Книги, научные публикации
Социологические исследования, № 2, Февраль 2010, C. 38-44 КОЛЛИЗИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СЕЛЕ (опыт экспертного опроса) Автор: М. Р. ЗАЗУЛИНА, В. В. САМСОНОВ ЗАЗУЛИНА Мария
Рудольфовна - мл. научный сотрудник Института философии и права СО РАН.
САМСОНОВ Всеволод Владимирович - научный сотрудник того же Института (E-mail:
highbook@yandex.ru).
Аннотация. Исследование посвящено анализу деятельности местных органов власти в сфере социальной и экономической политики на селе в условиях функционирования нового законодательства о местном самоуправлении;
"пилотное" обследование проводилось в 2008 г. в сельских муниципальных образованиях двух районов (Черепановского и Искитимского) Новосибирской области, что позволило определить круг проблем, стр. 38 возникших в ходе внедрения новых принципов организации местного самоуправления: перераспределение доходной базы;
социальная ответственность местного самоуправления;
взаимодействие органов самоуправления с различными властными, экономическими субъектами и населением.
Ключевые слова: муниципальное образование, местное самоуправление, доходная база, социальная ответственность, взаимодействие (с органами власти, экономическими субъектами, населением) Целью статьи является анализ опыта муниципального реформирования в Новосибирской области, в сельских муниципальных образованиях двух районов (Черепановском и Искитимском);
перспектив и возможных проблемных ситуаций, возникающих в ходе реорганизации местного самоуправления в процессе введения в действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.)1.
В 1996 г. в Новосибирской области начала складываться структура управления, включающая территориальные органы государственной власти на уровне районов и органов местного самоуправления в городах и поселениях, и, соответственно, совершенствовалась практика распределения полномочий между этими уровнями власти. Принятие Закона N 131-ФЗ ознаменовало начало нового этапа реформирования местного самоуправления. Общее направление реформы можно охарактеризовать как децентрализацию и переход к двухуровневой модели, предполагающей создание муниципалитетов как отдельных поселений, так и административных районов. С 2005 г. в Новосибирской области действуют уже 490 муниципальных образований, в числе которых 30 - муниципальные районы и 429 - сельские поселения.
Новый Закон о местном самоуправлении (от 6 октября 2003 г.) определяет его как "форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую [...] самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций", указывая также, что "осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается".
Анализируя положения российского законодательства, отражающие современное понимание законодателем сущности местной власти, следует признать, что типологически модель российского местного самоуправления фиксирует его негосударственную природу, склоняясь к модели "свободной общины", возникшей в Западной Европе в XIX в. В этот же период в России сформировались два основных направления в трактовке природы местной власти: "общественная" ("общинная") и государственническая теории, которые с некоторыми изменениями осуществлялись как земская и городская реформы2.
Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Применительно к проблемам воздействия местного самоуправления на Исследование базируется на опросе экспертов, к которым были отнесены главы муниципальных образований районного и поселкового уровней, служащие районных и сельских администраций, руководители местных бизнес-структур, представители депутатского корпуса. В рамках социологического исследования использовались: выборочное неформализованное интервью представителей органов власти на селе, глав хозяйствующих субъектов (крупных сельскохозяйственных предприятий);
стандартизованный экспертный опрос представителей сельской интеллигенции и местной элиты (N = 190);
документы муниципальных органов власти (статсправки, планы, программы развития и т.д.). В качестве основного инструментария была использована анкета эксперта из 70 вопросов, направленных на выявление проблем реорганизации местного самоуправления.
Основные начала "общественной" теории самоуправления получили свое обоснование в работах В. Н.
Лешкова, А. И. Васильчикова. "Государственническая" теория самоуправления развивалась в работах видных правоведов А. Д. Градовского, В. П. Безобразова, Н. И. Лазаревского.
стр. Таблица Воздействие реформы на социальную сферу села (в % от числа опрошенных экспертов) Экспертные оценки 2007 Реформа способствует решению основных проблем 10 лишь усугубила проблемы 44 никак не повлияла 28 Затрудняюсь ответить 18 развитие социальной сферы наиболее распространенной на сегодняшний момент является теория социального обслуживания, согласно которой основной задачей самоуправления является организация жизнедеятельности населения на основе децентрализации программ социальной поддержки, ранее находившихся в компетенции государства3.
Таким образом, новый Закон в целом склоняется к "общественной" теории самоуправления и в этом смысле заметны его отличия от "Европейской Хартии местного самоуправления", обладающей, как международный договор, ратифицированный РФ, верховенством над отечественным законодательством. Хартия под местным самоуправлением понимает "право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения"4. Очевидно, что подобное понимание является продуктом "государственнической" теории местного самоуправления, так как в самом понятии самоуправления нет разделения дел на государственные и местные, поскольку местные дела признаны государственными. Соответственно, можно отметить, что в российском законодательстве, регулирующем вопросы местного самоуправления, имеется существенное с теоретической точки зрения противоречие:
законодательно равноправны оба определения, следовательно, концепции - "государственнической" и "общинной" теории местного самоуправления равноправны.
