Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву
РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: КОНЦЕПЦИЯ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву
МВД России
Санкт-Петербургский университет
На правах рукописи
ВЯЗНИКОВА Татьяна Георгиевна
РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: КОНЦЕПЦИЯ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Специальность 12.00.01 -
теория и история права и государства;
история правовых учений
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Санкт-Петербург
2002
Работа выполнена на кафедре истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор В.В.Лысенко
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук А.М. Величко;
кандидат юридических наук, доцент И.И. Мушкет
Ведущая организация
Челябинский юридический институт МВД России
Защита состоится л___ _______ 2002 г. в _____час. на заседании диссертационного совета Д 203.012.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д.1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д.1).
Автореферат разослан л___ _________ 2002 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203.012.01
доктор юридических наук, профессор В.В. Бородин
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Современная концепция развития местного самоуправления предполагает создание эффективно функционирующей системы его органов и требует комплексного подхода к решению ряда проблем, связанных с порядком их формирования, организацией деятельности, определением объема полномочий. Особое значение здесь приобретает наличие соответствующей нормативно-правовой базы как необходимого условия правомерности и обоснованности деятельности органов самоуправления.
В последние годы сделаны важные шаги в сфере реформирования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, направленные на реализацию конституционных норм и положений о местном самоуправлении. Принятый в августе 1995 года Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации определил демократическую модель местного самоуправления в России с учетом Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года.
Вместе с тем современное муниципальное законодательство не позволяет обеспечить необходимый объем правового регулирования деятельности органов самоуправления в силу своего несовершенства. Ряд пробелов, связанных с установлением государственных социальных стандартов в сфере местного самоуправления, муниципальной собственностью, статусом выборных должностных лиц и обеспечением налоговых и бюджетных прав органов самоуправления, требует его реформирования.
В данных условиях изучение теоретических подходов к преобразованию российского местного самоуправления, а также попыток их практической реализации представляется особо актуальным.
В этой связи особый интерес представляет концепция развития местного самоуправления, разработанная Временным правительством в период с марта по октябрь 1917 года, которая повлекла за собой выдвижение и обсуждение предложений, касающихся не только изменения правового статуса органов самоуправления, но и, в целом, - направления развития всей российской государственности. Победа Февральской революции 1917 года способствовала как смене политического режима, так и изменению самого подхода к управлению государством, становлению новой системы ценностей. На смену идеалам монархизма пришли демократические идеалы. Идея децентрализации управления страной и развития местного самоуправления, вызывавшая большой интерес еще в начале ХХ века, в марте 1917 года приобрела практическое значение. Разработанная Временным правительством концепция преобразования самоуправления являлась закономерным продолжением реформаторской работы круга известных государственных деятелей начала ХХ века: И.Л.Горемыкина, В.И.Коковцева, С.Е.Крыжановского, Б.Б. Веселовского и др., чьи проекты трансформации системы органов самоуправления внесли важный теоретический вклад в осмысление сложных процессов, связанных с формированием и функционированием российских муниципальных структур.
Необходимо подчеркнуть, что деятельность Временного правительства по преобразованию системы местного самоуправления протекала в переломный для страны период, характерной чертой которого являлись: неопределенность ценностных приоритетов, деструктивные тенденции в сфере государственного и правового устройства, глубокий экономический кризис и др. Представляется, что можно провести определенные аналогии рассматриваемого исторического периода с современным состоянием Российской Федерации, в котором смена политического режима обусловила качественные преобразования во всех социальных сферах, в том числе в сфере местного самоуправления. При этом значимость предлагаемого исследования заключается, прежде всего, в том, чтобы на основании анализа исторического опыта (как позитивного, так и негативного) попытаться спрогнозировать развитие социальных процессов в современной муниципальной сфере.
Вышеизложенные положения обусловливают теоретическую актуальность и практическую значимость исследования концептуальных основ реформы местного самоуправления в России, разработанных Временным правительством в период с марта по октябрь 1917 года, и, следовательно, заслуживают научного анализа.
Степень научной разработанности темы. В историографии, изучаемой в диссертации проблемы, можно выделить несколько основных этапов: дореволюционные исследования, исследования послеоктябрьского периода, современная литература.
Применительно к первому этапу автор выделяет две группы источников:
работы Безобразова В.П., Васильчикова А.И., Градовского А.Д., Коркунова Н.М., Лешкова В.Н., Свешникова М.И. и других авторов второй половины XIX - начала ХХ века. В них широкое освещение получили общие проблемы теории местного самоуправления, а также исследование опыта европейских государств по созданию у себя системы муниципальных органов. Указанные источники являются базовой основой всех исследований по проблемам местного самоуправления;
исследовательские работы современников преобразований Временного правительства в сфере местного самоуправления, непосредственно связанные с осмыслением отдельных положений реформы. В этом смысле примечательны работы Н.Авинова, Б.Б.Веселовского, С.Ю.Витте, М.Д.Загряцкого, Ф.Ф.Кокошкина, Н.И.Лазаревского, Б.Е. Сыроечковского, Н.М.Тоцкого, которые позволяют нам составить представление о формировании концепции Временного правительства и создании предпосылок для ее практической реализации.
