Книги, научные публикации
Экономические 5(90) Финансы, денежное обращение и кредит 135
науки 2012 Эффективность финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в российской модели бюджетного федерализма й 2012 В.С. Игнатьев кандидат экономических наук Академия труда и социальных отношений, г. Москва E-mail: Zuslik1 В статье речь идет о проблеме оптимизации финансового обеспечения деятельности органов власти субъектов Федерации. Из всех функций государства на региональном уровне выделяются социальные функции, которые относятся собственно к мериторным благам.
Ключевые слова: бюджеты органов власти, бюджетный федерализм, профицит бюджета, дефицит бюджета, межбюджетные трансферты, мериторные блага, государственные финансы.
Глобальный финансовый кризис внес серьез- масштабного предоставления бюджетных средств ные коррективы в формирование структуры бюд- финансовым и нефинансовым организациям.
жетов всех органов власти в РФ. В течение десяти Что же касается финансовой поддержки ре докризисных лет профицитный бюджет федераль- гиональных органов власти в их борьбе с нега ного центра позволял достаточно эффективно ис- тивными социальными последствиями финан пользовать межбюджетные трансферты в качестве сового кризиса на местах, то они во многом были механизма финансирования государством предло- вынуждены опираться на собственные финансо жения мериторных благ в регионах. Однако со- вые ресурсы, масштабы которых существенно со кращение темпов роста валового внутреннего про- кратились по мере падения экономической ак дукта (ВВП) к концу 2008 г. и последующее его тивности хозяйствующих субъектов в регионах падение по итогам 2009 г. оказали негативное вли- и наращивания бюджетных дефицитов. В итоге, яние на состояние государственных финансов, что несмотря на массированное обеспечение мер ан выразилось в появлении бюджетного дефицита на тикризисной фискальной политики финансовы федеральном и региональном уровнях. Превыше- ми ресурсами из центра, макроэкономический ние расходов федерального бюджета над его дохо- эффект оценивался абсолютным падением ВВП дами в 2009 г. и планирование его дефицита на РФ в 2009 г. почти на 8 % (по официальным период 2010-1012 гг. кардинально изменили ситу- оценкам) и сохранением инфляции на уровне ацию с финансированием социальных расходов ре- 10-11% (по разным оценкам).
гиональных органов власти. В новых условиях вер- В данных условиях посткризисный эконо тикальной бюджетной разбалансированности ре- мический рост в России может быть обеспечен гиональные власти, в расходах бюджетов которых только за счет устранения спросовых ограниче большая часть традиционно приходится на соци- ний, обусловленных многократным падением альные расходы, оказались системообразующей уровня жизни населения в регионах. Именно этот структурой межбюджетных отношений, способной аспект модельных соотношений функций потреб реально сократить социальную напряженность в ления домашних хозяйств, инвестиций компа обществе и обеспечить выживание населения по ний и расходов государства выходит на первый мере роста безработицы и увеличения рисков хо- план в качестве главного при обосновании вы зяйственной деятельности. бора наиболее эффективных методов стимули В достаточно сжатые сроки (практически с рования экономической активности на местах.
ноября 2008 г.) правительством была разработа- Однако отсутствие универсальной, одобренной на и реализована система антикризисных мер, всем научным сообществом теории оптимально беспрецедентных как по разнообразию форм и го бюджетного устройства федеративных госу методов воздействия государства на экономику дарств, способного быстро восстанавливать рав и социальную сферу, так и по объемам предос- новесие в социальной сфере за счет механизма тавленных федеральным центром ресурсов. В массированных социальных расходов бюджета на результате после рецессии в 2009 г. российская региональном уровне, задерживает пребывание экономика и национальные финансы проявили субъектов РФ в экономической депрессии.
первые признаки стабилизации в начале 2010 г., Именно указанные аспекты обусловливают что во многом было обеспечено за счет крупно- высокую теоретическую и практическую значи Экономические 5(90) Финансы, денежное обращение и кредит 136 науки мость решения проблем адекватного распределе- граммы охватывают и экономически пассивное, ния ресурсов между федеральным центром и ре- постоянно незанятое в общественном производ гионами, отвечающего критериям экономичес- стве население, и ту часть экономически актив кой эффективности и социальной справедливо- ного населения, которая из-за временного ис сти в федеративном государстве. ключения из этого процесса не в состоянии са Кроме того, практическая востребованность мостоятельно содержать себя (и свою семью) либо данной проблематики связана с тем, что неадек- чей трудовой доход по каким-либо причинам ватная реализация принципов сбалансированно- (уровень общего и специального образования и сти бюджетов всех уровней, общего (совокупно- квалификации, семейные обстоятельства и др.) го) покрытия бюджетных расходов, а также ре- недостаточен для элементарного выживания и зультативности и эффективности иcпользования существования.
