Geum.ru
   Авторефераты по темам  >>  Авторефераты по юридическим наукам, праву

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК ГАРАНТИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ ПРАВОВЫХ АКТОВ (проблемы теории и практики)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописс

I I

Волколупов Евгений Васильевич

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК ГАРАНТИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ

ПРАВОВЫХ АКТОВ

(проблемы теории и практики)

12.00.01 -теория и история права и государства; история правовых учений

iаа АВТОРЕФЕРАТ

i

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Саратоваа 2003


Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Саратовская государственная академия права

Научный руководительа -доктор юридических наук, профессор,

академик РАЕН Сенякин Иван Николаевич

Официальные оппоненты:а доктор юридических наук, профессор

етяев Валерий Алексеевич;

доктор юридических наук, профессор

Толстик Владимир Алексеевич

Ведущая организацияа - Поволжская академия государственной

службы им. П.А. Столыпина

Защита состоится 13 мая 2003 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д-212.239.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Саратовская государственная академия права по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд. 2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Саратовская государственная академия права.

Автореферат разослан ____ апреля 2003 года.

Ученый секретарь

диссертационного советаа /уа) <гЧ~**У^

доктор юридических наук, профессор ПП^у^^^/а И.Н. Сенякин


2-Ит


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность темы диссертационного исследования. Проводимые реформы в социально-экономической, политической и духовной жизни общества, не имея под собой достаточной правовой базы и опыта осуществления, привели к кризису, нестабильности и беспределу в стране. В этих условиях особенно необходим мощный стабилизирующий фактор, роль которого могла бы выполнить качественно обновленная система правовых актов, призванная стать прочной основой нормального функционирования и поступательного развития государственной и общественной жизни. Проблема обеспечения их законности будучи актуальной всегда в настоящее время пгзиоб-ретает особое значение

Это во многом объясняется еще и тем, что активизация правотворческого процесса в последние годы, наряду с ее положительными моментами, отрицательно сказалась на организации современного российского законодательства, упорядоченность которого оставляет желать лучшего ввиду недостаточно отработанной единой, внутренне согласованной системы. На поток поставлено издание законов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Имеется большое число формально действующих, но фактически утративших силу законодательных и иных нормативных актов, многие из которых не приведены в соответствие с Конституцией РФ. Нуждается в завершении разграничение правотворческих полномочий Федерации и ее субъектов. Решение этих задач связано с первую очередь с завершением процесса структурирования институтов власти, реформированием федеральных отношений, утверждением начал профессионализма в законотворчестве и подзаконном правотворчестве.

Немаловажное значение здесь имеет юридически выверенная правоприменительная практика, что требует определенных условий и средств, гарантирующих от произвольных действий и неправомерного поведения долж-

PQC НАЦИОНАЛЬНА! ВИБЛИвТЬКаа 1


постных лиц и граждан. В качестве такого важнейшего инструмента выступает прокурорский надзор как наиболее эффективная форма высшего государственного контроля за изданием и исполнением законов. Ни один из государственных органов не может осуществлять в полном объеме надзорную функцию. Ее в состоянии выполнить только единая, централизованная, независимая система органов прокуратуры. За предшествующий год ими выявлено более 40 тысяч незаконных правовых актов. А это значит, что в правильное юридическое русло направлено множество вопросов социально-экономического политического трудового пенсионного характера. Правовой беспредел последних лет связан по большей мере с беззаконностью в правотворческой и правоприменительной деятельности как в центре, так и на местах

Именно прокуратура в первую очередь должна противодействовать незаконному правотворчеству представительных (законодательных) органов, выявлять всевозможные противоречия в законодательстве, принимать меры к их устранению, ибо издание противоречащих Конституции РФ правовых актов усиливает дезорганизационные процессы в российской государственно-правовой системе, способствует ослаблению вертикали властных структур.

В связи с этим впервые в юридической науке предпринимается попытка комплексного общетеоретического исследования проблемы прокурорского надзора за законностью правовых актов с использованием уже сложившегося арсенала понятий и категорий для получения новых знаний, научных и практических выводов.

Под этим углом зрения в настоящей работе исследуются вопросы о месте прокуратуры в механизме российского государства; сущности и функциях прокурорского надзора по обеспечению законности правовых актов; формах прокурорского реагирования на незаконные правовые акты и т.д.