Исследования послеоктябрьского периода в основном акцентируют внимание на революционных событиях февраля - октября 1917 года и связанных с ними изменений в государственно-политическом устройстве России, в том числе в муниципальной сфере. Определенного внимания здесь заслуживают монографии советских историков - П.В. Волобуева, Н.П.Ерошкина, П.А. Зайончковского, А.В.Игнатьева, М.Т. Лихачева, Д.В.Ознобишина, Е.А.Скрипилева, В.И. Старцева. Однако работы перечисленных авторов во многом идеологизированы, а потому требуют своего переосмысления.
Современные исследования по данной проблематике широко представлены в монографиях Е.Г.Анимицы, В.В.Бакушева, Н.В.Белошапки, А.В.Борисова, О.Е.Кутафина, Л.Е.Лаптевой, С.Ю.Малышевой, Н.В. Постового, А.А.Сенцова, В.И.Фадеева, Е.Н.Щендригина и ряда других авторов. Существенным достоинством этих работ является то, что в них впервые с объективной точки зрения были рассмотрены особенности системы управления в России после Февральской революции 1917 года, причины прихода к власти Временного правительства и некоторые направления его преобразовательной деятельности. Однако комплексного исследования по проблеме реформирования местного самоуправления в период с марта по октябрь 1917 года в отечественной юридической науке проведено не было.
Хронологические рамки исследования охватывают период с марта по октябрь 1917 года. Вместе с тем, рассматривая предпосылки формирования концептуальных основ реформы Временного правительства в сфере местного самоуправления, автор существенно расширяет хронологические рамки. В работе уделяется большое внимание явлениям историко-политического характера, связанным с формированием самоуправленческих структур, начиная с IX века. Столь широкий временной диапазон объясняется, прежде всего, стремлением диссертанта показать процесс становления и последующей трансформации концепции развития местного самоуправления на определенных стадиях развития Российского государства. При этом основное внимание уделяется концептуальным основам реформы местного самоуправления, разработанным Временным правительством в период с марта по октябрь 1917 года.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступают общие представления о концепции реформирования местного самоуправления в период деятельности Временного правительства. Предметом диссертационного исследования являются основные этапы формирования концептуальных основ российского самоуправления; материальные и идейно-теоретические предпосылки появления концепции Временного правительства в сфере реформирования системы самоуправления; основные ее положения; процесс формирования новых земских и городских самоуправленческих структур в период с марта по октябрь 1917 года, основные принципы их деятельности, особенности взаимодействия с органами центральной власти, законодательная база Временного правительства в сфере реформирования местного самоуправления.
Цели и задачи исследования. Целью работы является рассмотрение реформаторской деятельности Временного правительства в области местного самоуправления в период с марта по октябрь 1917 года в контексте предшествующих ей преобразований. Для достижения указанной цели предполагается решение комплекса задач:
исследовать основные этапы формирования концептуальных основ российского местного самоуправления, начиная с IX века;
выявить причины и предпосылки появления концепции Временного правительства в сфере реформирования местного самоуправления и проанализировать ее основные положения;
проанализировать процесс формирования новых органов местного самоуправления в период с марта по октябрь 1917 года, определить основные принципы их функционирования, задачи, особенности взаимодействия с центральными органами власти;
определить степень участия Министерства внутренних дел в разработке законодательной базы местного самоуправления, основные направления его деятельности;
исследовать процесс создания муниципальных органов правопорядка в период с марта по октябрь 1917 года, выявить причины недостаточной эффективности их деятельности;
показать степень соответствия концепции государственно-правовых преобразований Временного правительства, в том числе в муниципальной сфере, реальным политико-экономическим условиям, сложившимся в 1917 году в России.
Методологическая основа исследования. В ходе диссертационного исследования использовались как общенаучные методы познания, так и вытекающие из них специальные методы. К первой группе следует отнести диалектический, системно-структурный и функциональный методы. В процессе исследования применялись такие общие логические приемы познания, как анализ, синтез, научная гипотеза. В качестве специальных методов исследования диссертантом применялись методы: формально-юридического, социально-правового и структурно-функционального анализа, теоретического моделирования, сравнительного правоведения, а также метод интерпретации идей и теорий.
Комплексный характер диссертационного исследования обусловил использование метода междисциплинарного анализа. Изучение законодательных актов различных исторических периодов, регулирующих деятельность органов самоуправления, в том числе законодательства Временного правительства, а также особенностей реализации отдельных их положений на практике осуществлялось с помощью метода юридического анализа и системы законодательной техники.
Теоретической базой исследования являются труды видных российских ученых: С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева,
В.М. Баранова, В.В.Бородина, А.М.Величко, И.А. Возгрина, А.В. Зиновьева, С.В.Игнатьевой, И.А.Исаева, Г.Д.Ковалева, И.Ю.Козлихина, А.И.Королева, О.Е.Кутафина, В.В.Лысенко, Д.И. Луковской, Р.С. Мулукаева, И.И.Мушкета, В.С. Нерсесянца, Л.А.Николаевой, И.Ф. Покровского, Р.А.Ромашова, В.П. Сальникова, М.И.Сизикова, В.Д.Сорокина, И.Е.Тарханова, В.И.Фадеева, В.П.Федорова, Е.Б.Хохлова, Е.Н. Щендригина и др.
