Книги, научные публикации
Экономические 4(89) Экономика и управление 104 науки 2012
Эффективность целевых программ, реализуемых в субъектах Российской Федерации: проблемы и возможности оценки й 2012 Е.И. Глотова Самарский государственный экономический университет E-mail: glotovae Статья посвящена актуальным проблемам оценки эффективности целевых программ на мезо уровне. В работе представлен анализ действующих в регионах Приволжского федерального ок руга методик оценки эффективности целевых программ, сформулированы основные проблемы и ключевые направления совершенствования оценки целевых программ.
Ключевые слова: целевая программа, результативность, эффективность, методика, оценка.
В настоящее время общепризнанным явля- Первая группа основана на расчете интег ется мнение, что программно-целевой метод слу- рального результирующего показателя. Итого жит важнейшим инструментом осуществления го- вый показатель рейтинга (R) программы рассчи сударственной социальной и экономической по- тывается на основе комплексных критериев (Ki), литики развития страны и ее отдельных регио- с учетом их весовых коэффициентов (Zi) по фор нов наряду с методами прогнозирования и ин- муле (1).
дикативного планирования. n (1) R i 1 (K i Z i ).
Следует отметить, что хотя целевые програм мы - это один из основных действующих инст- Комплексные критерии формируются из пер рументов программно-целевого планирования, в вичных критериев (ki).
Российской Федерации механизм их использо- (2) K i k1 k 2... k i, вания пока недостаточно эффективен.
где k i Z i N.
Одним из главных вопросов остается каче ственная оценка эффективности целевых про- Степень соответствия программы первич грамм. Рассмотрим подробнее содержание воп- ным критериям k i оценивается по 10-балльной роса на примере регионов Приволжского феде- шкале. Балльная оценка (N) определяется наи рального округа (ПФО). большим соответствием программы одному из Для оценки целевых программ в большин- параметров оценки критерия. При этом при стве субъектов ПФО разработаны соответствую- своенная балльная оценка обосновывается (ар щие методики. В целом, все они должны отве- гументируется) соответствующими функцио чать на вопрос о том, соответствует ли рассмат- нальными характеристиками конкретных про риваемая программа приоритетам социально-эко- грамм, текущими параметрами и показателями, номического развития региона, является ли не- отражающими ход реализации программ и дея обходимой реализация программы с позиции по- тельность государственного заказчика программ лучаемых результатов, является ли осуществляе- по обеспечению достижения целей и конкрет мая программа эффективной. ных результатов.
В результате анализа действующих норма- Далее значения интегрального показателя со тивно-правовых актов, регламентирующих по- поставляются с качественной шкалой, приведен рядок оценки эффективности региональных це- ной в нормативных документах региона.
левых программ, можно выделить три основные Например, в Республике Башкортостан при группы используемых методик. нята следующая качественная шкала (табл. 1).
Таблица 1. Интерпретация значений интегрального показателя* Численное значение интегрального Качественная характеристика программы показателя рейтинга (R), баллов 8 <= R Эффективность программы высокая 6,5 <= R < 8 Умеренно эффективная программа 5 <= R < 6,5 Эффективность программы удовлетворительная R<5 Неэффективная программа * О порядке проведения оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Рес публики Башкортостан: постановление Правительства Республики Башкортостан от 23 нояб. 2009 г.
№433.
Экономические 4(89) Экономика и управление науки Базовой составляющей методик второй груп- Результатом оценки в данном регионе явля пы является оценка эффективности реализации ется присвоение ранга каждой программе в за программ путем соотнесения степени достиже- висимости от полученных комплексных оценок.
ния основных целевых индикаторов программы Методика, основанная на расчете интеграль с уровнем ее финансирования. ного показателя, применяется в большинстве ре Как правило, здесь используется комплекс- гионов ПФО и ее преимуществами являются ный показатель эффективности, который рассчи- универсальность, относительная простота, воз тывается по формуле (3). можность сравнения различных программ.