бюджетных средств препятствует обеспечению Как известно, государственная система со востребованного сегодня уровня социальных рас- циального обеспечения (social security), состоя ходов в регионах, основная масса которых пре- щая из подсистем общественного вспомощество бывает в условиях экономической стагнации. вания (public welfare) и социального страхования Пауперизация социально незащищенных слоев (social insurance), предусматривает предоставле населения напрямую зависит от масштабов со- ние социальных трансферов преимущественно в циальных расходов региональных бюджетов и форме денежных выплат. Тем самым государ от внедрения действенных механизмов укрепле- ство финансирует материальную поддержку со ния их финансовой базы. Значимость этой про- циальных иждивенцев - тех, кто своим собствен блемы определяется и тем, что в рамках начато- ным трудом и, соответственно, взносами из тру го в период, предшествующий кризису, рефор- дового дохода УзаработаФ право на выплаты из мирования бюджетного процесса в России су- фондов социального страхования, и тех, кто по щественных результатов в укреплении финансо- лучает право на общественные выплаты уже са вой самодостаточности региональных органов мим фактом своей крайней материальной нуж власти получено не было. ды. Эта группа социальных программ в наиболь А между тем возникновение и развитие со- шей степени олицетворяет собой компенсатор циальной деятельности государства во многом ность социальной деятельности государства.
обусловлены потребностями экономики. Есте- Экономика играет двойную роль в форми ственно, экономическое значение такой деятель- ровании и развитии социального регулирования, ности вытекает прежде всего из роли ее объек- с одной стороны, создавая необходимые матери тов в экономическом процессе и конкретного альные предпосылки для такого регулирования, содержания социальных программ. с другой стороны, предъявляя свои требования к В сферу социальной деятельности государ- его масштабам и содержанию. Экономическое ства обычно включаются два ее направления. При влияние социальной деятельности государства всем своем разнообразии они представляются проявляется:
через гарантирование индивидам и семьям примерно однородными комплексами, отличаю щимися друг от друга конкретными формами и минимального дохода вне зависимости от ры содержанием входящих в них программ. ночной стоимости их труда (собственности) либо Один из таких комплексов образуют госу- ее отсутствия;
уменьшение степени необеспеченности по дарственные программы, призванные способство вать производству, прямому распределению и средством предоставления возможности компен потреблению населением социальных услуг в сировать в минимальном размере некоторые Уне натуральной форме. Это достигается через дея- предвиденные социальные рискиФ (например, в тельность государственного сектора отраслей со- связи с болезнью, преклонным возрастом, без циальной инфраструктуры - образования, здра- работицей), которые в противном случае приве воохранения, жилья и т.п. - и доступ к их про- ли бы индивидов и их семьи к материальному дукции. При осуществлении подобного рода про- кризису, если не к дефолту;
предоставление практически всем гражда грамм особенно наглядно проявляется конструк тивность социальной деятельности государства. нам без различия общественного статуса или иму Второй комплекс социальных программ го- щественного положения минимальных соци сударства представляет собой социальную защи- альных услуг.
ту населения. Его деятельность направлена на Действуя по данным трем направлениям, поддержание индивидуального дохода в мини- государство в той или иной степени модифици мальных с точки зрения общепринятых в дан- рует игру рыночных сил и корректирует не только социальное, но и экономическое развитие1.
ном обществе стандартов размерах. Такие про Экономические 5(90) Финансы, денежное обращение и кредит науки Перефразируем слова генерального секретаря расходов государства в лице центральной власти Организации экономического сотрудничества и и ее региональных органов для экономического развития Д. Джонсон применительно к государ- развития в условиях кризисного и депрессивно ству: УС самого начала своего возникновения го состояния национальных финансов.