Исследование указанных и ряда других вопросов на общетеоретическом уровне позволит законодателю, органам правоприменения по-новому


5

взглянуть на сущность и фундаментальное назначение прокурорского надзора в нашей стране. Сегодня это как никогда важно, поскольку по-прежнему существует концептуальная неопределенность по проблеме его организации и осуществления надзора за законностью правовых актов.

Актуальность такого исследования обусловлена также потребностью в изучении воздействия органов прокуратуры на обеспечение соответствия законам правовых актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти разных уровней.

Несмотря на всю важность данной проблемы, она все же остается недостаточно изученной. Наука располагает богатым материалом по общим вопросам законности, гарантиям ее осуществления, принципам реализации законности, роли прокурорского надзора в ее обеспечении и т.д. Однако вопросу прокурорского надзора как гарантии обеспечения законности правовых актов уделялось недостаточно внимания либо не уделялось вообще.

Именно поэтому нужны научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию надзорной деятельности прокуратуры в указанной сфере, направленные на улучшение ее работы по повышению качества российского законодательства, уровня законности всех правовых актов. Все изложенное и обусловило выбор темы данного диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертации состоит во всестороннем исследовании роли прокурорского надзора по обеспечению законности правовых актов. Для достижения поставленной цели в работе решались следующие основные задачи:

  1. дать общую характеристику законности в современном Российском государстве;
  2. сформулировать понятие законности и раскрыть новые подходы к данной проблеме;
  3. дать классификацию гарантий законности на общие и специальные;

6

  1. показать сущность и роль прокурорского надзора как особой разновидности юридических гарантий по обеспечению законности правовых актов;
  2. раскрыть формы и методы прокурорского реагирования на незаконные правовые акты;
  3. определить свою позицию по ряду дискуссионных вопросов;
  4. внести на основе проведенного исследования конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, повышению уровня эффективности прокурорского надзора в этом направлении.

Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую базу исследования составили современные методы познания, применяемые юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов логического, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том числе конкретно-социологический, статистический, структурно-функциональный и метод моделирования.

Теоретическую базу исследования составили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории государства и права, философии, прокурорскому надзору, социологии и т.д.

Автор опирался также на исследования ученых, разрабатывающих вопросы правотворчества, правоприменения, законности, гарантий и принципов ее осуществления, прокурорского надзора за законностью правовых актов и близкие к ним проблемы (Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, М.И. Бай-тин, В.М. Баранов, В.И. Басков, В.П. Беляев, В. Бессарабов, А.Т. Боннер, В.В. Борисов, С.Н. Братусь, И.П. Виноградов, Ю.Е. Винокуров, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, И.Я. Дюрягин, Ю.П. Еременко, А.Ф. Ефремов, СП. Желтобрюхов, М.Ю. Зиновьева, Д.А. Киримов, И.В. Котелевская, С.Н. Кожевников, В.Н. Кудрявцев, В.Л. Кулапов, В.В. Клочков, В.А. Летяев, Р.З. Лившиц А.Б. Лисюткин, Н.С. Малеин, Н.И. Матузов, В.Г. Мелкумов, М.Н. Николаева,


7

В. Парчевский, П.М. Рабинович, Т.А. Рабко, И.С. Самощенко, АЛ. Сафонов, И.Н. Сенякин, В.В. Тарасова, Ю.А. Тихомиров, Л. Туманова, В.А. Толстик, Б.А. Черняк, О.В. Шопина, Б.С. Эбзеев и др.).

Эмпирическую базу исследования составили: а) Конституция РФ; б) федеральное конституционное законодательство; в) федеральное законодательство; г) акты органов исполнительной власти России; д) практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судебных органов; е) конституции (уставы) субъектов Российской Федерации; ж) практические материалы надзора, осуществляемого прокуратурой Волгоградской, Саратовской, Ростовской и других областей; з) данные статистической отчетности Генеральной прокуратуры; и) обзоры и обобщения, подготовленные организационно-методическим отделом управления по надзору за законностью правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Научная новизна исследования определяется сущностью решаемых проблем. Основное внимание в работе уделяется новейшим, еще недостаточно проанализированным явлениям и процессам в прокурорской деятельности по обеспечению законности правовых актов Российской Федерации.