Источниковедческая база. Работа основана на изучении широкого круга архивных материалов, законодательных и других официальных документов, материалов, монографий и сборников научных трудов, материалов научно-практических конференций и периодических изданий.
Ведущее место среди источников занимают материалы Российского государственного исторического архива РФ, содержащиеся в фондах Министерства внутренних дел и его структурных подразделений: Земского отдела, Особого совещания по делам местного хозяйства, Совещания по реформе местного управления и самоуправления, Департамента полиции, а также канцелярии министерства. Широко использовались Собрание узаконений и распоряжений правительства, Полное собрание законов Российской Империи.
Важное место в источниковедческой базе занимают материалы периодической печати исследуемого периода. Преобразования Временного правительства получили широкое освещение в газетах и журналах, выпускаемых как центральными государственными органами, так и органами местного самоуправления. В этом смысле интересны публикации в журналах Вестник Европы, Земское дело, Самоуправление, Свободный народ.
В процессе работы над диссертацией тщательному анализу были подвергнуты стенографические отчеты заседаний Временного правительства, Государственной Думы, Совещания по реформе местного управления и самоуправления, очерки деятельности отдельных министерств, в частности, Министерства внутренних дел, а также мемуары и дневники государственных деятелей того времени: А.Ф. Керенского, С.Е.Крыжановского, М.В.Родзянко, В. Набокова, И.Церетели.
В качестве современной нормативно-правовой базы диссертационного исследования использовались действующая Конституция Российской Федерации, муниципальное законодательство: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года, Федеральный закон Об основах муниципальной службы в Российской Федерации от 8 января 1998 года, Федеральный закон О ратификации Европейской хартии местного самоуправления от 11 апреля 1998 года и др.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые в отечественной юридической науке предпринимается попытка комплексного изучения проблем реформирования самоуправления в период с марта по октябрь 1917 года в контексте предшествующих преобразований в этой области. В работе анализируется и вводится в научный оборот ряд законодательных актов Временного правительства и предлагаемых им проектов в области местного самоуправления. С учетом исторического опыта реформирования российского самоуправления в конце XIX - начале XX века автором высказываются суждения по совершенствованию организационно-правовой базы современной системы местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту:
Становление института местного самоуправления в России представляло собой стадийный процесс, в качестве основных этапов которого следует выделить: а) возникновение социально-исторических предпосылок местного самоуправления (IX - XV вв.); б) появление первичных форм местного самоуправления, получивших свою государственно-правовую регламентацию (XVI - первая половина XIX в.); в) установление единой системы местного самоуправления, закрепление ее структурного статуса в законодательстве Российской Империи (вторая половина XIX - начало ХХ в.).
В ходе развития российской государственности сложилась трехзвенная система органов самоуправления: крестьянского, городского и земского. Крестьянское самоуправление существовало на двух уровнях - сельском и волостном, его основной организационной формой являлся сход. Городское самоуправление было представлено основными (городские думы, городские управы, городские головы) и производными (исполнительные комиссии, торговые депутации) органами. Основой земского самоуправления являлась система земских собраний и земских управ, функционировавших на губернском и уездном уровне.
Несовершенство сложившейся системы местного самоуправления, обусловленное, с одной стороны, отсутствием правовой регламентации формирования и деятельности низового звена самоуправления на волостном и сельском уровне, а, с другой стороны, бюрократизацией органов городского и земского самоуправления, предопределило низкую эффективность данной системы в целом и требовало ее реформирования.
В ходе Февральской буржуазной революции 1917 года, повлекшей за собой усиление деструктивных тенденций в сфере государственного строительства, вертикаль власти как в центре, так и на местах, по сути, оказалась разрушенной. В сложившейся ситуации органы самоуправления оказались практически единственными властными структурами, способными осуществлять социально-регулятивные и охранительные функции на местах.
Стремление Временного правительства преодолеть последствия кризисного характера в социально-политической сфере обусловило многочисленные преобразования в различных областях жизнедеятельности государства и общества, в том числе, в области местного самоуправления. Основными направлениями этой реформы являлись:
а) создание волостного земства и организация поселкового управления - в области крестьянского самоуправления; б) расширение полномочий органов городского самоуправления, разработка новых организационных и финансово-экономических основ деятельности городских самоуправлений, внесение изменений в законодательство, регулирующее порядок выборов гласных в городские думы - в области городского самоуправления; в) преобразование губернского и уездного земского самоуправления с целью расширения полномочий земских органов, внесение изменений в земское избирательное законодательство, разработка новых организационных и финансово-экономических основ земского самоуправления, принятие мер к распространению земской организации на всей территории России - в области земского самоуправления.
Ведущая роль в разработке концептуальных основ реформы местного самоуправления в России в марте - октябре 1917 года принадлежала Министерству внутренних дел и его структурным подразделениям: Земскому отделу, Главному управлению по делам местного хозяйства, Департаменту общих дел, а также специально созданному при МВД Совещанию по реформе местного самоуправления и управления.
