систематизировать их в едином пространстве проводимой реформы. Отмечено, что сохраняются отдельные нереализо-ванные задачи, которые в настоящее время должны быть более детально проработаны и осуществлены.
Утверждение Федеральной программы Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009Ц2013 годы) позволило активизировать соответствующую работу в регионах. Анализ разработки и реализации соответствующих программ в субъектах Феде-рации показал, что в целях достижения оптимальных результатов реформы необходимо проводить работу по систематизации и координации процессов реформирования государственной службы. Кроме того, ожидае-мые результаты реализации Федеральной программы могут быть достиг-нуты через осуществление прорывных, инновационных идей и предложе-ний. Именно поэтому за основу разработки пилотных направлений предложено принимать конкретные ожидаемые результаты, а также целевые индикаторы и показатели, утвержденные Федеральной программой. В рамках реализации пилотных направлений важно проведе-ние экспериментов по применению новых подходов к формированию кадрового состава и обеспечению деятельности служащих. Необходимым является сама апробация и внедрение современных технологий управле-ния, включающих новые кадровые методы. В результате эксперимента важно отработать ту или иную технологию, оценить ее достоинства и недостатки, в результате чего корректно определить адаптационные воз-можности с учетом сложившейся практики.
К сожалению, по заключению автора, эксперименты на гражданской службе не носят постоянного характера, не получили должного развития на федеральном уровне. В работе показан пример ряда субъектов Федера-ции, в которых в настоящее время заявлены эксперименты на реализуются соответствующие пилотные проекты.
Отмечено, что важными условиями организации и проведения эксперимента являются: 1) описание целей, задач и содержания экспери-мента; 2) поэтапная реализация эксперимента, определение сроков его проведения; 3) определение источников финансирования; 4) определение ожидаемых результатов; 5) установление средств контроля и обеспечения достоверности результатов эксперимента; 6) утверждение форм отчетности по итогам эксперимента в целом и каждого из его этапов (элементов) в отдельности (по кадровому, экономическому, материально-техническому и научному обеспечению эксперимента). Формой проведения эксперимента может быть признано пилотное исследование. К методам осуществления эксперимента целесообразно относить: анализ и описание состояния объектов, субъектов и предмета эксперимента; определение типичности, достаточности и целесообразности временных и постоянных показателей эксперимента, характеризующих эффективность действующей системы и обеспечивающих достоверность оценки результатов эксперимента; периодическое сравнение полученных результатов по структурным подразделениям, участвующим в эксперименте; определение наиболее оптимальных требований и порядка проведения эксперимента; форми-рование рекомендуемой модели по итогам эксперимента. По итогам экспериментов необходимо оценить достигнутые результаты, сформули-ровать предложения о возможностях использования положительных результатов в иных государственных органах.
За время становления современного института государственной службы административно-правовое обеспечение формирования кадрового состава гражданской службы получило успешное развитие, что связано с принятием и вступлением в силу новых для российской юридической практики федеральных законов. В субъектах Федерации также идет процесс принятия нового законодательства, корректирования и отмены устаревших положений и норм. В работе выявлены проблемные вопросы реформы.
Так, автор указывает, что в ряде регионов реализованы не все полномочия, предоставленные федеральным законодательством. Определен перечень необходимых нормативных правовых актов уровня субъекта Федерации, которых в настоящее время не достает, и которыми должны быть установ-лены: порядок формирования фонда оплаты труда гражданских служащих субъекта Федерации и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта Федерации; предоставление ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день; порядок и размер выплаты по обязательному государственному страхо-ванию и др. До сих пор практически повсеместно не определен порядок установления оплаты труда гражданских служащих субъекта Федерации, для которых оплата труда производится в зависимости от показателей эффек-тивности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. Довольно часто отсутствует перечень должностей гражданской службы, по которому может устанавли-ваться особый порядок оплаты труда. Не обеспечиваются условия выплаты едино-временного поощрения гражданским служащим.
В работе отмечено, что в настоящее время проблемой остаются допускае-мые в субъектах Федерации нарушения федерального законодательства, в их числе: включение в нормативный правовой акт норм и положений, противоречащих либо искажающих смысл федерального законодательства; несвоевременное реагирование государственного органа на изменения федерального законодательства; отсутствие установленных квалифика-ционных требований к профессиональным знаниям и навыкам гражданс-ких служащих; несоблюдение единства используемой терминологии.
В то же время правоприменительная практика показала острую необходи-мость уточнения и дополнения некоторых норм федерального закона о гражданской службе, поскольку имеющиеся противоречия тормозят регио-нальный законотворческий процесс. Например, до настоящего времени не приняты федеральные законы: о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей; устанавливающие случаи, порядок и условия предоставления гражданс-кому служащему и членам его семьи государственной защиты от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей; об установлении случаев, порядка и размеров выплаты по обязательному государственному страхованию; о медицинском страховании гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода граж-данского служащего на пенсию за выслугу лет; о порядке разрешения служебного спора комиссией по служебным спорам.