Особый интерес представляет методика, ис 1 N X план n пользуемая в Республике Татарстан. Здесь оцен n n Х тек n ка эффективности реализации целевых программ 100%, R (3) Fтек / Fплан осуществляется на основе выполнения целевых индикаторов. Однако в отдельный класс выде где N - общее число целевых показателей;
лены инвестиционные программы, для которых Хплан - плановое значение n-го целевого индика производится дополнительно расчет оценки бюд тора;
жетной и социальной эффективности.
Хтек - текущее значение n-го целевого индикато ра;
Расчет эффективности реализации целевых Fплан - плановая сумма финансирования по про- программ на основе выполнения индикаторов (4) грамме;
применяется для оценки эффективности всех Fтек - сумма финансирования (расходов) на теку долгосрочных целевых программ.
щую дату.
n Особенностью третьей группы является от- (4) O i i 1 (I i K i ), сутствие единого методического подхода к оцен- где Oi - интегральное значение индикаторов;
ке целевых программ, и при этом рекомендуется Ii - выполнение i-го индикатора, %;
разрабатывать индивидуальный метод оценки n - количество индикаторов;
каждой программы. Ki - относительный весовой коэффициент i-го ин дикатора, 0 < Ki <=1;
Однако необходимо отметить, что приведен ные методики имеют свои особенности в разных 1 in1 K i 1.
регионах ПФО. Так, индивидуальны состав и При этом в методике дается следующее обо количество комплексных критериев оценки эф снование присвоения весовых коэффициентов.
фективности целевой программы.
Удельный вес присваивается каждому индикато Методика Саратовской области включает сле ру в зависимости:
дующие критерии:
от степени влияния на повышение каче соответствие программы системе приори ства жизни населения Республики Татарстан;
тетов социально-экономического развития Рос степени отражения индикатором выполне сийской Федерации и Саратовской области;
ния программы в целом.
соответствие целевых показателей и ин Присвоенный индикатору удельный вес со дикаторов эффективности реализации програм храняется на весь период реализации целевых мы ее целям и задачам;
программ и на последующие два года, в течение финансовое обеспечение программы;
которых будет проводиться оценка эффективно организация управления и контроля за хо сти целевых программ.
дом исполнения программы;
Расчет бюджетной эффективности инвести адекватность системы программных меро ционных программ включает следующие пока приятий целям и задачам программы;
затели:
достижение целей программы и степень вы величина налоговых поступлений от ин полнения программных мероприятий.
вестиционной программы в консолидированный В отличие от Саратовской области, в мето бюджет Республики Татарстан;
дике Пензенской области анализируется лишь сте прямая годовая бюджетная эффективность пень достижения целевых показателей;
объем и инвестиционной программы;
соотношение источников финансирования;
мас прямая интегральная бюджетная эффектив штаб и уровень организации исполнения.
ность;
Существенное отличие имеет методика Чуваш экономия на социальных выплатах из кон ской Республики, которое заключается в том, что разграничена оценка проектов целевых программ солидированного бюджета (косвенная бюджет и оценка эффективности реализации программ. ная эффективность).
Экономические 4(89) Экономика и управление 106 науки Таблица 2. Результаты анализа нормативно-методической базы оценки целевых программ в субъектах РФ Регион, год Краткая характеристика методики утверждения оценки эффективности целевых Недостатки методики методики программ Республика Баш- Рассчитывается интегральный показатель, в 1) Отсутствие сопоставимости оценок проектов про кортостан, 2009 г. который входят 6 критериев с соответст- грамм на стадии их отбора вующим весовым коэффициентом. Каждый 2) Направленность методики в основном на оценку каче Саратовская критерий состоит из набора частных крите- ства проектировки, а не на оценку эффективности про область, 2008 г.
риев. Приводится шкала для итоговой инте- граммы Нижегородская гральной оценки 3) Необоснованность выбора весов при оценке агрегиро область, 2007 г.