Декларативность концептуальных положений планируемых реформ, в том числе и в области местного самоуправления, отсутствие социально-экономических и политико-правовых гарантий их реализации, а также непоследовательность правительства в достижении поставленных целей в совокупности с объективными обстоятельствами предопределили незавершенность преобразований и утрату как Временным правительством, так и созданными им органами местного самоуправления доверия населения. В свою очередь, это вызвало усиление влияния более сплоченных политизированных структур власти - Советов.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения развивают и дополняют ряд разделов общей теории и истории права и государства, истории политико-правовых учений. Полученные в диссертации выводы могут найти практическое применение в процессе теоретической разработки проблемы демократических преобразований Российского государства и реформы местного самоуправления на современном этапе, а также быть использованы в ходе дальнейшего исследования истории российской государственности в период революций 1917 года, в преподавании учебных дисциплин История отечественного государства и права и История политических и правовых учений.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертации обсуждались на заседании кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные положения диссертационного исследования изложены в выступлениях и тезисах докладов на всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях: МВД России - 200 лет (Санкт-Петербург, 20 - 21 мая 1999 г.); Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений (Санкт-Петербург, 26-28 ноября 1999 г.); Актуальные проблемы борьбы с преступностью (Санкт-Петербург, 3-4 октября 2001 г.); Источники (формы) права: вопросы теории и истории (Сочи, 21-23 марта
2002 г.). Они также отражены в ряде публикаций автора, в том числе в федеральном журнале История права и государства.
Основные идеи и положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Санкт-Петербургского университета МВД России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень изученности проблемы, определяются объект, предмет, хронологические рамки, цели, задачи исследования, характеризуется источниковедческая база, методологическая основа и научная новизна диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава - Основные этапы становления и развития местного самоуправления в России - содержит три параграфа. В первом параграфе - Зарождение основ местного самоуправления в Российском государстве - подробно исследуются закономерности развития местного самоуправления в период феодализма. Автор отмечает, что элементы самоуправления зародились в глубокой древности. Изначально обществу была свойственна способность саморегулироваться, т.е. самостоятельно разрешать все жизненно важные вопросы при помощи различных органов: сходов, собраний, советов. Примечательно, что в ходе развития русской государственности указанные организационные формы практически не претерпели особых изменений.
Современное законодательство предусматривает возможность разрешения вопросов местного значения гражданами муниципальных образований, в том числе при помощи собраний (сходов). Основной функцией самоуправления во все времена оставалось решение населением социально значимых вопросов путем делегирования полномочий своим представителям. Эта особенность обнаруживается еще в глубокой древности, когда в рамках общинного самоуправления решались все жизненно важные вопросы, в том числе связанные с уголовным судопроизводством. Так, свод древнерусских законов - Русская правда - закреплял роль самоуправления в деле розыска преступника или сбора улик. В это время первичной и основной организационной формой самоуправления на Руси являлась община, которая основывалась на принципах территориально-хозяйственной и родовой общности. В период формирования древнерусского государства, и особенно в период феодальной раздробленности, взаимодействие этих двух начал предопределяло специфику формирования самоуправленческих традиций в различных землях. Появление союзов общин повлекло за собой укрупнение социальной структуры общества и формирование самостоятельного аппарата власти. Это привело к сужению компетенции органов самоуправления, которая приобрела локальный, местный характер.
С образованием городов и формированием сословий появились новые организационные формы - городское самоуправление, обусловленное необходимостью регулирования вопросов жизни населения на городских территориях; и крестьянское самоуправление, развивающееся в рамках волости. В ряде древнерусских городов получила распространение вечевая форма правления, при которой основным органом власти являлось вече - собрание свободных граждан. Вече разрешало важные вопросы политической, экономической, социальной и культурной жизни города. Наряду с вече, функционировали органы княжеской власти.
Наиболее ярко вечевая форма правления была представлена в Псковской и Новгородской республиках и сохранялась в них длительное время, вплоть до XV века. По мнению автора, ее существование свидетельствовало о демократических началах в развитии древнерусской государственности. Однако с возвышением Московского княжества и присоединением к нему новых земель вечевая форма правления постепенно была упразднена, и на местах сложилась система кормлений. Ее появление обуславливалось причинами социально-политиче-ского характера, в основном, слабостью центральной власти. В этот период широкое распространение получило крестьянское самоуправление, органами которого являлись сходы, функционировавшие на сельском и волостном уровне. В компетенцию сходов входило разрешение мелких текущих дел судебно-административного характера. Суд по делам о более важных преступлениях, как убийство, грабеж, поджог, принадлежал наместникам. Однако их деятельность ограничивалась контролем выборных лиц от сельских обществ (старостами, десятскими), присутствие которых на судебных разбирательствах было обязательным.
Значимым этапом становления местного самоуправления в России явилась преобразовательная деятельность царя Иоанна IV, в результате которой была упразднена система кормлений и введены специальные органы самоуправления: губные и земские учреждения. Также была завершена перестройка местных органов власти по принципу сословного представительства, произведено разделение земских повинностей между различными слоями общества, юридически закреплено земское устройство. Автор отмечает, что в этот период сущность самоуправления состояла не столько в праве его органов ведать местными хозяйственными делами, сколько в обязанности исполнять государственные поручения и осуществлять сборы в казну.