Таким образом, обоснован следующий вывод: административно-правовые основы формирования кадрового состава гражданской службы, развивающиеся на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, затрагивают подавляющее большинство кадровых вопросов, начиная с подбора кадров и заканчивая увольнением гражданских служащих. При этом федеральное регулирование направлено на установление как принципов и основных условий кадрового обеспечения, так и процессуаль-ных вопросов кадровой работы. Законодательство субъектов Федерации развивается, как правило, вслед за федеральным, хотя по ряду вопросов является опережающим федеральный уровень. Показательным является пример формирования законодательства субъектов Федерации по вопросам кадрового резерва и отсутствием необходимого специального правового регулирования на федеральном уровне.
Автором отмечены также юридические коллизии федерального закона о гражданской службе, предложены меры по совершенствованию администра-тивно-правового обеспечения формирования кадрового состава гражданс-кой службы. Представлена авторская позиция по разработке мониторинга применения законодательства Российской Федерации о гражданской службе.
В этой связи обоснована необходимость разработки мониторинга как одного из актуальных вопросов реформирования института государствен-ной службы. К сожалению, в период последних преобразований данное направление реформирования не получило должного развития, несмотря на то что многие ученые и специалисты-практики не раз поднимали проблематику сопровождения нормативных правовых актов после введения их в действие. В работе обобщены научные представления о разработке правовых мониторингов.
Насущность выработки определенного алгоритма применения законодательства о государственной службе продиктована новизной мно-гих правовых норм, отсутствием правоприменительной практики по ряду служебных вопросов и, как следствие, стабильным увеличением числа обращений граждан в суды по разрешению конфликтных ситуаций в данной сфере. Кроме того, динамичность формирования законодательства в условиях проводимой реформы обусловливает необходимость разра-ботки унифицированных методик и мониторинга практики применения законодательства. В связи с этим диссертантом предложен комплекс мер по обеспечению единообразия применения законодательства по результа-там мониторинга, проведения социологических опросов и аналитической работы по обобщению правоприменительной практики, формированию банка лучших практик.
Определено, что в настоящее время Минюстом России и его территориальными органами на плановой основе проводится мониторинг нормотворческой деятельности в сфере государственной службы, в рамках которого используются преимущественно юридические средства оценки реализации законодательства. Данный мониторинг направлен в основном на определение достаточности разработки и принятия необходимых нормативных правовых актов. В частности, основными разделами таких мониторингов являются: 1) анализ федерального и регионального законно-дательства в сфере государственной службы; 2) полномочия государствен-ных органов субъектов Федерации в сфере государственной службы, оценка реализации предоставленных полномочий; 3) результаты проведе-ния правовой и антикоррупционной экспертизы; 4) выводы по результатам проведения мониторинга и предложения по совершенствованию законо-дательства. Периодически осуществляется мониторинг реализации законодательства о государственной службе органами прокуратуры, которые руководствуются результатами проводимых проверок в данной сфере. В основе такого мониторинга - выявленные нарушения соблюдения законности. Мониторинги проводятся государственными органами, на более системной основе - государственными органами, осуществляющими функции управления государственной службой. Мониторинги осуществляются также на уровне федеральных округов в рамках координа-ции вопросов реформирования государственной службы в субъектах Федерации. Осуществляется точечный ежегодный мониторинг реализа-ции федеральных программ реформирования и развития государственной службы. Примечательно, что по каждому показателю определены конкрет-ные параметры, обобщение которых позволяет сделать выводы о развитии определенного направления гражданской службы. Между тем, несмотря на предпринятую попытку всесторонне охватить направления федеральной программы, анализ осуществляется только в отношении регионального уровня гражданской и муниципальной службы. Кроме того, результаты обобщенного анализа на практике не получают должного развития, выводы по итогам не конкретизируются и не доводятся до участников федеральной программы.
Автор полагает, что в настоящее время комплексного единого госу-дарственного мониторинга реализации законодательства о гражданской службе, который бы основывался на данных специальных проверок, аналитических обобщениях и результатах, не проводится. Отсутствует организационно-правовая основа проведения такого мониторинга.
Между тем, доказано, что оценка реализации законодательства о гражданской службе должна проводиться в виде комплексного анализа формирования и применения нормативных правовых актов, фактического исполнения правовых правил. Именно поэтому при проведении мониторинга предложено изучать практику исполнения, в первую очередь, федерального закона о гражданской службе. В работе комплексно представлены основные параметры мониторинга. Предложен также перечень вопросов, требующих специального методического обеспечения на гражданской службе в рамках формирования ее кадрового состава.