ванного показателя 4) Высокая степень субъективности в присвоении баллов в ходе анализа проектов программ Республика Рассчитывается интегральный показатель 1) Отсутствие сопоставимости оценок проектов про Мордовия, 2006 г. рейтинга программы на основе оценок грамм на стадии их отбора по 5 комплексным критериям (формируе- 2) Оценивается качество проектировки, а не результат мых из частных подкритериев) с учетом реализации программы весовых коэффициентов. Приводится шкала 3) Необоснованность выбора весов при оценке агрегиро для итоговой интегральной оценки ванного показателя 4) Высокая степень субъективности в присвоении баллов в ходе анализа проектов программ 5) Отсутствие оценки эффективности (учета бюджетных расходов) программ Оренбургская Для оценки эффективности рассчитывается 1) Отсутствие сопоставимости оценок проектов про область, 2008 г. интегральный показатель, состоящий грамм на стадии их отбора Удмуртская из 4 комплексных критериев с соответст- 2) Необоснованность выбора весов при оценке агрегиро Республика, вующими весами. Каждый комплексный ванного показателя 2009 г. критерий состоит из набора частных крите- 3) Высокая степень субъективности в присвоении баллов риев. Приводится шкала для итоговой инте- в ходе анализа программ гральной оценки 4) Необоснованные критерии интерпретации значений итоговых показателей Пензенская Рассчитывается интегральный показатель, в 1) Отсутствие сопоставимости оценок проектов про область, 2011 г. который входят 3 критерия с соответствую- грамм на стадии их отбора щим весовым коэффициентом. Каждый 2) Необоснованность выбора весов при оценке агрегиро критерий состоит из набора частных крите- ванного показателя риев. Приводится шкала для итоговой инте- 3) Высокая степень субъективности в присвоении баллов гральной оценки в ходе анализа проектов программ 4) Отсутствие оценки эффективности (учета бюджетных расходов) программ Пермский край, Определены критерии оценки эффективно- 1) Отсутствие сопоставимости оценок проектов про 2009 г. сти и результативности реализации про- грамм на стадии их отбора граммы: 2) Отсутствие оценки социальной, бюджетной эффек а) степень достижения целевых показателей;
тивности б) динамика целевых показателей;
3) Несопоставимость оценок различных программ в) плановые и фактически произведенные расходы на реализацию программных меро приятий;
г) соотношение результатов, достигнутых вследствие реализации программы, и финан совых затрат, связанных с ее реализацией Чувашская Рассчитывается интегральный показатель, в 1) Необоснованность выбора весов при оценке агрегиро Республика, который входят 3 критерия с соответствую- ванного показателя 2007 г. щим весовым коэффициентом. Оценивают- 2) Высокая степень субъективности в присвоении баллов ся проекты программ и эффективность реа- в ходе анализа проектов программ лизации. Приводится шкала для итоговой интегральной оценки Кировская Эффективность программы определяется 1) Отсутствие сопоставимости оценок проектов про область, выполнением предусмотренных программой грамм на стадии их отбора 2008 г. показателей эффективности в рамках выде- 2) Отсутствие оценки социальной, бюджетной эффек ленных финансовых средств тивности Республика Для всех программ оценка эффективности 1) Отсутствие сопоставимости оценок проектов про Татарстан, осуществляется на основе выполнения целе- грамм на стадии их отбора 2008 г. вых индикаторов (прописан порядок при- 2) Социальная и бюджетная эффективность определяется своения весов). Для инвестиционных про- лишь для инвестиционных программ грамм производится расчет оценки бюджет- 3) Отсутствие четких рекомендаций по оценке социаль ной и социальной эффективности ного эффекта Ульяновская Утверждены обязательные критерии оценки 1) Отсутствие сопоставимости оценок проектов про область, 2011 г. эффективности: достижение целевых инди- грамм на стадии их отбора каторов;
реализация запланированных ме- 2) Несопоставимость оценок различных программ роприятий в полном объеме;
экономическая, 3) Отсутствие четких рекомендаций по оценке экономи бюджетная, социальная эффективность ческого, бюджетного и социального эффекта Республика Для каждой программы разрабатывается 1) Отсутствие сопоставимости оценок проектов про Марий Эл, 2007 г. индивидуальная методика оценки грамм на стадии их отбора 2) Несопоставимость оценок различных программ Самарская 3) Недостаточный уровень объективности результатов область, 2007 г.