ОЭСР привержена поддержанию гармонии и рав- Современный финансовый кризис внес су новесия между целями максимизации экономи- щественные коррективы в механизм реализации ческого роста, с одной стороны, и повышения жиз- государством в лице центральных и региональ ненного уровня, т.е. социального благосостояния ных органов власти социальных функций в об (social well-being), - с другой. Эта двойная цель ществе и скорректировал оценку эффективности их исполнения5. В категориях теории Уэкономи прямо вытекает из того, что любая экономическая активность (включая государственную. - И.В.) дол- ческой социодинамикиФ государство выступает жна преследовать и решать социальные задачиФ2. инвестором в социальном секторе, являясь в этом Экономические последствия социальной де- качестве субъектом рынка. А реализуя потребно ятельности государства во многом вытекают из сти общества в мериторных благах, оно участву того обстоятельства, что она имеет прямое отно- ет в развитии человеческого капитала и интел лектуального потенциала страны6. При этом го шение к распределению доходов.
Социальные выплаты государства, несколь- сударство тратит общественные ресурсы, кото ко смягчая негативные последствия для состоя- рые оно перераспределяет в свою пользу посред ния потребительского спроса относительно про- ством государственных финансов, и не может циклической динамики заработной платы, в свою имитировать поведение мецената, расходующего очередь, вносят в экономическую конъюнктуру личные средства.
положительные коррективы3. Это проявляется в Напротив, будучи важнейшим институтом том, что они во многом благоприятствуют пре- общества, государство в лице центральных и ре дотвращению экономического спада или, по край- гиональных органов власти выступает в каче ней мере, способствуют его нейтрализации и стве УответственногоФ за коллективные интере преодолению. Приведенные данные свидетель- сы, реализация которых требует бюджетных ре ствуют, что социальная деятельность государства сурсов. Причем речь идет именно об обществен в части программ поддержания доходов населе- ном институте, а не о персонифицированном ния заняла немаловажное место в государствен- субъекте, принимающем Угосударственные реше ном регулировании совокупного спроса. Наряду нияФ. И в этом смысле расходы государства ни с другими факторами, она способствует сокра- как нельзя рассматривать в виде безвозвратных щению амплитуды его циклических колебаний потерь бюджета. Удовлетворение потребностей и, следовательно, приданию несколько большей общества, достижение поставленных целей - это устойчивости всему экономическому развитию. и есть та отдача, которая превращает государ В этой связи в макроэкономической теории вып- ственные расходы в инвестиции, даже допуская, латы по системам социального обеспечения не- что не все общественные интересы можно выра зить в терминах экономического роста7. Именно в редко определяются как Уавтоматические, или встроенные, стабилизаторыФ современной рыноч- этой связи можно поддержать обоснование А.Я. Ру ной экономики4. УВстроенностьФ их объясняется бинштейном необходимости трансформации в тем, что государственная система социальной за- России Угосударства-меценатаФ в Угосударство щиты населения, социальное обеспечение явля- инвестораФ, которая должна изменить саму суть социальных расходов и социальной политики8.
ются неотъемлемой частью современной нацио нальной экономики, которая практически не под- При таком подходе государству следует от дается ни сколько-нибудь существенному и про- казаться от фискальных целей, связанных с мак должительному сжатию, ни, тем более, уничто- симизацией бюджетных доходов и сокращением бюджетных расходов9, и стремиться к оптимиза жению, например, посредством всеобъемлющей приватизации. УАвтоматизмФ же Увстроенных ции форм и методов финансирования социаль стабилизаторовФ обусловлен тем, что их эконо- ного сектора. При этом необходимо возвратить мический эффект определяется самим фактом ся к идее Усоциальных стандартовФ, которые из существования системы социального обеспече- за невозможности адекватного измерения и от ния. Общий фонд социальных выплат государ- сутствия механизмов ответственности за их дос ства реагирует на изменение социальной ситуа- тижение так и не были освоены российской прак ции, возникающее в ходе циклов макроэконо- тикой бюджетного регулирования.