Дальнейшее формирование российского абсолютизма обусловило усиление государственной власти и подавление всякой идеи децентрализации. Органы самоуправления постепенно потеряли свое значение, их роль в механизме управления государством была сведена к минимуму. В последующий исторический период, так называемое Смутное время, проблемы самоуправления в целом рассматривались в качестве вторичных, не имеющих особого значения для процессов государственного строительства. Вместе с тем автор отмечает, что в период обострения социальных катаклизмов (внутренних и внешних смут) именно в недрах местного самоуправления зародилось движение ополчения, сыгравшее важную роль в сохранении русской государственности.
Очередная попытка реформирования системы органов самоуправления на государственном уровне была предпринята в период царствования императора Петра I. Лейтмотивом преобразований в данной области являлось построение четкой иерархической структуры государственных органов, что во многом было обусловлено введением в XVII веке системы приказно-городского управления, для которой была свойственна нарастающая бюрократизация государственного и общественного управления. Диссертант отмечает, что характерной особенностью самоуправленческих структур Петровской эпохи являлась их ярко выраженная зависимость от центральных государственных органов.
Основное внимание в рассматриваемой области было направлено на развитие городского самоуправления. По мнению автора, эта тенденция сохранилась вплоть до конца XIX века. В основном это было связано с повсеместным ростом числа городов и увеличением городского населения. Однако создававшиеся один за другим органы городского самоуправления (бурмистерские палаты, приказы, магистраты) были лишены действительной самостоятельности и власти, а потому не получили доверия у населения и быстро превратились в бюрократический придаток сильно разросшегося государственного механизма.
Новая реформа местного управления, развивавшая начала самоуправления, была предпринята в последней четверти XVIII века при императрице Екатерине П. В центре преобразований в области самоуправления находилось реформирование системы его городских органов. Основное значение реформ, по мнению автора, состояло в законодательном закреплении наличия всесословного городского общества, принадлежность к которому обуславливалась определенным имущественным цензом, а также создании системы органов городского управления, выборы в которые носили сословный характер. Вместе с тем в качестве негативного момента преобразований в области самоуправления следует выделить отсутствие в городских учреждениях начал действительного самоуправления. По мнению Н.М.Коркунова, Еприменение выборного начала не приводило к установлению местного самоуправления, так как лица, назначавшиеся на должности по выбору сословий, ставились в полную зависимость от правительственной власти, были призваны служить не представителями общественных интересов, а исполнителями правительственных предначертаний.
Последующий исторический период - царствования императора Николая I, вплоть до середины XIX века, характеризуется, по мнению диссертанта, дальнейшим сужением компетенции органов городского самоуправления, что, несомненно, обуславливалось тенденцией усиления центральной власти. Вместе с тем неразрешенность крестьянского вопроса, наряду с обострением революционной ситуации в стране, предопределила необходимость реформы самоуправления применительно к крестьянскому самоуправлению. Примечательно, что его развитие законодатель связывал лишь с частью крестьянского сословия - государственными крестьянами и вольными хлебопашцами. Государственная реформа в этой области проводилась под эгидой созданного Министерства государственных имуществ, в ведение которого входило, в том числе, управление казенными крестьянами. Принятый 30 апреля 1838 года закон впервые заложил правовые основы крестьянского самоуправления. Согласно нему, в каждой волости учреждались органы крестьянского управления: волостной сход, волостное правление и волостная управа. При каждом большом казенном селении учреждались сельские сходы, сельское начальство и сельская расправа. Указанные органы фактически были подчинены надзору государственных чиновников. Тем не менее, они пользовались определенной самостоятельностью в решении вопросов местного значения. Принятые меры не касались помещичьих крестьян. Все полицейские и судебные функции в пределах собственных имений по-прежнему осуществляли помещики. Деревенская община не пользовалась существенной самостоятельностью.
После смерти императора Николая I в 1855 году его преемниками был разработан ряд проектов организации губернского и уездного управления на началах самоуправления. Однако их реализация значительно затруднялась существованием крепостного права как одной из причин экономической слабости Российского государства. Ситуация усугублялась неблагоприятной внешнеполитической обстановкой, нарастанием числа крестьянских бунтов и подъемом революционного движения. К середине XIX века необходимость коренных преобразований в различных областях осознавалась как просвещенной частью российского общества, так и высшим руководством страны.
Во втором параграфе - Организационно-правовые основы местного самоуправления в период социально-государственных реформ второй половины XIX века - автор исследует преобразовательные процессы в области местного самоуправления, происходившие в российском обществе в конце XIX века. Автор отмечает, что государственные преобразования этого периода, в том числе и в сфере местного самоуправления, были обусловлены кризисом феодально-крепостниче-ской системы в совокупности с неблагоприятными факторами. Развитию самоуправления способствовали глубокие изменения в экономической, социальной и культурной жизни общества, быстрое развитие производственных, социально-бытовых и других отношений между регионами страны.
По мнению диссертанта, преобразования императора Александра II охватывали три основные сферы: социально-экономическую (отмена крепостного права и решение земельного вопроса); политическую (реформа армии, суда, местного самоуправления); и культурно-просветительскую (реформа образования). Отмена крепостного права потребовала внесения изменений практически во все сферы жизни российского общества. В подобных условиях было необходимо разработать новые принципы управления свободными крестьянами, а это подразумевало реформирование системы местного управления и самоуправления. Основная цель преобразований заключалась в том, чтобы дать местному самоуправлению возможно больше доверия, возможно больше самостоятельности и возможно больше единства.