Экономические 4(89) Экономика и управление науки столько теоретическое, сколько практическое зна На основе расчета прямой и косвенной ин чение для оценки реализации целевых программ.
тегральной бюджетной эффективности (СИбэ) В экономической литературе понятие эффек делается следующий вывод:
тивности реализации целевой программы, как пра СИбэ < 100 % - инвестиционная програм вило, характеризуется соотношением полученных ма находится ниже уровня окупаемости;
результатов от реализации программы или от СИбэ 100 % - инвестиционная про дельных ее мероприятий (полезного экономи грамма находится в точке равновесного возврата ческого, социального или иного эффекта) и вложенных бюджетных средств.
средств, затраченных на их достижение. То есть Социальная эффективность инвестиционных эффективность бюджетных расходов на реали программ оценивается интегральным показате зацию целевых программ показывает, насколько лем оценки качества жизни населения Респуб успешно эти средства УтрансформируютсяФ в лики Татарстан. То есть инвестиционная про результаты.
грамма считается социально эффективной, если Результативность же отражает степень дос в связи с ее реализацией фактические значения тижения запланированных результатов програм индикаторов оценки качества жизни, соответству мы в целом или отдельных программных ме ющие направлению программы, достигают или роприятий. В данном случае результаты харак превышают запланированные значения (при их теризуются комплексом заявленных в програм плановом увеличении) или уменьшают заплани ме количественно измеримых натуральных по рованные значения (при их плановом снижении).
казателей.
Итак, результаты обзора нормативно-мето Указанные недостатки свидетельствуют о не дической базы регионов ПФО, регламентирую обходимости совершенствования оценки эффек щих порядок оценки эффективности региональ тивности региональных целевых программ, клю ных целевых программ, представлена в табл. 2.
чевыми направлениями которого могут высту Настоящий анализ показал, что, несмотря на пать следующие:
разнообразие применяемых методик оценки эф 1) необходимость законодательного четкого фективности целевых программ, они не лишены разграничения категорий УрезультативностиФ и недостатков. Основными из них являются:
УэффективностиФ целевых программ;
отсутствие сопоставимости оценок проек 2) разработка единой для всех регионов на тов программ на стадии их отбора;
учно обоснованной методики оценки эффектив высокая степень субъективности анализа ности программ. Данная методика должна обес эффективности программ;
печивать:
отсутствие четких рекомендаций по опре максимально возможную степень объек делению социальной эффективности.
тивности процесса оценки программ;
Также следует отметить, что во многих ре сопоставимость проектов программ на ста гионах ПФО нет четкого понимания категорий дии их отбора;
УрезультативностиФ и УэффективностиФ целевой многоуровневую систему оценки, постоян программы. Вероятнее всего, это следствие от ный мониторинг хода реализации программ;
сутствия четкого, однозначного их определения определение экономической, бюджетной, в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
социальной эффективности.
В ст. 34 Бюджетного кодекса РФ в числе Реализация данных направлений позволит принципов бюджетной системы выделен общий более обоснованно подойти к проблеме опреде принцип результативности и эффективности ис ления степени приоритетности целевых про пользования бюджетных средств. Он трактуется грамм, реализуемых в субъектах Российской Фе как достижение заданных результатов с исполь дерации.
зованием наименьшего объема средств или дос тижение наилучшего результата с использова- Об утверждении порядка оценкиаэффективно нием определенного объема средств2. То есть, по сти долгосрочных и ведомственных целевых про сути, понятия результативности и эффективно- грамм: постановление Кабинета министров Респуб сти отождествляются. лики Татарстан от 25 июня 2008 г. 442.
Большинство исследователей также не раз- Бюджетный кодекс Российской Федерации:
граничивают данные понятия, хотя необходи- федер. закон от 31 июля 1998 г. 145-ФЗ: [ред. от мость такого разграничения имеет даже не 3 дек. 2011 г.].
Поступила в редакцию 04.03.2012 г.