мической динамики, по большей части в авто- Сформировалась своего рода Уинституцио нальная ловушкаФ10, которая заключается в том, матическом режиме. В этом суть теоретического обоснования стабилизирующей роли социальных что внедрение известного мериторного институ Экономические 5(90) Финансы, денежное обращение и кредит 138 науки УДилемма треугольникаФ в бюджетной децентрализации Цели Результаты Х Обеспечение макроэкономической стабильности Обеих целей можно достичь за счет усиления путем сокращения горизонтального неравенства централизации налоговой базы. Однако централи Х Повышение социальной справедливости путем со- зация налоговой базы приведет к снижению до кращения горизонтального неравенства ходов автономных территорий и не позволит обеспечить аллокативную эффективность Х Усиление доходной автономии местных бюджетов Достижение доходной автономии вызовет усиле (как способ обеспечения аллокативной эффективно- ние горизонтального неравенства в бюджетной сти) системе Х Достижение макроэкономической стабильности пу- В результате достижение макроэкономической тем сокращения вертикального дисбаланса бюджет- стабильности будет невозможно из-за усиления ной системы социальной несправедливости Х Укрепление доходной автономии местных бюджетов В результате происходит снижение макроэконо Х Усиление социальной справедливости мической стабильности Источник. Составлено по: Musgrave R.A. The Theory of Public Finance. N.Y.;
L., 1959.
та в российскую среду привело к дисфункциям тижения экономической эффективности, соци данного института. Это проявилось в том, что в альной справедливости и макроэкономической конечном итоге институт Усоциальных стандар- стабильности. Противоречивость этих целей и товФ трансформировался в нормативы размеще- результатов их достижения привела к возникно ния сети организаций социальной сферы11. вению Удилеммы треугольникаФ (см. таблицу).
Во многом данный феномен объясняется тем, Например, при попытке совместить соци что в России при формировании системы меж- альную справедливость с обеспечением макро бюджетных отношений был нарушен субсиди- экономической стабильности за счет сокращения арный принцип распределения полномочий по горизонтального неравенства перед центральным расходам, включая социальную сферу, между уровнем власти встает серьезная проблема. Един уровнями бюджетной системы. Он реализуется ственный способ решить обе эти задачи одно в двуедином процессе, который включает в себя, временно - усилить централизацию налоговой с одной стороны, распределение расходных пол- базы, однако централизация налоговой базы при номочий, прав и ответственности между различ- водит к снижению доходной автономии терри ными уровнями власти, а с другой - распределе- торий. А это, в свою очередь, противоречит са ние доходных полномочий и финансовой помо- мой сути бюджетной децентрализации, посколь щи между звеньями бюджетной системы. ку большая эффективность децентрализованных Фактически принцип субсидиарности в со- систем возможна только при усилении доходной четании с принципом децентрализации как ба- автономии на местах. Точно так же совмещение зовые организационные начала модели межбюд- целей экономической эффективности и макро жетных отношений формируют механизм повы- экономической стабильности за счет снижения шения аллокативной и производительной эффек- вертикальных дисбалансов может быть достиг тивности, тем самым повышая экономический нуто только путем усиления горизонтального эффект от роста масштабов социальных расхо- неравенства и, следовательно, усиления социаль дов федерального и региональных бюджетов. Он ной несправедливости. Все альтернативные ва успешно реализуется в связи с тем, что децент- рианты приводят к схожим результатам.
рализация финансирования общественных благ, В 2000-х гг. в России были приняты базо вые федеральные законы13, определяющие изме обеспечение подотчетности суфедеральных вла стей своим потребителям и сокращение числа нения в Бюджетном кодексе и уточняющие раз инстанций согласования решений способствуют граничение полномочий между органами более полному учету предпочтений местных жи- влаcти различных уровней при реформировании телей12. местного cамоуправления, в которых впервые на При кажущейся простоте реализации бюд- концептуальном уровне был сформулирован жетной децентрализации раскрыть все преиму- принцип cубсидиарности как принцип Улучшего щества децентрализованной системы непросто. уровняФ. Стал внедряться механизм принятия Это связано с тем, что в самой модели бюджет- обязательств, в соответствие с которым только ного федерализма изначально заложено проти- тот уровень власти, что непосредственно уста воречие, обусловленное необходимостью одно- навливает размеры и направления предоставле временного решения трех основных задач - дос- ния бюджетных услуг, может и должен обеспе Экономические 5(90) Финансы, денежное обращение и кредит науки чивать их имеющимися в его распоряжении до- тор повышения результативности антикризисной политики государства // Экон. науки. 2009. 11.
ходами.
Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я. Экономичес Однако наряду с передачей полномочий Усверху кая социодинамика. М., 2000.