По мысли реформаторов, введение местного самоуправления должно было развить у населения чувство личной причастности к состоянию окружающей их хозяйственной и культурной среды. Преобразования затронули все виды самоуправления: крестьянское, городское и земское. В ходе реформ были сформированы органы земского и городского самоуправления, не имевшие аналогов в российской истории, разработана соответствующая законодательная база, определены принципы формирования, деятельности этих органов, их структура, виды, основные задачи и круг полномочий. Тем не менее, система пореформенных органов самоуправления не была завершена. Земские учреждения были созданы только на двух средних административных уровнях - в уезде и губернии. На волостном уровне подобных учреждений не было сформировано. Кроме того, отсутствовал и центральный орган управления земскими учреждениями, что во многом снижало эффективность функционирования всей системы.
С точки зрения истории права, проведенные преобразования трудно недооценить. Они подготавливали Россию к переходу к построению конституционной монархии, но естественное развитие событий было прервано убийством императора Александра II. Проведенные государственные преобразования его преемника - императора Александра III - резко ограничили самостоятельность органов самоуправления, привели к усилению контроля со стороны государственных органов. Положением о земских участковых начальниках от 12 июля 1889 года вводился новый институт государственной власти, целью существования которого было сосредоточение в одних руках судебной административной власти над крестьянами. Новое Положение о земских учреждениях 1890 года, с одной стороны, усилило роль дворянского элемента в земских учреждениях, с другой, - увеличило степень контроля правительственной администрации над ними. Губернаторам предоставлялось право надзора не только за закономерностью, но и за правильностью и целесообразностью постановлений и действий органов местного самоуправления. В соответствии с общей тенденцией сужения полномочий самоуправленческих структур, было принято новое Городовое положение 1892 года, которое упраздняло прежнюю систему выборов в городские органы. Соответственно усиливалась власть губернаторов над деятельностью городских самоуправлений.
В третьем параграфе главы - Предпосылки развития местного самоуправления в России в начале ХХ века (1900 - 1916 гг.) - диссертант подробно исследует экономические, политические, социальные процессы, происходящие в российском обществе в период с 1900 по 1916 годы, в том числе и в муниципальной сфере.
В начале ХХ века российскую общественность вновь захватила идея децентрализации управления страной и создания представительных органов власти как на государственном, так и на муниципальном уровне. Однако существование монархического режима делало невозможным практическую реализацию задуманного. В таких условиях местное самоуправление являлось единственной возможностью для населения самостоятельно решать вопросы местного значения, что обусловило рост интереса к проблемам его развития.
Необходимость и возможность преобразований в различных сферах российской жизни (в том числе и - в муниципальной) была очевидна для всех прогрессивно мыслящих людей того времени. Конечной целью реформ должен был стать переход к демократическому обществу, во всяком случае, на местном уровне. Аппарат местного самоуправления, подлежащий реформированию в начале ХХ века, представлял собой совокупность трех звеньев системы самоуправления, напрямую не связанных друг с другом: крестьянского, городского и земского. Крестьянское самоуправление существовало на двух уровнях - сельском и волостном. Его основной организационной формой являлся сход. Городское самоуправление было представлено основными и производными органами. К первым относились городские думы, городские управы и городские головы. Ко вторым - исполнительные комиссии, торговые депутации. Основой земского самоуправления являлись земских собрания и земские управы, функционировавшие на губернском и уездном уровнях. Отличительной чертой сложившейся системы являлось отсутствие ярко выраженных взаимосвязей с правительственным аппаратом. В совокупности они составляли отдельный своеобразный пласт органов управления. Это обуславливало основную задачу будущей реформы самоуправления по созданию механизма взаимодействия между государственными органами власти и самоуправленческими структурами.
Зарождающееся революционное движение накладывало негативный отпечаток на работу органов самоуправления всех форм. Крестьянские волнения в деревне, случаи массового вандализма дезорганизовывали работу органов крестьянского управления, порождали недоверие к земским органам. Сходы собирались раз - два в год, ограничиваясь осуществлением простейших функций. Практически прекратилась деятельности волостных правлений в качестве коллегий, а волостные старшины оказались в подчинении у земских начальников.
В городах положение оставалось сложным. Рост стачечного движения, забастовки, демонстрации, безработица, массовые бродяжничества привели к увеличению уровня преступности, негативно отразились на работе органов городского самоуправления. В таких условиях не приходилось говорить ни о качественном осуществлении обязанностей, возложенных на них, в хозяйственной сфере; ни о создании эффективной системы представительства на местах. Нередко органы самоуправления различных организационных форм и уровней противостояли друг другу.
Провозглашение законности в качестве принципа их деятельности и формы взаимосвязи могло стать важным фактором формирования правового государства при условии социального единства центральных и местных органов, организационного обеспечения четкого распределения полномочий государственных и общественных органов и государственных институтов различных уровней. Но таких условий не было создано, а потому деятельность органов самоуправления отличалась бессистемностью и противоречивостью.
