Книги, научные публикации
Экономические 3(88) Экономическая теория 70 науки 2012
Управление государственным долгом:
теория, содержание и методы й 2012 И.А. Бусыгина Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова E-mail: Ingabusygina@mail.ru В современном мире государства все чаще и чаще прибегают к использованию заимствований на внутреннем и внешнем рынках с целью увеличения своих финансовых возможностей. В резуль тате образуется государственный долг, который играет значимую роль в экономической системе любого государства и является неотъемлемой частью его финансовой системы.
Ключевые слова: бюджетный дефицит, государственный долг, государственный заем, долговое финансирование, долговой кризис, конверсия долга, макроэкономическая политика.
С целью увеличения своих финансовых воз- же время, если проводимая макроэкономическая можностей государства прибегают к использова- политика неэффективна, то даже хорошо орга нию заимствований (как на внешнем, так и на низованная система управления государственной внутреннем рынке), следствием чего и является задолженностью не сможет предотвратить кри образование государственного долга. Государ- зис.
ственный долг - сложная и многогранная эко- Будучи достаточно многогранным экономи номическая категория, которая представляет со- ческим явлением, государственный долг не мо бой систему отношений, возникающих между жет рассматриваться как исключительно поло органами государственного управления и финан- жительный или отрицательный фактор. В этом совыми институтами по поводу формирования, и состоит сложность его оценки. Экономисты обслуживания и погашения задолженности как прошлого и настоящего уделяют пристальное источника дополнительных финансовых ресур- внимание изучению всех возможных прямых и сов. Таким образом, государственный долг игра- косвенных направлений воздействия государ ет значимую роль в экономической системе лю- ственного долга на экономику. Адам Смит счи бого государства и является неотъемлемой час- тал, что государственный долг сравним с Уули тью его финансовой системы. цей с односторонним движением, вступив на которую однажды нельзя повернуть обратноФ1.
В соответствии с УРекомендациями по уп равлению государственным долгомФ МВФ и Все- С его точки зрения, внутренний и внешний го мирного банка (Guidelines for Public Debt сударственный долг имеют равное негативное Management, prepared by the Staffs of the влияние на экономику. Смит писал: УОгромные International Monetary Fund and the World Bank) долги, которые сейчас подавляют, а в долгосроч управление государственным долгом можно опи- ном плане, возможно, разрушат все великие на ции Европы, прогрессируютФ2.
сать как процесс формирования и осуществле ния стратегии управления государственными обя- Давид Рикардо был согласен со смитовским зательствами с целью увеличения необходимого восприятием государственного долга как сугубо объема финансовых ресурсов при сохранении негативного явления. Он называл его Уодним из самых ужасных бедствийФ3. А путь к увеличе приемлемого уровня риска и издержек, а также соответствия и иным целям, которые может по- нию национального богатства, по мнению Ри ставить правительство. кардо, возможно, лежит в сбережении доходов и Экономисты МВФ и Всемирного банка при- воздержании от излишних расходов.
знают, что долг, плохо структурированный с точки В свою очередь, Томас Роберт Мальтус и зрения сроков платежей, валюты, процентной Джон Стюарт Милль относились к долгу не так ставки, являлся важным фактором, который выз- однозначно. Мальтус рассматривал долговое фи вал экономический кризис во многих странах. нансирование как путь к увеличению спроса. А Эти кризисы выдвинули на первый план необ- Милль и вовсе не видел вреда в привлечении ходимость разработки продуманной стратегии Уперенакопленного иностранного капиталаФ, так управления государственным долгом. Однако эф- как он возникает под влиянием государственно фективное и качественное управление долгом не го спроса на него.
является здесь панацеей, так как не может заме- Французский экономист Пьер Поль Леруа нить налоговую и монетарную политику. В то Болье проанализировал направления использо Экономические 3(88) Экономическая теория науки вания заемных средств. Непродуктивное (расто- ющая перевод определенной части реального про чительное) использование заемных ресурсов ве- дукта за рубеж.