внизФ на основе принципа cубсидиарности многие Морозова Е.А. Особенности механизма функ полномочия переходили в обратном направлении ционирования многоуровневых бюджетных систем:
Уснизу вверхФ, к Федерации. В этой связи теряется зарубежный опыт // Вопр. экономики и права. 2011.
логичность декларированного принципа максималь- 12.
но низкого уровня в качестве базового для указан- Рубинштейн А.Я. Стратегия Усоциального им ных федеральных законов. Деятельноcть по зак- перативаФ // Вопр. экономики. 2008. 3.
реплению полномочий cубъектов Федерации в це- Об этом свидетельствует, например, новое сокращение расходов федерального бюджета на лом приобретает преимущественно УфасадныйФ ха культуру, кинематографию и СМИ: 82,7 млрд. руб.
рактер, поскольку в итоге большая часть полномо в 2008 г., 70, 2 млрд. в 2009 г., 67,5 млрд. руб. в 2010 г.
чий (более 700) остается у Федерации.
В процентном отношении к расходам федерального Как показал международный опыт, именно бюджета - это 1,3 в 2008 г., 0,9 в 2009 г. и 0,8 в 2010 г.
ориентация на мнение потребителей о качестве (см.: Заключение по проекту Федерального закона бюджетных услуг при принятии бюджетных ре- УО федеральном бюджете на 2008 год и на период шений в значительной степени решает проблему до 2010 г.Ф. М., 2007).
результативности и эффективности функциони- См.: Полтерович В.М. Институциональные рования cектора бюджетных услуг, а значит, и про- ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. 1999. Т. 35. С. 3-19;
Его блему рационального использования бюджетных же. Институциональные ловушки: есть ли выход // ресурсов. К сожалению, лимиты финанcирования Общественные науки и современность. 2004. 3.
бюджетополучателей до последнего времени опре С. 5-16;
Его же. Элементы теории реформ. М., 2007.
делялись в основном по нормативам, которые в С. 87-130.
лучшем случае никак не завиcели от качества Концепция Усоциальных стандартовФ берет предоcтавляемых бюджетных услуг, а в худшем - свое начало из мериторики Ричарда Масгрейва оказывались тем больше, чем хуже их качество. (Musgrave R.A. The Theory of Public Finance. N.Y.;
L., Такая структурная разбалансированность структу- 1959), который ввел в научный оборот понятие Ужиз ры национальной бюджетной системы послужила ненный стандартФ, понимая под ним необходимый набор потребительских благ, обеспечиваемый об объективной предпосылкой мгновенной мульти ществом для каждого гражданина вне зависимости пликации глобального кризиса в структуре цент от предъявляемого денежного спроса на эти блага.
рализованных финансов в России. См.: Морозова Е.А. Фискальная децентрали зация и методологические основы взаимодействия Пилипенко О.И. Факторы эффективности ан различных уровней власти в федеративных государ тикризисной фискальной политики государства в ствах // Вопр. экономики и права. 2011. 10;
Маке условиях посткризисной динамики // Вопр. эконо дошина Н.А. Эволюция системы информационного мики и права. 2011. 10.
взаимодействия органов государственной власти и The OECD Observer. 1997. April/May ( 205).
общества как одно из условий устойчивого эконо P. 4.
мического и социального развития государства // The American Economic Review. 1982. March.
Вопр. экономики и права. 2012. 2.
P. 101. О макроэкономической роли социального Речь идет о Федеральном законе от 6 октяб обеспечения во время рецессии на примере страхо ря 2003 г. 131-ФЗ УОб общих принципах органи вания по безработице см.: Dumont J.-P. The Evolution зации местного самоуправления в Российской Феде of Social Security during the Recession // International рацииФ и Федеральном законе от 20 августа 2004 г.
Labour Review. 1987. Jan.-Febr. ( 1).
120-ФЗ УО внесении изменений в Бюджетный ко Social Science and Social Welfare / ed. by декс Российской Федерации в части регулирования J.M. Romanyshyn. N.Y., 1974. P. 103.
межбюджетных отношенийФ, а также о Бюджетном Ваславская И.Ю. Эффективное управление кодексе Российской Федерации, вступившем в силу государственной собственностью на акции как фак с 1 января 2008 г.
Поступила в редакцию 04.04.2012 г.