В Заключении систематизированы наиболее значимые выводы и предложения проведенного диссертационного исследования.
По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:
I. Монографии
1. Антошина Н.М. Кадровая политика на государственной службе: монография. - Саратов: Изд-во Поволжской академии государственной службы им.П.А.Столыпина, 2010. - 300 с. - 18,75 п.л.
2. Антошина Н.М., Сороко А.В. Государственная служба и кадровая политика: региональный аспект: монография. - Н.Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2010. - 220 с. - 12,79 п.л. (авторство не разделено).
3. Антошина Н.М. Формирование кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации (административно-правовые проблемы): монография. - Н.Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2011. - 162 с. - 9,4 п.л.
II. Статьи, опубликованные в ведущих
рецензируемых научных журналах и изданиях,
указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии:
4. Антошина Н.М. Формирование кадрового состава государственной службы Российской Федерации // Государственная служба. - 2005. - № 5 (37). C. 75 - 78. - 0,3 п.л.
5. Антошина Н.М. К вопросу о проведении конкурсных отборов при приеме на гражданскую службу: организационно-правовые аспекты // Вестник Саратовской государственной академии права. Научный журнал. - 2009. - № 3 (67). - С. 217 - 219. - 0,5 п.л.
6. Антошина Н.М. Формирование кадрового состава государственной гражданской службы // Власть. - 2009. - № 4. - С. 8 - 10. - 0,5 п.л.
7. Антошина Н.М. Организационно-правовые основы подготовки кад-ров для органов государственного и муниципального управления: иннова-ционные формы и методы // Вестник Поволжской академии государст-венной службы. Научный журнал. - 2009. - № 2 (19). - С. 17 - 21. - 0,5 п.л.
8. Антошина Н.М. Опыт развития государственной службы в Приволжс-ком федеральном округе // Государственная служба. - 2009. - № 6. - C. 35 - 38. - 0,5 п.л.
9. Антошина Н.М. Принципы государственной кадровой политики в сфере государственной службы: от прошлого к настоящему // Власть. - 2009. - № 12. - С. 31 - 34. - 0,3 п.л.
10. Антошина Н.М. Проблемы и перспективы реализации государст-венной кадровой политики в сфере государственной гражданской службы // Вестник Поволжской академии государственной службы. Научный журнал. - 2009. - № 4 (21). - С. 4 - 8. - 0,5 п.л.
11. Антошина Н.М. Актуальные вопросы повышения эффективности государственной службы и результативности профессиональной служеб-ной деятельности государственных служащих // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 10. - С. 32 - 39. - 0,7 п.л.
12. Антошина Н.М. К вопросу об особенностях применения ротацион-ных механизмов кадрового состава на государственной службе // Пробелы в российском законодательстве. - 2010. - № 4. - С. 307 - 312. - 0,7 п.л.
13. Антошина Н.М. Отработано на пилотных проектах // Государст-венная служба. - 2010. - № 6 (68). - С. 9 - 10. - 0,3 п.л.
14. Антошина Н.М. Особенности правового регулирования допол-нительного профессионального образования государственных гражданс-ких служащих в субъектах Российской Федерации // Труды Оренбургского института МГЮА (выпуск одиннадцатый). - Оренбург, 2010. - С. 12 - 16. - 0,5 п.л.
15. Антошина Н.М. Основные тенденции развития современного кадрового состава на государственной службе // Власть. - 2011. - № 2. С. 97 - 100. - 0,5 п.л.
16. Антошина Н.М. Формирование и опыт реализации программ развития системы государственной гражданской службы // Социология власти. - 2011. - № 2. - С. 93 - 100. - 0,5 п.л.
17. Антошина Н.М. О мониторинге применения законодательства Рос-сийской Федерации о государственной гражданской службе // Адми-нистративное и муниципальное право. - 2011. - № 4. - С. 43 - 48. - 0,5 п.л.
18. Антошина Н.М. Организационно-правовое обеспечение кадровой работы на государственной гражданской службе: особенности, проблемы, пути решения // Известия Саратовского университета. Серия Экономика. Управление. Право. - 2011. - Том 11. - Выпуск 2. - 0,5 п.л.
III. Публикации в научных, периодических изданиях,
сборниках научных трудов:
19. Антошина Н.М., Плавинская Е.А. Правовые основы государствен-ной и муниципальной службы Российской Федерации: курс лекций. - Н.Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2000. - 168 с. - 10,5 п.л. (авторство не разделено).
20. Антошина Н.М., Востриков П.П. Основные критерии и требования к профессиональному развитию государственных служащих России / Современные проблемы юридической науки и практики. Сборник научных трудов. - Н.Новгород: НФ УРАО, 2002. С. 12 - 16. - 0,5 п.л. (авторство не разделено).