дет к обеднению общества, и, соответственно, В качестве основных положительных аспек государственный долг приобретает отрицатель- тов долгового финансирования выделяют:
расширение внешнеэкономической экспан ный оттенок. И наоборот, если средства идут на финансирование общественно значимых работ, сии национальных предприятий посредством го долговое финансирование можно рассматривать сударственных внешних гарантий и кредитов, так в качестве вполне положительного явления. как увеличение экспорта товаров и услуг стимули Выдающийся российский деятель XIX в. рует подъем производства, повышение занятости, М.Ф. Орлов в своей работе УО государственном рост доходов организаций и населения, увеличе кредитеФ (1832) писал: УКредит... есть главная ние налоговых поступлений в бюджет государства;
возможность вкладывать средства не толь черта, определяющая разительное отличие меж ду нынешними и древними обществами, явле- ко в иностранную валюту, но и в государствен ние государственного кредита в политическом ные долговые обязательства, что смягчает нега мире потрясло все прежние понятия о преспея- тивные последствия международных финансо нии народов и основало новые началаФ4. Он еще вых кризисов;
укрепление международного сотрудничества в то время подчеркивал важность привлечения заемных средств для осуществления государствен- посредством межправительственных займов, за ной деятельности. По его мнению, источниками имствований у международных финансовых орга доходов государства являются налоги и займы. низаций и на международных финансовых рын Их использование напрямую зависит от целей. ках, внешних государственных кредитов и га Таким образом, привлечение займов обусловле- рантий.
но УчрезвычайнымиФ нуждами, в то время как В современном мире государственный долг умеренные налоги должны удовлетворять повсед- является неотъемлемым элементом финансово невным потребностям государства. экономической системы любого государства.
Таким образом, развитие экономической Необходимость в управлении государственным мысли показало, что сама проблема государствен- долгом проистекает из постоянной потребности ного долга заключается не в том, нужно ли стра- государства в финансовых ресурсах. Заимство не прибегать к использованию заимствований. вания стали источником покрытия бюджетного Она состоит в поиске ответа на главный вопрос: дефицита многих стран. Но привлечение допол с какой целью и в каком размере государство нительных финансовых ресурсов впоследствии может брать взаймы и, что самое важное, с ка- приводит к оттоку денежных средств, идущих кими последствиями для экономической ситуа- на погашение и обслуживание задолженности.
ции это связано. Основными негативными по- Поэтому любому государству, имеющему задол следствиями привлечения государственных зай- женность и вынужденному ее обслуживать, тре мов и, следовательно, возникновения и роста за- буется построение и развитие эффективной сис долженности являются5: темы управления государственным долгом с це возможное снижение эффективности эко- лью минимизации затрат и рисков.
номики ввиду того, что для обслуживания долга Управление государственным долгом как необходимо перераспределять средства и Уотни- комплексное явление следует рассматривать в матьФ их у производственного сектора экономи- узком и широком смыслах. В широком смысле ки;
под управлением государственным долгом по перекладывание бремени выплаты долга нимается Уформирование одного из направле на будущие поколения;
ний экономической политики государства, свя снижение уровня национальных сбереже- занной с его деятельностью в качестве заемщи каФ6. Оно заключается не только в общем фор ний;
появление угрозы долгового кризиса вслед- мировании политики в сфере государственного ствие непродуманной политики в сфере управ- долга, но и в установлении границ государствен ления государственным долгом;
ной задолженности и целесообразности привле возможность в долгосрочной перспективе чения дополнительных денежных средств. Уп роста темпов инфляции, соответственного уве- равление государственным долгом в узком смысле личения денежной массы. В свою очередь, это представляет собой конкретные мероприятия по может привести к замедлению экономического размещению долговых обязательств, обслужива развития;
нию и погашению задолженности.