Новизна работы находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях:

  1. законность рассматривается как сложное социально-правовое явление, охватывающее не только принцип, метод и режим безусловного и точного исполнения законов и основанных на них подзаконных нормативных актов всеми без исключения, но и качество самих законов, правотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов;
  2. анализируется важнейший методологический аспект законности -законность правовых актов: понятие, юридическая природа, признаки;
  3. раскрываются и предметно конкретизируются характерные черты и уровни законности нормативно-правовых, правоприменительных и интерпретационных актов;

8

  1. дается характеристика прокурорского надзора как особой разновидности юридических гарантий законности правовых актов;
  2. показывается юридико-организационная природа совместной деятельности представителей Президента РФ и органов прокуратуры по обеспечению соответствия федеральному законодательству правовых актов субъектов Федерации;
  3. рассматриваются формы и методы прокурорского реагирования на незаконные правовых акты;
  4. исследуются функции прокуратуры по обеспечению законности правовых актов и методы ее надзорной деятельности в современных условиях;
  5. предлагаются пути совершенствования прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых различными органами и должностными лицами.

Содержащиеся в диссертации выводы, предложения, теоретические обобщения представляются автору достаточно обоснованными, отражающими современное состояние юридической науки и практики, обладающими необходимой степенью новизны и самостоятельности.

Научное и практическое значение. Теоретический анализ проблемы, составляющей предмет диссертации, проведен во взаимосвязи с практикой правотворчества и правоприменения. Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы, практические рекомендации и предложения призваны способствовать дальнейщему совершенствованию процесса правотворчества и правоприменения, укреплению законности и правопорядка.

Материалы диссертационного исследования о законности правовых актов могут быть использованы в преподавании соответствующего раздела курса теории государства и права, прокурорского надзора, при написании курсовых и дипломных работ по данной тематике, в кружковой работе юридических вузов, в законотворческой деятельности федеральных и региональных органов, в деле правового воспитания граждан. Рекомендации по совер-


9

шенствованию прокурорского надзора за законностью правовых актов будут полезны руководителям прокуратур, судов и других органов в деле обеспечения законности и правопорядка в стране.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения докладывались на заседании кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права. По этой проблеме автор выступал также с сообщением на межвузовской научно-практической конференции Защита субъективных прав: история и современные проблемы (Волжский, 27 марта 2001 года). Результаты исследования нащли свое отражение в трех публикациях.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав и списка используемой литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Глава I. Законность правовых актов как объект теоретического исследования

В главе дается анализ различных точек зрения на понятие законности и отмечается, что эта проблема относится к числу центральных и вечных в юридической науке. Законность представляет собой сложный, многоуровневый, динамичный механизм, обусловливающий социальную ценность всех иных политико-правовых образований. Каждый новый шаг в освещении тех или иных граней законности объективно означает создание определенных предпосылок эффективного функционирования государственного механизма, качественной и результативной регуляции общественных отношений.

В юридической литературе законность рассматривалась во многих ракурсах (законность и правоотношения, юридическая ответственность и законность, правовой порядок и законность, гарантии законности, законность


10

и справедливость, принципы законности и т.д.). Однако особый интерес в последнее время представляет осмысление данной проблемы под углом зрения законности правовых актов в Российском государстве. Такой аспект не был предметом специального исследования представителями теории государства и права.

Концепция правовой реформы Российской Федерации ставит первоочередной задачей вопросы упорядочения и качественного обновления всей структуры законодательства, совершенствования процесса подготовки и принятия законов, создание действенного механизма их исполнения.

В системе нынешнего законодательства наряду с процессами интеграции происходит всплеск тенденций дифференциации.

Порою этот в целом позитивный процесс приобретает крайние формы, когда субъекты Федерации принимают те или иные правовые акты с грубым нарушением правил законодательной техники, явным несоответствием и противоречием регионального законодательства федеральному. Количество незаконных правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов РФ, по-прежнему остается высоким.

В создававшихся условиях назрела острая необходимость разработки вопроса законности всей системы правовых актов. В связи с этим в работе делается попытка обоснования трех ее уровней: законность нормативно-правовых актов; законность правоприменительных актов; законность интерпретационных актов.

Законность нормативно-правовых актов, в свою очередь, имеет два среза: а) законность законодательных актов; б) законность подзаконных актов.

Первый срез законности указанных актов предполагает верховенство закона, его высшую юридическую силу, соответствие законов (как и иных правовых актов) Конституции РФ, соблюдение общих принципов и норм международного права, легитимность законов, непротиворечивость законодательства.


11

Общими критериями законности подзаконных нормативно-правовых актов являются: правомочность субъекта издавать тот или иной акт, обоснованность выбора им формы такого акта, адекватность содержания акта объему полномочий органа, соответствие подзаконного нормативно-правового акта действующим законам.

Видовая характеристика подзаконных актов, как известно, весьма многообразна (указы, постановления, распоряжения и т.д.).

При определении уровня их законности подзаконных актов надо учитывать меру императивности актов вышестоящих органов для актов нижестоящих органов, оценку локальной целесообразности принятого акта с точки зрения государственной целесообразности, временной фактор и т.д. (Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская).

Специфичны критерии законности и такой их разновидности, как ведомственные нормативно-правовые акты, которые подразделяются на две самостоятельные группы: требования, предъявляемые к собственно правовым актам (их форма и содержание), и требования к процедуре их издания. Важным условием законности правовых актов органов управления является их соответствие актам вышестоящих органов.

Составными элементами законности правоприменительных актов можно назвать: обоснованность их принятия, справедливость, точное соответствие сути применяемых нормативно-правовых актов, строгую форму внешнего изложения и четкую структуру внутреннего содержания правоприменительного акта. От степени его качества и уровня законности во многом зависит объективная оценка со стороны субъектов права применяемого нормативно-правового акта в целом.

Законность интерпретационных актов включает в себя такие важнейшие компоненты, как правильное разъяснение смысла толкуемой нормы, точное отражение воли законодателя, соблюдение формы интерпретационного акта и правил законодательной техники.


12

В главе выделяются наиболее распространенные нарушения законности правовых актов, к которым относятся: несоответствие содержания акта объему полномочий субъекта, его принявшего; нарушение процедуры подготовки и принятия акта; неправильное использование понятий и терминов; превышение допускаемой степени самостоятельности конкретизирующих и дополняющих норм; несоответствие содержания нормативного акта Конституции РФ, законам или другим правовым актам высшей юридической силыаа и т.д.

К формам реагирования на незаконные правовые акты автор относит называемые в литературе (Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская) следующие меры:

  1. Приостановление действия правовых актов.
  2. Вето на закон.
  3. Отмена правовых актов в иерархическом порядке.
  4. Аннулирование правоустанавливающих документов.
  5. Представление прокурора об устранении нарушения закона.
  6. Протест прокурора на любой незаконный правовой акт.
  7. Обжалование актов органов власти, должностных лиц, актов референдумов и других актов в суд общей юрисдикции.
  8. Признание недействительными нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.
  9. Рассмотрение экономических споров между Российской Федерацией и субъектом, между субъектами.
  1. Разрешение дел о соответствии Конституции РФ правовых актов.
  2. Отказ в регистрации акта при регистрации нормативных актов министерств в Минюсте России, при регистрации юридических лиц.
  3. Согласительные процедуры по поводу споров о решениях и действиях юридического характера.
  4. Изменение или отмена собственного акта органом или должностным лицом, издавшим его.

13

в заключение дается определение законности правовых актов, которую, по мнению автора, следует понимать как их строгое соответствие общим конституционным принципам законности, принципам и нормам международного права, требованиям юридической техники с целью объективного и обоснованного урегулирования конкретных жизненных ситуаций.

Глава П. Прокурорский надзор - особая разновидность юридических гарантий законности правовых актов

В данном разделе анализируются гарантии законности правовых актов и в особенности такая их юридическая разновидность, как прокурорский надзор.

Гарантии подразделяются на две большие группы: общие и специальные.

Общие - это: социально-экономические, политические, идеологические, нравственные, общественные.

Специальные - собственно юридические гарантиии Они представляют собой систему юридических средств (правовые акты, юридическая ответственность, контрольно-надзорная деятельность и др.), при помощи которых обеспечивается строгое и неуклонное соблюдение законности во всех сферах общественной жизни.

К специально-юридическим гарантиям относятся:

  1. Нормативная урегулированность общественных отношений, которые нуждаются в правовой регламентации.
  2. Совершенствование законодательства. Нормативно-правовые акты должны отвечать следующим требованиям: правильно отражать общественные потребности, закономерности и тенденции общественного развития; иметь оптимальный объем; быть доступными и понятными; грамотно систематизированными и т.д.

14

  1. Закрепление в Конституции РФ и других нормативных актах специальных институтов (презумпция невиновности, право обжалования гражданами действий должностных лиц и др.), установление специальных процедур процесса рассмотрения уголовных и гражданских дел и т.д.
  2. Взаимосвязь и взаимообеспеченность правовых предписаний в системе права.
  3. Деятельность специальных органов, контролирующих соблюдение законов, иных нормативно-правовых актов: контроль высших представительных органов власти; деятельность Конституционного Суда РФ; прокурорский надзор; деятельность судов общей юрисдикции; контроль государственных органов за подчиненными им структурами.

Особое место в системе специально-юридических гарантий законности занимают органы прокуратуры. Главное их назначение заключается в надзоре за точным и единообразным исполнением законов, своевременном выявлении, предупреждении и пресечении правонарушений.

Вместе с тем важнейшим направлением в области прокурорского надзора является проведение прокурором проверок законности издаваемых правовых актов. В соответствии со ст. 21 Федерального закона О прокуратуре Российской Федерации на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Ввиду особой необходимости обеспечения за-


15

конности правовых актов и предупреждения наступления вредных последствий, вызванных их изданием, проверки законности этих актов в федеральных министерствах и ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления проводятся и при отсутствии сведений о нарушении законов периодически в план&вом порядке. Очередность проведения проверок в этих органах каждая прокуратура устанавливает самостоятельно.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и возможностей, которыми он обладает, а также от ряда других факторов может предусматриваться проведение:

- сплошных проверок законности актов, изданных органом за определенный период времени;

  1. целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных по конкретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий);
  2. проверок законности конкретного акта или нескольких актов в связи с получением сведений об их незаконности;
  3. комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретного закона или нескольких законов.

Проверки законности актов могут проводиться в прокуратуре путем истребования туда изданных актов и по месту их издания.

Критерием оценки прокурором законности правовых актов является соответствие их закону. Кроме того, они должны соответствовать нормативным указам Президента РФ и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что касается правовых актов, издаваемых представительными и исполнительными органами местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они, помимо прочего, должны соответствовать законам субъектов Федерации и уставам муниципальных образований.


16

Реализуя возложенные на них обязанности, прокуроры, в одном случае, принимают меры для отмены незаконных актов или их отдельных предписаний, внося протесты или обращаясь с заявлениями в суды, в другом случае - вносят в законодательные (представительные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении отмене или принятии законов или иных нормативных актов.

Согласно Закону о прокуратуре основными формами надзорной деятельности прокуратуры являются: протест прокурора, представление прокурора, постановление прокурора, предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона.

У прокуроров есть два основных способа реагирования на незаконность правовых актов: принесение протеста органу, принявшему акт, и обращение в суд с заявлением об оспаривании незаконного акта.

В случаях выявления правовых актов или их отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или может обращаться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Эффективность прокурорской деятельности по обеспечению законности правовых актов в различных регионах неодинакова. В немалой степени это зависит от юридической грамотности и активности прокурорских работников, уровня правовой культуры властных органов и должностных лиц и т.д.

Так, в 2001 году прокуратурой г. Волгограда были вынесены следующие акты прокурорского реагирования:


протестов - 904 представлений- 808 исков с суд - 103


**"аа по всем вопросам за 2001 год.


17

Из них наибольшее число протестов, представлений и исков с суд принесено на акты местного самоуправления по вопросам собственности:


протестов - 54 представлений - 69 исков в суд - 5


(


акты прокурорского реагирования на нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.


По вопросам налогообложения:


протестов - 40 представлений - 87 исков в суд - 6


1


акты прокурорского реагирования на правоохранительные акты.


По вопросам охраны природы:


протестов - 3 представлений


24


акты прокурорского реагирования на правоприменительные акты.


По вопросам защиты трудовых прав:

  1. протестов - 215
  2. представлений - 203
  3. исков в суд - 10 (^акты прокурорского реагирования в том числе по заработной плате|на правоприменительные акты.
  4. протестов - 58
  5. представлений - 22

18

По вопросам административного права:

  1. протестов - 392а ~>>а акты прокурорского реагирования
  2. представлений -77а L^ на правоприменительные акты.
  3. исков в суд - 3

акты прокурорского реагирования на правоприменительные акты.

По вопросам защиты прав несовершеннолетних:

  1. протестов -105
  2. представлений -158
  3. исков и заявлений в суд -157

Таким образом, по вышеперечисленным вопросам на нормативно-правовые акты принесено 54 протеста, 69 представлений. На правоприменительные акты: протестов - 773; представлений - 484.

Из приведенных данных видно, что основная масса протестов прокуратуры г. Волгограда связана с незаконченностью правоприменительных актов, но немалочисленны и примеры опротестованных незаконных нормативно-правовых актов.

Теория и практика прокурорского надзора выработала наиболее эффективные методы прокурорского реагирования на незаконные правовые акты. К ним можно отнести:

  1. проверку исполнения законов и законотворческой деятельности в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией;
  2. требование проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
  3. опротестование противоречащих закону правовых актов;
  4. обращение в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.

19 Критерием оценки правовых актов, противоречащих закону и дающих основание прокурору принести протест или обратиться в суд с требованием о признании таких актов недействительными, служат: несоответствие правовых актов предписаниям зафиксированных в законе норм; искажение их смысла; выход за пределы полномочий, предоставленных органу, издавшему правовой акт; несоблюдение формы и процедуры издания правовых актов.

Глава III. Совместная деятельность представителей Президента РФ и органов прокуратуры по обеспечению соответствия федеральному законодательству правовых актов субъектов Федерации

На современном этапе развития российской государственности значительно возрос интерес исследователей к проблемам федеративного устройства России. Прежде всего это связано с отношением центра и регионов по вопросам правотворчества. Исходя из предоставленных возможностей, каждый субъект Федерации осуществляет свое правотворчество, образующее юридическую базу их собственной системы законодательства, отражающее не только самобытность конкретной территории, но и ее самостоятельность. Децентрализация нормотворческих полномочий между Федерацией и ее субъектами в пользу последних несомненно несет в себе позитивные начала, так как дает им возможность самостоятельно регулировать многие узловые проблемы определять правовой режим региона в целом. Вместе с тем такая правотворческая свобода не должна выходить за рамки предоставленных полномочий создавать бесконечные правовые конфликты, разрушать единое ппэвовое ппостоянство

К сожалению, избежать подобных просчетов во многом не удалось. Состояние ныне действующего российского законодательства характеризуется крайне сложными и противоречивыми процессами, затрагивающими экономику, политику, управление. Эти противоречия стали ослаблять вертикаль государственной власти, расшатывать основу Федерации, возрождать


20

сепаратистские тенденции. Потребовались кардинальные решения для предотвращения развала Федерации. Одним из них явилось создание федеральных округов как нового звена в вертикали российской власти, юридически закрепленного Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года№ 849 О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Согласно данному документу в России образованы семь федеральных округов:

-Центральный федеральный округ;

-Северо-западный федеральный округ;

  1. Южный федеральный округ;
  2. Приволжский федеральный округ; -Уральский федеральный округ; -Сибирский федеральный округ; -Дальневосточный федеральный округ.

Эти округа не изменяют федеративное территориальное устройство России, а призваны сплотить наше государство, способствовать укреплению его территориального единства.

Становление новой российской государственности существенным образом опосредовано регулированием отношений лцентр - регион. Помимо экономических, социальных, культурных и иных аспектов этих отношений представляется важным институциональный аспект, связанный со становлением института полномочных представителей Президента России в субъектах Федерации.

Его возникновение обусловлено августовскими событиями 1991 года, когда Российский Президент издал Распоряжение №33-рп Об утверждении Временного положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде, а 2 сентября 1991 года-Распоряжение №34-рп Об утверждении Вре-


21

менного положения о представителях Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР.

Впоследствии, на протяжении дгсяти лет, правовой статус президентских представителей в регионах постоянно менялся и уточнялся.

Об изменении статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах по сравнению со статусом таких представителей в регионах России свидетельствуют радикальные изменения в структуре их аппарата. Этому способствовало активное создание соответствующих окружных структур правоохранительных органов. Так, Указом Президента РФ от 4 июня 2001 года О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации в системе министерства предусмотрено создание главных управлений МВД по федеральным округам и определены их основные задачи; приказом директора Федеральной службы налоговой полиции созданы семь главных управлений службы по федеральным округам; прокурор федерального округа имеет ранг заместителя Генерального прокурора Российской Федерации с соответствующими полномочиями определенными Законом о прокуратуре

Мы разделяем точку зрения ученых, которые рассматривают представителей российского Президента в качестве партнерского института прокуратуры в работе по укреплению законности в стране и улучшению регионального правотворчества. Именно здесь много недоработок и просчетов.

В одном из своих посланий Федеральному Собранию Президент РФ отметил: Пока мы единое правовое пространство не обустроили. Наиболее яркие признаки этого - принятие органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих федеральному законодательству и нарушающих Конституцию Российской Федерации. Подтверждением этому может служить состояние дел в Приволжском федеральном округе (см. таблицу на с.24).

В приказе Генерального прокурора России Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федера-


22

ции прокурорам указывалось на необходимость эффективного использования делового сотрудничества с полномочными представителями Президента России в своем регионе.

Качество действующих региональных законов продолжает и сегодня вызывать серьезные нарекания. Согласно данным Генеральной прокуратуры России значительная часть актов субъектов Российской Федерации, касающихся местного самоуправления, содержит нормы, не соответствующие Конституции РФ и федеральному законодательству.

Можно выделить следующие наиболее типичные нарушения.

    • Установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне.
    • Ограничение региональными законами прав граждан на осуществление местного самоуправления, гарантированных Конституцией России и федеральными законами.
    • Превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования решения вопросов местного самоуправления, установленных в федеральных законах.
    • Отнесение полномочий местного самоуправления к компетенции органов государственной власти административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации.
    • Выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении.
    • Установление, что необходимым условием вступления в силу устава муниципального образования является его государственная регистрация.

    Помимо устранения правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, у полпредов есть возможность совместной деятельности с органами прокуратуры и территориальными министерствами юстиции Российской Федерации при подготовке аналитических заключений на проекты


    ТАБЛИЦА

    по приведению законодательства субьекта Приволжского федерального округа

    в соответствие Коиституции Российской Федерации и федеральному законодательству а период с 01.06.2000г. по 31.122000г.

    Название субъекта

    Количество нормативных правовых актов, выявенных аппаратом полномочного представителя Российской Федерации с-учетом данных прокуратуры

    Нормативные правовые акты, выявленные как не соответствующне федеральному законодательству, без вмешательства прокуратуры

    Акты, по которым приняты меры прокурорскогореаге-рования

    Количество нормативных правовых актов, приведекных в соответствие с федеральным законодательством при участки прокуратуры

    Количество нормативных правовых актов, находящихся в стадии рассмотрения по мерам прокурорского реагирования

    Всего

    кеот-

    менен-

    ных

    актов

    По представлениями протестам

    Позасв-лениямв суды

    всего

    Попред-ставлени-ямнпро-тестам

    111

    Всего

    всего

    Из них

    приведенные

    Из них непрн-

    ведеи-ные

    1

    2

    3

    4

    5

    6

    7

    8

    9

    10

    //

    12

    13

    14

    1.

    Респ. Башкортостан

    139

    5

    2

    3

    134

    82

    46

    128

    3

    3

    6

    9

    2.

    Республика Марий Эл

    122

    4

    4

    -

    118

    105

    6

    111

    1

    6

    7

    7

    3.

    Республика Мордовиа

    58

    -

    58

    34

    22

    36

    2

    2

    2

    4.

    Республика Татарстан

    117

    31

    12

    19

    86

    46

    28

    74

    12

    12

    31

    5.

    Удмуртски Республика

    33

    -

    33

    32

    -

    32

    Х

    1

    I

    б.

    Чувашскаа Республика

    136

    3

    3

    100

    93

    7

    100

    -

    -

    36

    7.

    Кировски область

    46

    .

    46

    25

    21

    46

    -

    -

    -

    8.

    Нижегородская область

    62

    .

    62

    25

    35

    60

    2

    2

    2

    9.

    Оренбургская область

    35

    -

    30

    1

    26

    27

    3

    3

    3

    10.

    Пензенская область

    10

    -

    9

    9

    -

    9

    -

    -

    -

    П.

    Пермская область

    18

    .

    18

    11

    4

    15

    -

    3

    3

    12.

    Самарски область

    17

    .

    17

    7

    9

    16

    I

    1

    1

    13.

    Саратовски область

    11

    .

    10

    5

    5

    10

    -

    .

    -

    14.

    Ульяновская область

    31

    8

    .

    23

    22

    -

    22

    I

    -

    1

    1

    13

    Коми-Перьицкн* автономный округ

    18

    -

    Х

    18

    7

    5

    12

    6

    Х

    6

    6

    Итого

    853

    91

    33

    58

    762а 1аа 504

    214

    718

    15

    29

    44

    102

    24

    правовых актов, которые собирается принимать власть соответствующего субъекта Федерации.