21. Антошина Н.М. О некоторых мерах по повышению эффективности системы государственного управления на федеральном и региональном уровне (организационно-правовые аспекты) // Институциональный, право-вой и экономический федерализм в Российской Федерации. Ежекварталь-ный бюллетень. - 2005. - № 2. - С. 29 - 33. - 0,5 п.л.
22. Антошина Н.М. К вопросу о необходимости создания системы общественного контроля в федеративном государстве // Институциональ-ный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. Ежеквартальный бюллетень. - 2006. - № 7. - С. 52 - 57. - 0,5 п.л.
23. Антошина Н.М. Формирование и использование кадровых резер-вов на государственной гражданской службе субъектов Российской Феде-рации: особенности правового регулирования // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2009. - № 3 (11). Ц С. 28 - 31. - 0,5 п.л.
24. Антошина Н.М. Малые академии государственного управления Приволжского федерального округа: инновационные технологии работы с молодежным кадровым резервом / Малые академии государственного управления (2007 - 2009 гг.): Сборник материалов / Ред.кол. : Н.М.Антошина, А.И.Бендусов, Д.Г.Красильников и др. - Самара: Изд-во Офорт, 2009. С. 6 - 14. - 1,0 п.л.
25. Антошина Н.М. Информационное обеспечение работы с резервом управленческих кадров (на примере Приволжского федерального округа) // Ситуационные центры 2009: перспективные информационно-аналитичес-кие технологии поддержки принятия решений: материалы научно-прак-тической конференции. РАГС. 14 - 15 апреля 2009 года ; под общ. ред. А.Н.Данчула. - М.: Изд-во РАГС, 2010. С. 184 - 189. - 0,5 п.л.
26. Антошина Н.М. Актуальные вопросы урегулирования конфликтов интересов на государственной службе / История и политика: пути и проблемы модернизации в условиях экономического спада. Материалы VII Международного симпозиума, 3 - 5 июня 2010 г., г. Н.Новгород. - Н.Новгород: Изд-во ВВАГС, 2010. - С. 79 - 82. - 0,5 п.л.
27. Антошина Н.М. Актуальные проблемы административно-право-вого регулирования кадровой политики в условиях реформирования госу-дарственной службы // Научные труды Московского гуманитарного уни-верситета. Выпуск 126. - М., 2010. С. 135 - 142. - 0,4 п.л.
28. Антошина Н.М. Организационно-правовое обеспечение кадровой политики на государственной службе // Государственное строительство и право. - Выпуск № 27. - 2010. / Под общ. ред. Г.В.Мальцева / Отв. ред. О.Н.Доронина. - М.: Изд-во Моск.гуман.ун-та, 2010. - С. 184 - 190. - 0,5 п.л.
29. Антошина Н.М. Кадровый состав государственной службы: состояние, основные тенденции формирования и развития // Государствен-ное управление и право. - Выпуск № 10. - 2010. / Под общ. ред. И.Н.Бар-цица; Изд-во Моск.гуман.ун-та. - М., 2010. - 0,5 п.л.
30. Антошина Н.М. Окружной резерв управленческих кадров: форми-рование, использование, оценка эффективности / Юридические науки и современность. Материалы II Всероссийской научно-практической кон-ференции, г. Пенза, февраль 2011. - Пенза: Изд-во ПГСХА, 2011. Ц С. 11 - 16. - 0,4 п.л.
31. Антошина Н.М. Разработка комплекса мер по формированию и ис-пользованию современного кадрового резерва на муниципальной службе // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2011. - № 1. - С. 2 - 5. - 0,4 п.л.
32. Антошина Н.М. Принципы кадровой политики в период становле-ния и развития советского государства (историко-правовые аспекты) / Россия в мировом сообществе цивилизаций: история и современность. Материалы VII Международной научно-практической конференции, г.Пенза, апрель 2011. - Пенза: Изд-во ПГСХА, 2011. - С. 14 - 19. - 0,3 п.л.
Кроме того, автором опубликованы научно-методические и учебно-методические работы общим объемом более 48 п.л.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Антошиной Натальи Михайловны
Тема диссертационного исследования
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВОГО СОСТАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Научный консультант:
Барциц И.Н.,
доктор юридических наук, профессор,
Изготовление оригинал-макета
Антошиной Н.М.
Подписано в печать л__ ________ 2011. Тираж 100 экз.
Усл. печ. л. ___
Отпечатано ОПМТ РАНХиГС
Заказ № ___.
119606, Москва, пр-т Вернадского, 84.
1 Далее - гражданская служба (за исключением названий глав диссертации).
2 Далее - федеральный закон о гражданской службе.
Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам