Книги, научные публикации
Россия и мир: вызовы нового десятилетия СЕВЕРНый КаВКаЗ Ч TERRA INCOGNITA О Денис СОКОЛОВ
строта проблемы северокав Plt казских регионов России об руководитель Центра RAMCOM, POLITIKA щепризнанна. Те направления редактор журнала Фронтир политики, которые до последнего Ирина времени реализовывались в данном регионе, приводили к огромным СТАРОДУбРОВСКАя Х Х затратам ресурсов без получения доктор экономических наук, OIKONOMIA какого-либо прогнозируемого по руководитель научного направления зитивного результата. Фактически Политическая экономия и региональное развитие ИЭПП наиболее проблемные республики Северного Кавказа для федераль ного центра представляют собой пресловутую черную дыру, куда закачиваются и где бесследно ис чезают гигантские бюджетные сред ства Ч без внятных обязательств со стороны местных властей и понят ной отдачи. Региональные лидеры, которые по идее должны отвечать за снижение конфликтогенности и за социальную стабильность в респуб ликах, во многих случаях не играют роль третейских судей для различных групп интересов, а сами принадле жат к одной из таких групп, что еще более снижает эффективность про водимой в регионе политики.
Одной из характерных черт, фор мирующих общее отношение к реги ону, является его слабая изученность и в силу этого Ч чрезмерная мифо логизация. На самых разных уровнях власти и в обществе распространены мифы о демографическом взрыве, тотальной безработице, внутренне присущей региону конфликтогенно сти, о существовании тех или иных элементарных административных, финансовых или силовых решений проблем Северного Кавказа. Во мно гом это определяется отсутствием масштабных исследований по про История блемам Северного Кавказа, а так же экспертных площадок, в рамках которых могло бы формироваться более адекватное общее видение наиболее острых проблем региона и путей их решения. В результате Северный Кавказ Ч terra incognita исследователи, аналитики и управленцы говорят на разных языках, качест венного экспертного пространства по проблемам Северного Кавказа не существует и в соответственно отсутствуют анализ и прогноз последствий принимаемых политических и проектных решений. Подобная ситуация не способствует выработке последовательной, целенаправленной и эффективной политики в данном регионе.
Проведенные на настоящий момент полевые исследования в республиках Северного Кавказа1 позволяют подвести некоторые предварительные итоги, существенно расходящиеся с традиционными представлениями о ситуации в данном регионе.
Во-первых, острота проблем бедности и безработицы на Северном Кавказе существенно преувеличена. В республиках существует значительная внеле гальная экономика, по своим объемам зачастую не уступающая легальному сектору Ч в основном бюджетному. Приусадебное, часто высокотоварное сельское хозяйство является традиционным для данного региона и обеспе чивает населению средства существования (причем во многих случаях далеко не на минимальном уровне). В то же время население практически не имеет доступа к поступающим в регионы бюджетным средствам либо этот доступ чрезвычайно ограничен, бюджетные трансферты в массе своей осваиваются региональными элитами.
Во-вторых, центральной проблемой Северного Кавказа является не без работица, низкий уровень экономического развития или нищета населе ния как таковые, а неурегулированность земельного вопроса. Чрезвычайная ограниченность института частной собственности на землю;
регулирование земельных отношений во многом неформальными, внелегальными механиз мами;
ограниченность доступа к земельным ресурсам и высокая коррупци онность данной сферы;
уязвимость и неустойчивость прав основной массы населения на земельные ресурсы Ч именно эти проблемы в большинстве случаев лежат в основе тех противоречий и конфликтов, которые на поверх ности проявляются как межнациональные, межклановые и даже религи озные. Если данная проблема не осознается в полной мере, федеральная политика в регионе может не только не давать позитивных результатов, но и быть контрпродуктивной. Так, инвестиционные проекты по созданию крупных агропромышленных предприятий, на первый взгляд создающие рабочие места и увеличивающие налогооблагаемую базу, на деле усилива ют контроль региональных элит за земельными ресурсами, активизируют (в том числе и внеэкономическими методами) вытеснение приусадебных и фермерских хозяйств с рынков сельскохозяйственной продукции. Все это может привести не к ослаблению, а к усилению конфликтов, спрово цировать социальный взрыв.
В-третьих, земельный вопрос на Северном Кавказе, при всей его акту альности, не имеет простого решения.
С одной стороны, земля является дефицитным ресурсом и вокруг нее сталкиваются многочисленные и разнообразные интересы. Любое однознач ное решение земельного вопроса будет сопровождаться выигрышем одних групп и проигрышем (реальным или иллюзорным) других. Соответственно проигравшие будут пытаться переиграть ситуацию в свою пользу, и это чре вато дополнительными конфликтами, во всяком случае в краткосрочной перспективе.
Необходимо отметить, что пока масштаб данных исследований ограничен: они охватывают в первую очередь Кабардино-Балкарию и частично Республику Дагестан.