Последствиями двойственной ситуации в концептуальном понимании природы местного самоуправления (МСУ) являются реальные противоречия и социальные проблемы, вызванные проводимой реформой.
Нашим исследованием (2007 г.) выявлено различие в восприятии реформы и ее влияния на социально экономическое развитие села между сельским населением (данные массового опроса) и представителями управленческого звена (данные экспертного опроса, 2008 г.).
Если для населения в целом характерно "неопределенное" отношение к осуществляемой муниципальной реформе, то среди представителей органов МСУ и бизнес-элит распространены отрицательные оценки реформы и ее последствий. Большая часть (около 75%) жителей села считает, кто реформа не оказала существенного воздействия на порядок дел, либо затруднились с ответом, 11% уверены, что население области проиграло от муниципальной реформы. Большинство же экспертов полагают, что реформа МСУ оказала существенное влияние на социально-экономическое развитие региона и работу местных органов власти, осложнила решение вопросов местного значения и в этом плане оказала, скорее, негативное воздействие на параметры социально-экономического развития сельских сообществ (см. табл. 1).
Так, лишь 10% экспертов считают, что осуществленная реформа местного самоуправления способствовала решению социально-экономических проблем села и об- См., например: Lynn L.E. Improving governance: A new logic for research. Washington, DC: Georgetown University Press. 2001;
Faguet J.P. The Role of Civil Society in the Local Goverment Process. Working Paper Series. The Initiative for Policy Dialogue. Columbia University. 2004: Impact of Decentralization on Social Policy.
Ed. Katalin Tausz. Budapest. 2002.
"Европейская хартия местного самоуправления" от 15 октября 1985 г.: Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 N 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
стр. легчила решение вопросов местного значения, в то время как гораздо большее число (44 и 32%) полагают, что реформа лишь усугубила имеющиеся проблемы. Около половины (60 и 40%) представителей управленческих и бизнес-элит высказали мнение, что реформа лишь осложнила решение вопросов местного значения, как на уровне района, так и на уровне поселковых администраций.
У представителей управленческих и бизнес-элит, непосредственно имеющих дело с муниципальной реформой, вызывают сомнения основные принципы, на которых строится новая модель организации местной власти. Во-первых, это относится к необходимости последовательного воплощения двухуровневой (район-поселение) организации МСУ. Более четверти экспертов (27%) в 2008 г. полагали, что местное самоуправление должно существовать только на территории района. Среди опрошенных депутатов Черепановского районного Совета депутатов число сторонников данного мнения (55%) превышает число лиц, уверенных в необходимости создания поселенческих муниципальных органов (45%);
во-вторых, представители управленческих и бизнес-элит в целом не принимают конституционную идею разделения государственной и муниципальной власти.
Только 1/4 экспертов (23,6%) в 2008 г. - последовательные сторонники принципа независимости муниципалитетов от центральных государственных органов, что незначительно превышает число сторонников полного подчинения местных органов власти государственному аппарату (среди собственно глав муниципальных образований и специалистов сельских администраций число сторонников противоположных подходов одинаково, по 16%). Большая часть экспертов (58%) полагает, что местные органы власти должны быть частично подчинены центральным государственным органам, обладая при этом свободой в своей деятельности, хотя бы частично.
Данные интервьюирования зафиксировали, что проблемы с реализацией местной властью своих полномочий по решению вопросов местного значения вызваны следующими причинами:
1. Во всех обследованных сельских администрациях в 2007 г. произошло сокращение бюджета почти в раза (в абсолютных показателях). Относительно благополучные в финансовом плане сельские администрации Черепановского и Искитимского районов, обследованные в 2008 г., дополнительным стимулом экономического развития которых является близость с урбанистическими центрами, также испытывают острую нехватку средств и не в состоянии не только развивать социальную инфраструктуру села, но даже поддерживать ее в рабочем состоянии. Органы государственной власти не в состоянии в порядке дотаций оказать поддержку поселковым органам МСУ, как правило, вследствие сложности формальных правил, в соответствии с которыми происходит процесс распределения дотаций. В сложившейся ситуации большинством источников финансирования и иными ресурсами все так же распоряжаются центральные (региональные) власти, а на муниципалитеты ложится бремя моральной ответственности за социальное развитие поселений.