выплата процентов по внешнему долгу Также экономисты выделяют понятие Устра (или выплата основной суммы долга), вызыва- тегия управления государственным долгом (дол Экономические 3(88) Экономическая теория 72 науки говая стратегия)Ф, под которой понимают выбор ти более чем в 6 раз превышал их годовой экс порт11, в 1996 г. МВФ и Всемирным банком была структуры долга, т.е. соотношение различных видов долговых обязательств. При выборе опре- провозглашена Инициатива в отношении долга деленной стратегии государству необходимо в бедных стран с высоким уровнем задолженности должной мере оценить ожидаемые затраты на (Heavily Indebted Poor Countries (HIPC)), при обслуживание долга, вариацию затрат (риск) и зывающая всех кредиторов к добровольному об структуру долга7. легчению бремени задолженности в отношении бедных стран12. А в 2005 г. с целью расширения Многие страны, имеющие задолженность, стремятся к эффективному управлению своим процесса помощи странам с высоким уровнем долгом, и, соответственно, их цели совпадают. задолженности инициатива HIPC была допол Так, 72 % стран - участниц ОЭСР в качестве нена Многосторонней инициативой по облегче основной цели управления государственным дол- нию долгового бремени (Multilateral Debt Relief гом называют минимизацию затрат и учет рис- Initiative (MDRI)). Эта программа предусматри ка8. Например, Великобритания стремится под- вала 100 %-ное списание задолженности по кре держивать годовой объем купли-продажи госу- дитам МВФ, Всемирному банку и Африканско дарственных облигаций с упором на минимиза- му фонду развития (African Development Fund цию долгосрочных затрат и с учетом риска. В (AfDF)). Однако для того чтобы принять учас свою очередь, правительство Дании наряду со тие в программе, государство должно было отве снижением стоимости займов в долгосрочном чать определенным требованиям. При этом на периоде старается поддерживать риск на прием- чальная стадия предполагает частичное списание лемом уровне, создавать и развивать хорошо задолженности со стороны МВФ и Всемирного функционирующий финансовый рынок9. банка. А при выполнении страной-должником Таким образом, если большинство стран пре- всех необходимых условий следует полное осво бождение от долгов13.
следует схожие цели в процессе управления сво им государственным долгом, то и используемые По сравнению с аннулированием долга по ими методы тоже являются по большей части следствия списания для страны-должника счи стандартными (если не брать во внимание не- таются более благоприятными, так как доступ к стандартные схемы). Методы, применяемые в новым финансовым ресурсам сохраняется.
международной практике, можно разделить на Если ни аннулирование, ни списание долга две группы: административные и рыночные. не могут быть рассмотрены в качестве оптималь К административным методам управления ного варианта, стороны прибегают к реструкту долгом относят аннулирование, списание, рест- ризации. Под термином УреструктуризацияФ по руктуризацию и рефинансирование. На основе нимают пересмотр графика платежей по обслу международного опыта выделяют две основные живанию задолженности, создание нового и бо причины аннулирования долга: приход к власти лее приемлемого графика выплаты долга за счет новых политических сил и финансовая несосто- продления льготного периода выплат процентов ятельность государства. Использование этого и увеличения периода выплат основного долга.
метода сопряжено с рядом негативных послед- Реструктуризация может способствовать восста ствий для страны-должника, среди которых вы- новлению способности государства обслуживать деляют основные: долги за счет отсрочки платежей, и, соответствен потеря доверия к стране-должнику;
но, уменьшения суммы выплат и высвобожде ограничение возможностей для дальнейших ния финансовых ресурсов. Этот метод управле заимствований на международных финансовых ния государственным долгом распространен до рынках;
статочно широко. Доказательством тому можно вероятность сокращения объемов внешней назвать заключение более 400 соглашений о рес торговли;
труктуризации в рамках Парижского клуба за период с 1989 по 1993 г. рост неустойчивости внутреннего рынка, утечка финансового капитала из страны10. В случае, если государство-должник привле Под списанием долговых обязательств по- кает новые кредиты для погашения задолженнос нимают их прекращение и, соответственно, ти по уже существующим займам, говорят о ре уменьшение объема государственного долга при финансировании долга. Зачастую дополнительные наличии оснований, определенных законом. При- финансовые ресурсы предоставляют те же креди менение этого метода характерно для стран с торы, на обслуживание долга которым займы и низким уровнем доходов и в то же время высо- предназначены. Этот процесс похож на спираль, ким объемом задолженности. Так как к 1992 г. сопровождающуюся бесконечным наращиванием уже у 33 стран размер их текущей задолженнос- долга и платежей по нему. В то же время воз Экономические 3(88) Экономическая теория науки можности развития экономики сокращаются. В Реальность доказала, что на сегодня ни одно большинстве своем использование этого метода государство в мире не может прожить без при мотивируется политическими причинами. влечения займов. Три десятилетия назад англий Во вторую группу методов управления го- ский экономист Д. Хьюм говорил о том, что сударственным долгом входят экономические правительства склонны злоупотреблять долговым инструменты, среди которых обычно выделяют финансированием. Действительно, будучи слож следующие: конверсия (своп) долга, секьюрити- ным экономическим явлением, государственный зация и выкуп (или досрочное погашение) дол- долг оказывает сильное влияние на экономичес га. Термин УконверсияФ охватывает механизмы, кую, политическую и социальную сферы. При которые обеспечивают превращение долговых неправильном и неэффективном управлении го обязательств в новые, улучшающие финансовое сударственным долгом им можно причинить не положение заемщика (либо в данный период, поправимый вред.
либо в будущем). Конверсия может предусмат- В целом, управление государственным дол ривать перевод долговых обязательств в собствен- гом представляет собой мощный инструмент мак ность, акции, инвестиции, товарные поставки, роэкономической политики. При его умелом ис долговые обязательства третьих стран, ресурсы пользовании государство может с успехом решать на цели развития и др. Применение конверси- как текущие задачи, так и способствовать повы онных схем позволяет снизить общую задолжен- шению инвестиционного кредитного рейтинга, ность и способствует привлечению прямых ино- увеличению привлекательности государственных странных инвестиций. Широкое распростране- долговых бумаг для новых инвесторов, а также ние конверсионные операции имели в латиноа- реализовывать национальные интересы.
мериканских странах, которые испытывали се рьезный долговой кризис в период с середины Головачев Д.Л. Государственный долг: россий ская и мировая практика. М., 1998. С. 14.
1980-х по начало 1990-х гг. Алехин Б.И. Государственный долг: пособие для Другим важным рыночным инструментом студентов академии бюджета и казначейства. М., управления долгом является секьюритизация. При 2007. С. 24.
использовании этого метода проводится эмис- Там же.
сия новых долговых обязательств в виде обли- Орло в С. В. Экон о ми че ски е воз з ре ни я гаций, обмениваемых на старый долг или под- М.Ф. Орлова // Экономическая история. Обозре лежащих продаже на открытом рынке. В про- ние / под ред. Л.И. Бородкина. Вып. 9. М.,2003.
цессе секьюритизации происходит сокращение об- Селезнев А.З. Государственный долг и внешние щего объема внешней задолженности, уменьше- активы: учеб.пособие / под ред.проф. В.Ю. Катасо нова. М., 2010. С. 51.
ние процентных платежей и увеличение срока Головачев Д.Л. Указ. соч.
выплаты долга. Anthony M. The design and Use of Strategic В некоторых случаях, когда стоимость долга Benchmarks - some findings in OECD markets. 14 th на вторичном рынке значительно ниже его но OECD Global Forum on Public Debt Management and минальной стоимости, должники прибегают к Emerging Government Securities Markets. Budapest, выкупу долга, что позволяет сократить общий 2004. December 7-8.
объем задолженности на рыночных условиях. Там же.
В сегодняшнем мире государственный долг Алехин Б.И. Государственный долг: учеб. посо является полноценным источником финансиро- бие. М., 2011. С. 153-154.
Селезнев А.З. Указ. соч. С. 54.
вания бюджетного дефицита. При этом его можно URL: охарактеризовать как довольно неоднозначное relief/ (15.03.2011).
явление. С развитием экономической мысли URL: взгляды на его влияние колебались от полного hipc.htm (12.02.2011).
неприятия, характерного для классиков, до кей- Там же.
нсианского рассмотрения как неотъемлемой час- Селезнев А.З. Указ. соч. С. 58.
ти государственной политики. Там же. С. 61.
Поступила в редакцию 06.02.2012 г.