    Прокурорам необходимо обращаться к полномочным представителям российского Президента в своем регионе и тогда, когда региональный закон уже принят, но еще не подписан главой субъекта Федерации (Т.А. Рабко). На практике прокуроры субъектов Российской Федерации нередко предотвращают подписание незаконных нормативных правовых актов.

    Таким образом, и прокуроры, и полпреды Президента РФ в регионах -представители федеральной власти на данной территории - лочи государевы.

    Глава IV. Функции прокуратуры по обеспечению законности правовых актов

    Прокуратура в пределах своей компетенции участвует в реализации функций государства и, в первую очередь, функций охраны прав, свобод и законных интересов граждан, обеспечения законности и правопорядка. Функции прокуратуры производны от государственных функций, взаимосвязаны с ними.

    В юридической литературе до сегодняшнего дня идут дискуссии о функциях прокуратуры. Одни авторы полагают возможным весь прокурорский надзор функционально отождествлять с направлениями прокурорской деятельности. Другие говорят только об одной присущей прокуратуре функции - надзоре. Третьи делят прокурорские функции на основные и вспомогательные и т.п.

    По результатам исследования различных точек зрения о функциях прокуратуры в главе отмечается, что ее надзорная деятельность во всех ее проявлениях подчинена одной из важнейших задач - предупреждению издания незаконных правовых актов.


    25

    К функциям, обеспечивающим успешное решение этой задачи, можно отнести: надзорную, законоохранительную, координационную, профилактико-воспитателъную и превентивную.

    Надзорная функция распространяется на все отрасли прокурорского надзора. Касаясь вопросов о надзоре за исполнением законов органами представительной, исполнительной власти, местного самоуправления, военного управления, диссертант отмечает важность сосредоточения внимания прокуроров на том, чтобы нормативные акты субъектов Федерации, местного самоуправления не противоречили федеральным законам а нормативные акты местного самоуправления - и законам субъектов Федерации и чтобы права субъектов Федерации и местного самоуправления не нарушались федеральными органами исполнительной власти.

    Координационная функция в Законе о прокуратуре РФ именуется функцией координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, что не способствует достаточно полному раскрытию ее содержания.

    Под термином координация нами понимается право и обязанность прокурора организовать согласованные действия с неподведомственными органами и их руководителями в целях эффективного решения поставленных целей и задач. Осуществляя функцию координации, прокуратура не вправе вмешиваться в оперативную деятельность координационных органов. Координация предусматривает равенство ее участников при разработке и реализации совместных мероприятий и, в частности, по устранению изъянов в принимаемом законодательном материале, приведению его в состояние законности.

    При реализации профилактико-воспитательной функции прокуратуры должны использовать опыт прошлого, обращать внимание прежде всего на исполнение законов, направленных на борьбу с коррупцией, злоупотреблениями в управленческом аппарате, на разъяснение законодательства о защите прав и свобод граждан, способах их реализации на практике.


    26

    Превентивный надзор прокуратуры в сфере правотворчества связан с такой ее деятельностью, которая направлена на выявление возможных незаконных актов (несоответствий и противоречий Конституции России и федеральному законодательству, а также иным актам высшей юридической силы) на стадиях их проектной разработки и принятия, оповещение заинтересованных сторон о выявлении проектов таких актов с целью недопущения принятия и издания незаконного правового акта (Т.А. Рабко ),

    Функциональная характеристика надзора за законностью правовых актов сопровождается анализом проблемы ответственности определенных органов и должностных лиц за принятие (издание) незаконных нормативно-правовых актов.

    По теме диссертации опубликованы следующие работы:

    1. Волколупов Е.В. Место прокуратуры в структуре государственного механизма // Вестник Саратовской государственной академии права. 2002. №4. С. 89-92 (0,3 п.л.).
    2. Волколупов Е.В. К вопросу о понятии законности правовых актов // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Сер. Юриспруденция. Тольятти, 2002. Вып. 25. С. 95-100 (0,5 п.л.).
    3. Волколупов Е.В. Процессуальная безопасность следователя // Защита субъективных прав: история и современные проблемы: Материалы III научно-практической конференции. Волгоград, 2002. С. 386-389 (0,2 П.Л.).

    Подписано к печати 20.03.2003 г. Усл. печ. л. 1,75. Бумага офсетная. Печать офсетная. Гарнитура Тайме. Тираж 100 экз. Заказе

    Издательство Саратовской государственной академии права 410056, Саратов, Чернышевского, 135.


         Авторефераты по темам  >>  Авторефераты по юридическим наукам, праву