2. Двойственная ситуация сложилась в ходе передачи поселенческими администрациями объектов социальной сферы на баланс государственных и вышестоящих муниципальных органов, предусмотренной федеральным законом. Бедные муниципалитеты оказываются не в состоянии в предусмотренном законом порядке документально оформить вследствие трудоемкости и дороговизны этой процедуры акты передачи своих полномочий районным администрациям. В результате объекты социальной сферы, оставшиеся на балансе у наиболее слабообеспеченных муниципальных бюджетов, приходят в упадок, так как на их содержание не хватает средств (в некоторых муниципалитетах в 2008 г. зафиксирован процесс закрытия объектов социально-культурной сферы, в частности сельских клубов).
В поселениях, осуществивших передачу большинства предусмотренных законодательством полномочий, местные власти сталкиваются с проблемами другого рода: для них уменьшение объема полномочий оборачивается сокращением дотаций. Но, несмотря на сокращение бюджетов сельских администраций, объекты социально- стр. культурной сферы, формально выведенные из сферы ведения сельских муниципалитетов, по-прежнему получают посильную помощь со стороны органов МСУ. В большинстве обследованных сельских пунктов такая помощь осуществляется в оснащении материально-технической базы школ, их ремонте, в содержании объектов соцкультбыта в соответствии с формальными требованиями обеспечения правил противопожарной безопасности, санитарно-технических норм. Таким образом, несмотря на отсутствие прежних формальных требований, взаимодействие органов МСУ и объектов социально-культурной сферы села сохраняется, по мере возможностей, практически в прежних видах и масштабах, но приобретает более сложный и зачастую неформальный характер.
3. Еще одна проблема, возникшая в ходе реформы, заключается в усложнении взаимодействий и связей как вертикального (между сельскими и районными администрациями), так и горизонтального типов (между органами МСУ и организациями соцкультбыта, хозяйственными субъектами). Исследование показало, что основным фактором, осложняющим управление на уровне сельских поселений, является двухуровневая организация местного самоуправления, предполагающая практически "полную независимость" местной поселковой и районной власти. Нарушение властной управленческой вертикали на самом низовом уровне существенно снижает эффективность управления социально-экономическим развитием сельских сообществ.
Даже имея фактическую возможность оказать помощь в решении вопросов местного значения "нижнему" звену, районные администрации зачастую не в состоянии сделать это, будучи ограничены формальными требованиями закона. Такая же ситуация складывается и на горизонтальном уровне между поселенческими администрациями и объектами соцкультбыта.
4. Отсюда вытекает еще одна проблема - неясность и неоднозначность форм и методов действий в новой институционально-правовой среде. Каждая администрация вынуждена самостоятельно вырабатывать стратегии решения вопросов местного значения, хотя на практике существуют практически одинаковые формы взаимодействий. Примером этого может послужить имеющаяся во всех обследованных районах практика "Дня главы", заключающаяся в посещении главами районных администраций сел района и организации выездных заседаний с участием представителей органов МСУ, а также глав крупных хозяйств, руководителей учреждений социально-культурной сферы. Данная проблема носит особо серьезный характер в связи с недостаточной обеспеченностью профессиональными управленческими кадрами на поселенческом уровне. Лишь 3% экспертов оценивают профессиональный уровень муниципальных служащих как "высокий", в то время как 28% находят уровень образования и профессиональной подготовки низким. Такой уровень зачастую не позволяет реализовать принимаемые федеральные и областные законы, нормативные акты и разрабатывать собственные акты, чему препятствует и отсутствие рекомендаций по их разработке.
Часть трудностей в функционировании сельских органов местного самоуправления вызвана сложностями переходного перехода, реорганизацией отношений собственности и сферы ответственности между различными уровнями самоуправления и органами федерального подчинения.
Среди практических проблем реорганизации местного самоуправления переходного периода можно назвать:
отставание и противоречивость нормативной базы;
трудоемкость проведения ряда важных практических мероприятий, сводящихся, в основном, к перераспределению полномочий и ресурсов между поселенческими и районными администрациями (например, по разграничению объектов прав собственности, доходных статей бюджета и т.п.). Как уже отмечалось, передача полномочий также является дорогостоящей процедурой. Причиной уменьшения доходной части бюджета некоторых администраций является, помимо прочего, "выпадение из оборота" земель, в отношении которых не проведено разграничение собственности.
Нерешенность проблем, возникших в ходе реализации реформ МСУ, приводит к неудовлетворенности эффективностью работы местных властей, которая прослежива- стр. ется даже в среде муниципальных служащих и глав администраций (см. табл. 2). Лишь малая часть экспертов, непосредственно имеющих дело с осуществлением местной власти, оценивает эффективность работы органов МСУ на "хорошо" или "отлично", а главы муниципальных образований крайне негативно оценивают ее в решении коммунальных и социальных проблем, особенно экономических.