Исходя из этого, в начале ХХ века выдающимися государственными деятелями того времени был разработан ряд проектов реформы местного самоуправления. По мнению автора диссертационного исследования, основное внимание здесь заслуживают проекты Б.Б.Веселовского, С.Е.Крыжановского, В.Н.Коковцева. Интересны также точки зрения С.Ю.Витте, И.Л.Горемыкина, П.Плеве, П.А.Столыпина по проблеме развития местного самоуправления в России. Эти проекты во многом явились теоретической базой для формирования концепции Временного правительства в марте - октябре 1917 года.
Диссертантом отмечается, что сама идея развития местного самоуправления в России в начале ХХ века, в целом, отвечала общей мировой тенденции, состоящей в возрастании роли муниципальных органов в сфере управления государством, расширении их полномочий, трансформации муниципальных форм, развитии муниципального законодательства и пр. После падения монархии в России перед Временным правительством в марте 1917 года встала сложная проблема реформирования системы управления государством на основе реформы местного самоуправления в условиях грозной опасности от внешнего врага и разрастающейся анархии внутри страны.
Вторая глава - Основные направления деятельности Временного правительства в сфере реформирования местного самоуправления в России - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе Концепция Временного правительства по преобразованию системы органов самоуправления - диссертант на основе архивных материалов раскрывает содержание проекта реформы местного самоуправления, разработанного в период с марта по октябрь 1917 года Особым совещанием, учрежденным при Министерстве внутренних дел. По мнению диссертанта, основными направлениями реформаторской работы в этой области являлись: 1) создание волостного земства и организация поселкового управления - в области крестьянского самоуправления; 2) расширение полномочий органов городского самоуправления, разработка новых организационных и финансово-экономических основ деятельности городских самоуправлений, внесение изменений в законодательство, регулирующее порядок выборов гласных в городские думы - в области городского самоуправления;
3) преобразование губернского и уездного земского самоуправления с целью расширения полномочий земских органов, внесение изменений в земское избирательное законодательство, разработка новых организационных и финансово-экономических основ земского самоуправления, принятие мер к распространению земской организации на всей территории России - в области земского самоуправления. Планировалась также реорганизация устройства местного управления и местных органов административной юстиции; реформирование системы местных финансов, определение порядка взыскания местных сборов, создание муниципальной полиции.
Особое внимание при разработке концептуальных основ реформы Временное правительство уделило проблеме степени государственного контроля за органами местного самоуправления и наделения их широким кругом полномочий в решении хозяйственных вопросов местного характера. Без этого было невозможно достижение цели, поставленной Временным правительством: с одной стороны, предоставить самостоятельность органам самоуправления, тем самым, создав необходимые условия для развития местного самоуправления в целом; и, с другой стороны, сохранить за собой право вмешательства в их деятельность.
Согласно концепции Временного правительства, элементами будущей системы местного самоуправления должны были стать:
органы самоуправления в губерниях, уездах, волостях и мелких сельских единицах, в городах и их районах;
органы правительственной администрации, которым принадлежали функции общего надзора и контроля в губернских и уездных центрах;
специальные органы правительственной администрации, выполняющие отдельные задачи управления (казенные, контрольные палаты и др.);
органы административной юстиции в губернских и уездных центрах.
Во втором параграфе главы - Деятельность Министерства внутренних дел по разработке законодательной базы реформы самоуправления - автор исследует основные направления деятельности МВД Временного правительства в формировании правовых основ местного самоуправления в период с марта по октябрь 1917 года и применительно к ним раскрывает основные положения проекта реформы.
Диссертант утверждает, что к 1917 году Министерство внутренних дел занимало важное место среди других министерств в общей системе административного управления России. Это особое положение МВД было обусловлено многочисленными, разнообразными и важными функциями, в том числе функцией законотворчества. В период с марта по октябрь 1917 года на его структурные подразделения легла основная задача по разработке законодательной базы государственных преобразований, в том числе и в муниципальной сфере. При МВД были созданы комиссии по вопросам: а) создания волостного земства и организации поселкового управления; б) по избирательному закону и пересмотру Земского и Городового положений 1890 г. и 1892 г.; в) о губернском и уездном управлении; г) о местных финансах; д) об управлении и самоуправлении вне земских губерний; е) о милиции; ж) об устройстве органов административной юстиции. В соответствии с избранными направлениями деятельности комиссий, планировалась разработка законодательной базы реформы местного самоуправления. Автором предпринята попытка проанализировать основные законодательные акты периода март - октябрь 1917 года, а также выявить особенности и закономерности функционирования пореформенных органов самоуправления. В результате проведенного анализа диссертант приходит к выводу, что построение нормативной базы местного самоуправления в рассматриваемый период планировалось в соответствии со следующими принципами:
органы местного самоуправления должны были составлять одну из основ государственного строя;
право граждан участвовать в управлении государственными делами должно было являться общим принципом, и это право непосредственно могло быть осуществлено на местном уровне;
местные органы власти должны были быть созданы демократическим путем, быть самостоятельны в рамках своей компетенции в порядке ее осуществления и обладать достаточными для этого средствами.
Работа по созданию правовой базы реформы местного самоуправления не была до конца продумана, а потому носила незавершенный и в некоторых направлениях противоречивый характер. Ей было свойственно противостояние двух одинаковых по силе тенденций: с одной стороны, - стремления правительства закрепить децентрализацию управления государством как в центре, так и на местах и расширить полномочия органов местного самоуправления; с другой, попытка усилить надзор за ними. С этой целью был организован целый институт власти - правительственные комиссары, а также иные органы.