Денис СОКОЛОВ, Ирина СТАРОДУбРОВСКАя С другой стороны, в среднесрочной или долгосрочной перспективе одно значное решение земельного вопроса способно снизить уровень конфликт ности в регионе. Между тем конфликты являются сейчас для некоторых политических сил не столько проблемой, сколько ресурсом для решения политических и экономических задач. И это не только продолжение масш табных вливаний бюджетных средств из федерального бюджета. Известны примеры, когда контртеррористические операции используются региональ ными политическими группами в качестве инструмента в борьбе за стату сы и контроль за ресурсами. Тем самым, за сохранением конфликтности на Северном Кавказе стоят не только нерешенные проблемы, но и внутренние (не имеющие отношения к международному терроризму) экономические и полити ческие интересы.
Однако приведенные аргументы не означают, что допустимо дальнейшее затягивание решения земельного вопроса в данном регионе. Проведенные исследования позволяют сделать вывод, что подобное затягивание гораздо в большей мере чревато социальным взрывом либо обострением политичес ких конфликтов, чем продуманные и последовательные шаги в направлении решения земельного вопроса. И если проведение земельной реформы, при всех связанных с этим рисках, создает стратегическую перспективу урегу лирования ситуации, то игнорирование данной ключевой для Северного Кавказа проблемы в долгосрочном периоде неизбежно заведет политику в регионе в тупик.
Что в этих условиях может сделать федеральный центр в ближайшей, среднесрочной и долгосрочной перспективе? Проведенные исследования позволяют сделать следующие выводы, на основе которых может быть скор ректирована федеральная политика в северокавказском регионе.
1. Ключевые проблемы в регионе невозможно решить путем дальней шего роста федерального финансирования, обеспечения большего конт роля за использованием бюджетных средств, новыми инвестиционными проектами либо силовыми методами. В условиях нерешенности земель ного вопроса либо эффективность всех этих мер будет стремиться к нулю, либо они будут контрпродуктивны. Тем самым, центральным вопросом государственной политики на Северном Кавказе должно быть проведение земельной реформы.
2. Модель проведения земельной реформы не может быть однозначно задана сверху федеральным центром или отдана на откуп региональным элитам. Конкретные механизмы решения земельного вопроса в каждой рес публике должны быть определены только путем широкого общественного диалога, охватывающего все значимые политические силы в регионе. Чтобы решение земельного вопроса имело долгосрочный и устойчивый характер, необходимо в каждом конкретном случае находить компромисс между дву мя противоречивыми требованиями. С одной стороны, земельная реформа должна обеспечивать интересы основной массы населения, с другой сто роны Ч она не должна резко ущемлять интересы значимых политических и экономических групп. Другими словами, реформу придется выкупать у существующих региональных элит.
3. Организатором общественного диалога о путях решения земельного вопроса в каждой республике может быть только федеральный центр. Как уже указывалось выше, региональные элиты являются скорее одной из сто рон конфликта, чем его арбитром, и потому не могут эффективно решить данную задачу. Роль федерального центра в этом процессе должна состоять в следующем:
Северный Кавказ Ч terra incognita Х предложить возможные варианты проведения земельной реформы, что сделает дискуссию более предметной и будет способствовать принятию конструктивных решений;
Х обеспечить эффективное функционирование переговорных площадок, в рамках которых будет идти общественный диалог, не допуская того, чтобы обсуждение вопроса приняло затяжной характер с неясными перспективами;
Х выступить гарантом реализации достигнутых договоренностей о путях проведения земельной реформы.
Чрезвычайно важно, чтобы в условиях явно обозначившегося обостре ния ситуации на Северном Кавказе федеральный центр уже сейчас проде монстрировал свою готовность к диалогу с широким спектром обществен ных сил в северокавказских республиках, готовых к выработке и принятию конструктивных решений по наиболее острым проблемам в регионе. Сама по себе демонстрация подобной готовности может на какой-то период снизить напряженность и дать время для выработки конкретных инициа тив, а также повысить авторитет федерального центра в глазах различных сообществ региона.
Земельная реформа создает объективные предпосылки для обеспечения долгосрочной стабильности в регионе. В то же время необходимо учитывать, что его стратегические перспективы не в меньшей мере зависят от состояния той новой элиты, которая придет к власти при следующей смене поколе ний. Создание условий для подготовки данной элиты, получения ею качест венного образования и представлений о современных подходах к управле нию, воспитания у нее способности открытого взгляда на мир и осознания места своего региона и своего народа в этом мире Ч все это необходимые факторы модернизации северокавказских республик. Сейчас конкретные республики предпринимают отдельные шаги по решению данной проблемы.
Однако действия в этой области являются фрагментарными и нескоорди нированными. Представляется, что это направление должно стать одним из приоритетов федеральной политики в регионе. В краткосрочной перспективе возможность получения престижного образования могла бы стать одной из привлекательных для молодежи альтернатив участию в экстремистских движениях, а в долгосрочной Ч обеспечить формирование новой элиты, способной к модернизации.