Таблица Эффективность деятельности органов МСУ (в % от числа опрошенных) Решение проблем Оценка коммунальных социальных экономических Все Главы МО Все Главы МО Все Главы МО Отлично 2 Хорошо 10 11 20 5 Удовлетворительно 63 66 71 79 66 Неудовлетворительно 27 23 7 11 23 Следствием функционирования поселковых муниципальных образований является особая форма организации социальной политики в сельских поселениях Новосибирской области. Положительной социально-экономической динамике развития здесь способствует взаимодействие сельских администраций и представителей бизнеса, прежде всего реформированных коллективных хозяйств (крупхозов), которое следует понимать как элемент реальной власти на селе: крупные предприятия на практике непосредственно включены в процесс управления социально-экономическим развитием сельских локальных сообществ.
Данные исследования свидетельствуют об исключительной важности для жизни села наличия "крепких" крупных бизнес-структур. Более половины респондентов в ходе экспертного опроса заявили, что местные предприятия играют очень важную роль в решении социально-экономических проблем села, при этом, по мнению половины представителей управленческих и бизнес-элит (52% в 2007 г. и 49 % - в 2008 г.), местная власть во взаимодействии с местными предприятиями и бизнесом выступает в роли партнера координатора, а значительная часть экспертов (29%) полагает, что сельские администрации в сложившихся условиях оказались зависимы от поддержки местных предприятий (см. табл. 3).
Включение крупных хозяйствующих субъектов в процессы социально-экономического развития, помимо создания рабочих мест и обеспечения налоговой базы, приобретает следующие формы:
- помощь не только работникам предприятий, но и всем жителям села (предоставление комбикормов, дров либо бесплатно, либо, что происходит гораздо чаще, по льготным ценам, возможно в долг);
- решение вопросов социального характера при координации совместных усилий органами МСУ (ремонт школ, выделение горючего для автотранспорта фельдшерско-акушерских пунктов, проведение массовых мероприятий и т.п.);
- прямая поддержка бизнес-структурами деятельности органов МСУ, имеющей общественно значимый характер (безвозмездное выделение местным крупным производителем, сельскохозяйственным кооперативам необходимых средств на водоснабжение, например, Базовской сельской администрации).
В развитии села бизнес-структуры чаще всего выступают в качестве доноров, предоставляющих ресурсы, однако в ряде случаев и сельские администрации оказывают поддержку экономическим субъектам в вопросах правового характера в деятельности предпринимательских структур, в организации каналов сбыта сельхозпродукции, в наделении сельхозпредприятий землей и минимизации издержек производства (в том числе за счет снижения арендной платы за землю).
стр. Таблица Характер взаимодействий местной власти с предприятиями (в % от числа опрошенных экспертов) Экспертная оценка 2007 Партнер-координатор 52 Аппарат принуждения 1 Зависит от поддержки местных предприятий 29 Является гарантом соблюдения "правил игры" в рамках закона 15 Существует конфликт 3 Результаты исследования позволяют говорить о том, что среди представителей органов местного самоуправления преобладает негативное отношение к избранной стратегии реформирования местной власти. Во-первых, у экспертов вызывает сомнение необходимость последовательного воплощения двухуровневой (район-поселение) модели МСУ;
во-вторых, анализ показывает, что представители управленческих и бизнес-элит в целом не принимают конституционную идею разделения государственной и муниципальной власти, последовательно воплощенную в ФЗ N 131, а полагают, что местные органы власти должны быть частично подчинены центральным государственным органам, при некоторой свободе в своей деятельности. По мнению значительной части представителей управленческих и бизнес-элит, реформа лишь осложнила решение вопросов местного значения как на уровне района, так и на уровне поселковых администраций. На этом фоне критическое отношение к собственной деятельности и собственным возможностям по эффективному управлению социальным развитием территорий, которое демонстрируют главы сельских поселений, выглядит вполне объяснимым;
в-третьих, сельские администрации не обладают достаточной ресурсной обеспеченностью для поддержания социальной жизни поселений, а их зависимость от бизнес-структур в решении проблем местного значения является причиной возникновения особой формы организации социальной политики на низовом уровне поселений.
Естественно, часть трудностей в функционировании органов местного самоуправления вызвана сложностями переходного перехода, реорганизацией отношений собственности и сферы ответственности между различными уровнями самоуправления и органами федерального подчинения. Однако свой вклад внесли и более серьезные проблемы, вызванные достаточно однобоким пониманием со стороны законодателя сущности местного управления. Закон N 131-ФЗ 2003 г., вкупе с рядом других законов по переразграничению полномочий и компетенции между различными уровнями власти, развивает вытекающие из "общественной" теории самоуправления принципы самостоятельности и независимости органов местной власти, тем самым закрепляет их "беспомощность" при отсутствии надлежащих ресурсов, необходимых для решения вопросов местного значения. Но реальная возможность местной власти решать социально-экономические, управленческие проблемы, осуществлять властные полномочия зависит, прежде всего, от способности местного сообщества осуществлять непосредственное взаимодействие властей всех уровней.