В третьем параграфе - Роль органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью (март - октябрь 1917 года) - исследуется деятельность Временного правительства по созданию муниципальных органов правопорядка и роль органов самоуправления по участию в правоохранительной сфере.
Постановлением Временного правительства от 3 марта 1917 года царская полиция заменялась народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления. Этими действиями Временное правительство фактически выпускало из своих рук дело создания органов правопорядка на местах, не ограничивая в этом вопросе создаваемые органы местного самоуправления. Вопросы организации муниципальной милиции попали в центр внимания всех политических партий, что привело к массовому возникновению различных партийных органов (комитетов, дружин, бригад), в компетенцию которых, в том числе, входили вопросы обеспечения правопорядка. Принятое 17 апреля 1917 года Временным правительством постановление Об учреждении милиции должно было внести единообразие в созданные после революции органы и силы охраны порядка на местном уровне. Основным органом правопорядка, согласно постановлению, являлась милиция как лисполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений. Общая задача, стоящая перед милицией, заключалась в том, что милиция охраняет общественную безопасность и порядок и защищает всех и каждого от всякого насилия, обид и самоуправства. В обязанность милиции также ставилось Епринятие мер к прекращению нарушения порядка, закона или обязательного постановленияЕ, Еохрана прав гражданской свободы, Есодействие органам правительственной и общественной власти в осуществлении ими возложенных на них обязанностей.
Милиция предусматривалась как штатный орган исполнительной власти, комплектуемый по найму. Ее штат милиции формировался начальником милиции, которому же принадлежала дисциплинарная власть в отношении своих подчиненных. Принцип единоначалия и определенная иерархия предусматривались Временным положением о милиции от 17 апреля 1917 года в пределах, ограниченных уездом или городом. В милицию запрещалось принимать лиц, состоящих под следствием и судом по обвинению в преступлении, несостоятельных должников, состоящих под опекой за расточительство, содержателей домов терпимости. В то же время на службу в милицию могли быть приняты лица, осужденные за кражу, мошенничество, укрывательство похищенного, ростовщичество, подлоги, если со дня отбытия наказания прошло более 5 лет.
Начальники милиции подчинялись, с одной стороны, городским думам или уездным собранием и обязаны были ежегодно отчитываться перед ними, с другой, комиссарам Временного правительства. Это свидетельствовало о двойственном положении милиции, которая, подчиняясь самоуправленческим структурам, одновременно являлась исполнительным органом государственной власти. В то же время на уровне губерний были учреждены должности правительственных инспекторов милиции, которые являлись связующим звеном между милицией и МВД.
Повсеместное распространение идеи децентрализации управления государством, слабость центральной власти и возросший авторитет органов местного самоуправления обусловили передачу последним правоохранительной функции. Особенностями новых муниципальных органов правопорядка являлись: их децентрализация; подчиненность органам самоуправления; финансирование за счет местных бюджетов по согласованию с Министерством финансов; выборность начальников милиции; запрет использования кадрового аппарата царской полиции; возможность создания коллегиальных совещательных органов из представителей различных учреждений. Однако противоречивость и непродуманность правительственной программы государственных преобразований в вопросах передачи полномочий по обеспечению правопорядка органам местного самоуправления, излишне демократичные принципы формирования правоохранительных органов и возложение на МВД чрезвычайно широких полномочий привели к незавершенности преобразований в рассматриваемой сфере. В результате доверие населения к правительству и его органам было утрачено.
В заключении диссертации автором изложены краткие выводы из проведенного исследования и положения обобщающего характера, а также сформулированы возможные направления дальнейших научных изысканий.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах, опубликованных автором:
Некоторые проблемы развития местного самоуправления в России в начале ХХ века // МВД России - 200 лет: Материалы межвузовской научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 20 - 21 мая 1999 г. / Под общ. ред. В.П.Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 1999. 0,3 п.л.
Профилактика преступности несовершеннолетних органами местного самоуправления // Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений: Материалы международной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 26 - 28 ноября 1999 года / Под общ. ред. В.П.Сальникова; Б.П.Пустынцева. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 1999. 0,2 п.л.
Милиция Временного правительства: охрана общественного порядка и борьба с преступностью // Актуальные проблемы борьбы с преступностью: Материалы международной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 3 - 4 октября 2001 года / Под общ. ред. В.П.Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2001. 0,2 п.л.
Участие Министерства внутренних дел Временного правительства в разработке правовой базы реформы местного самоуправления в России // Источники (формы) права: вопросы теории и истории: Материалы Всероссийской научной конференции. Сочи, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. И.А.Николайчука, В.В.Момотова. Сочи: Кубанский государственный университет, 2002. 0,2 п.л.
Некоторые аспекты реформы местного самоуправления (концепция Временного правительства) // История права и государства. 2001. № 4. 0,3 п.л.
Подписано в печать и в свет 14.05.2002. Формат 60Х84 1/16
Печать офсетная. Объем 1,0 п.л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России
198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1.
Авторефераты по темам >>
Авторефераты по юридическим наукам, праву